De keuze om dak- en thuisloosheid bij de wortels aan te pakken en de ambitie om dit fenomeen zoveel mogelijk te bannen, is aangemoedigd door de doelstellingen die de meeste Europese landen in het kader van de Europese koepelorganisatie van de thuislozenzorg (FEANTSA) gezamenlijk hebben vooropgesteld.

Die doelstellingen zijn heel concreet: niemand mag nog op straat moeten leven, opvang moet tijdelijk zijn en uitzicht geven op een stabiele woonsituatie, en niemand mag thuisloos worden bij het verlaten van een instelling of door een uithuiszetting. Het is duidelijk dat het grondwettelijk recht op wonen de sleutel is om te kunnen evolueren naar een samenleving zonder dak- en thuisloosheid. Ondanks alle inspanningen blijft daar het schoentje knellen.

STAPPEN NAAR VERMAATSCHAPPELIJKING

Een eerdere mijlpaal was de afschaffing van de wet op de landloperij in 1991, waardoor de landloperkolonies werden gesloten. Dit effende het pad voor de verdere uitbouw van een gevarieerd aanbod van meestal kleinschalige opvanginitiatieven, die gericht waren op doorstroming naar een meer stabiele woon- en leefsituatie. De uitbouw van het 'begeleid wonen' was daartoe een belangrijke schakel.

Maar het is pas door in te tekenen op het Europese programma dat een meer radicale aanpak vorm krijgt. Het is een stap verder in de richting van 'vermaatschappelijking', door dak- en thuisloosheid te voorkomen (in plaats van alleen maar op te vangen) én door deze kwetsbare mensen een plek geven in de samenleving met woongerichte oplossingen (recht op wonen) en een ondersteunend sociaal netwerk. Thuisloosheid beëindigen kan ambitieus lijken, toch maken de vermelde Europese landen en regio's er momenteel werk van. Nu ook in Vlaanderen.

EINDELIJK OOK EEN VLAAMSE STRATEGIE

Het heeft lang geduurd om voor die ambitie een beleidsbasis te creëren in het Vlaams actieplan armoedebestrijding (VAPA). Wellicht duurde het zo lang omdat bijvoorbeeld het buitenslapen van daklozen nooit een zeer manifest en zichtbaar probleem was. In veel Europese landen was dat wel het geval en werd de regering er onder druk gezet om actie te ondernemen. Meer in het algemeen is de 'sense of urgency' in Vlaanderen over armoedebestrijding relatief beperkt.

Ondertussen zat Vlaanderen wel niet stil. Er werd geïnvesteerd in de verruiming van het begeleid wonen en de preventie van uithuiszetting bij sociale huurders. Dit is zeker zinvol, maar inmiddels bleek toch uit onderzoek dat een globale strategische aanpak meer loont.(1) Het zijn de ministers van Wonen, Liesbeth Homans, en van Welzijn, Jo Vandeurzen, die er nu een beleidsengagement voor hebben opgenomen.

THUISLOOSHEID IN VLAANDEREN

De wetenschappelijke basis voor dit actieplan was een telling (nulmeting) over thuisloosheid in Vlaanderen in 2014.(2)

De telling geeft een beeld van het aantal unieke thuislozen in de verschillende vormen van opvang en begeleid wonen, en ook de vorderingen tot uithuiszetting. Buitenslapers werden niet geteld, maar het aantal niet-opnames in de winteropvang (593 weigeringen, waarvan 416 wegens volzet) is wel een indicatie. Ook de meer verborgen thuisloosheid, zoals kraakpanden of mensen die bij iemand intrekken (de zogenaamde sofa sleepers) is niet in de telling opgenomen. Het telbare aantal dak- en thuislozen is 5.458, waarvan 1.153 langdurig thuisloos (langer dan één jaar). Zo'n 31% van de thuislozen die werden opgevangen in een residentieel centrum van een CAW zat daar al meer dan 6 maanden, en 38% had geen vooruitzichten naar doorstroming. De opvangcapaciteit is voor een derde dichtgeslibd, terwijl hulpverleners zeggen dat een derde tot de helft van de cliënten wel degelijk in staat is om zelfstandig te wonen.

Uithuiszetting is de derde belangrijkste aanleiding tot thuisloosheid (na familiale problemen en verslaving). In 2014 waren er 12.950 vorderingen tot uithuiszetting, waarvan 80% uit de private huurmarkt. Zo'n 30% daarvan leidt tot effectieve uithuiszetting en zo'n 16% (via extrapolatie goed voor ongeveer 2.158) tot een opname in de thuislozenzorg. Huurachterstal is de meest voorkomende reden (91%).

Een kwart van de thuislozen was een jongvolwassene (18-25 jaar); dat zijn er in totaal 1.375. Zo'n 200 van hen verbleven voordien al eens in de jeugdzorg. Maar het is geweten dat heel wat jongvolwassen instellingsverlaters eerst trachten zelfstandig te wonen en als dat niet lukt in de thuislozenzorg terechtkomen. Zo'n 8% van de vorderingen tot uithuiszetting (1.036) betrof een jongvolwassene.

DRIE INHOUDELIJKE PRIORITEITEN

Het Vlaams plan zet drie concrete actiepunten voorop: de preventie van uithuiszetting bij private huurders, langdurige thuisloosheid bestrijden via 'Housing First', en het voorkomen van dak- en thuisloosheid bij jonge instellingsverlaters.

Deze speerpunten krijgen bijzondere aandacht, maar dekken uiteraard niet het hele veld van de thuislozenzorg. Men blijft ook investeren in onder meer de (nacht)opvang, woonbegeleiding en preventie van uithuiszetting in de sociale huisvesting.

1/ Preventie van uithuiszetting bij private huurders

België staat op de derde plaats in Europa inzake uithuiszettingen in verhouding tot de bevolking.(4) We weten dat een deel van deze uithuiszettingen leidt tot een situatie van dakloosheid. Bij 57% van de vorderingen tot uithuiszetting is het verdere verloop ongekend, zo blijkt uit de nulmeting dak- en thuisloosheid.

De Vlaamse Woonraad spreekt van een 'wooncrisis' in de onderste lagen van de private huurmarkt. Een derde van de private huurders heeft een te zware woonkost (meer dan 40% van het inkomen). Voor het eerste inkomenskwintiel loopt dit op tot 65% van de huurders.(3) Deze wooncrisis uit zich onder meer in de dichtslibbing van initiatieven die noodopvang bieden.

Om het aantal uithuiszettingen te doen dalen, kan men enkele wettelijke instrumenten inzetten zoals de huurpremies en het Huurgarantiefonds. Deze instrumenten bereiken echter onvoldoende de zwakste inkomensgroepen. Het actieplan voorziet in een verruiming van de preventie van uithuiszetting van private huurders naar ongeveer 150 begeleidingstrajecten. Organisatorisch kan men preventie van uithuiszetting op de private huurmarkt aanpakken via een meldpunt, samenwerking met de vrederechters, door mensen met energieschulden actief aan te spreken en door samen te werken met gemeentelijke woondiensten. Het actieplan beoogt een verdergaande samenwerking en taakverdeling tussen de OCMW's en de CAW's om situaties van dreigende uithuiszettingen beter op te volgen, in het bijzonder bij gezinnen met kinderen.

De overheid zal de aanwending en het bereik van de huursubsidie versterken en nagaan hoe het Huurgarantiefonds effectiever kan worden ingezet.

2/ Langdurige thuisloosheid bestrijden via Housing First

Housing First is een aanpak die de zogenaamde 'woonladder' omkeert: langdurige thuislozen (meestal met een psychiatrisch en/of verslavingsprobleem) doorlopen niet meer het circuit van (nacht)opvang, residentiële begeleiding en begeleid wonen, maar worden meteen gehuisvest met een ondersteunende begeleiding en behandeling. Het Belgische Housing First experiment heeft de effectiviteit van deze benadering aangetoond: 90% van de experimentele groep behield na twee jaar nog steeds z'n woonst.(5)

De effectiviteit van Housing First kan als volgt worden samengevat: 'Zwemmen leer je in water en wonen leer je in een woning' (al dan niet met begeleiding). Een opvangcentrum biedt, in tegenstelling tot een woning, veel minder leerkansen om zelfstandig te wonen. Zeker als het een leefgroepwerking is waar er, omwille van de leefbaarheid, tal van regels zijn die je niet hebt als je zelfstandig woont. Het is ook pas als de cliënt in een woning woont dat de begeleiding de visu kan vaststellen over welke vaardigheden de cliënt al dan niet beschikt. En vooral, de cliënt zal het zelf ook ervaren.'

Het actieplan voorziet een uitbreiding met een 80-tal Housing First trajecten, waardoor er (samen met de lopende trajecten) ongeveer 300 zullen zijn tegen eind 2017. Omdat men voor die 80-tal bijkomende trajecten in gans Vlaanderen 'slechts' bijkomende woningen nodig heeft, wordt dit haalbaar geacht.

Gemengde teams uit OCMW's, CAW's, CGGZ (Centrum voor Geestelijke Gezondheidszorg), VAPH (Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap) kunnen een multidisciplinair en integraal begeleidingstraject aanbieden. Om voldoende duurzame huisvesting te kunnen realiseren, zal het Kaderbesluit Sociale Huur geëvalueerd en bijgestuurd worden, in het bijzonder de versnelde en prioritaire toewijzingen. Men zal een regelgevend kader uitwerken voor het proefhuren. En er is een experiment gestart met experimentele woonvormen, onder meer gericht op gemeenschappelijk wonen.

3/ Instellingsverlaters uit de jeugdzorg

Een kwart van de gekende thuislozen is jongvolwassen (tussen 18 en 25 jaar). Het tragische verhaal van Jordy B. heeft heel wat losgemaakt. Door te vermijden dat jongvolwassenen thuisloos worden, voorkomt men dat ze blijvend in de thuislozenzorg terechtkomen of, erger, op straat belanden. Opvang is voor jongvolwassenen niet het meest aangewezen traject. Laagdrempelige, outreachende hulpverlening, en tegelijkertijd ook inzetten op aanklampend werken, is beter. Uiteraard ook in een traject naar duurzaam wonen. Bijzondere aandacht gaat naar jongeren die de jeugdhulp verlaten.

Voor iedere jongere voor wie, omwille van het bereiken van de meerderjarigheid, de hulpverlening stopt, zal tijdig een rondetafel georganiseerd worden met de lopende hulpverlening, de jongere en zijn context/steunfiguren, zijn consulent en jeugdrechter en andere actoren/sectoren (geestelijke gezondheidszorg, drughulpverlening, algemeen welzijnswerk). Op deze rondetafel wordt een ondersteuningsplan opgemaakt dat de jongere ook na zijn 18de verjaardag moet bijstaan in zijn groei naar een zelfstandig leven. In dit plan worden de engagementen en de verantwoordelijkheden van alle actoren benoemd. Hierbij gaat bijzondere aandacht naar de bereikbaarheid en beschikbaarheid van personen en instanties voor de jongere wanneer het moeilijk loopt. Het plan houdt expliciet rekening met de krachten in de context en de ruimere maatschappij, via het inschakelen van burgerinitiatieven. Verder voorziet het actieplan in vorming voor kwetsbare jongvolwassenen, om hen beter voor te bereiden op zelfstandig wonen. Een aantal 'innoverende woonvormen' zullen ook extra ondersteuning krijgen.

BOVENLOKALE NETWERKEN

De hulp- en dienstverlening aan dak- en thuislozen is verspreid over verschillende sectoren en verschillende bestuursniveaus. Naargelang de invalshoek komen andere spelers in het vizier. Bekijkt men de problematiek als een opvangprobleem, dan zorgen OCMW's en CAW's voor doorgangswoningen en residentiële opvang. Wordt de toegang tot de sociale huisvesting kritisch belicht, kijkt men vooral naar de sociale huisvestingsactoren. Inzake huisvesting hebben de steden en gemeenten de lokale woonregie in handen. De vragen en problemen van dak- en thuislozen situeren zich doorheen alle sectoren: verslavingszorg, geestelijke gezondheid, psychische problemen, mentale beperking, jongeren die doorstromen vanuit jeugdhulp, gezondheidsproblemen, schulden, enzovoort.

Daarom moet de aanpak van dak- en thuisloosheid intersectoraal én interbestuurlijk zijn. Een sectorale kijk is zelfs nefast voor de aanpak. Ook een eenzijdige centrale Vlaamse aanpak zal niet de nodige resultaten boeken. Want kan men in Brussel wel over beleid beslissen, de uitvoering ervan wordt op het terrein gerealiseerd door woon-en welzijnsactoren. Daarom wil het actieplan overal bovenlokale netwerken creëren en ondersteunen. Via deze netwerken zal de link worden gelegd tussen centraal en (boven)lokaal beleid.

OP DE GOEDE WEG?

Het is natuurlijk nog veel te vroeg om evaluatieve uitspraken te doen over dit actieplan. Dat kan pas in 2019 en na een nieuwe wetenschappelijke telling over het aantal dak- en thuislozen. Maar op basis van ervaringen met dergelijke actieplannen in andere Europese landen kan men nu al wel enkele beschouwingen geven.(6)

Het valt op dat dit plan geen globaal operationeel doel heeft om thuisloosheid met een bepaald percentage te verminderen. In Scandinavische of Nederlandse actieplannen vind je zulke doelstelling vaak wel terug. Het zit echter niet in onze Vlaamse plannings- en beleidscultuur om dat te doen. Je zal hier weinig actieplannen vinden die dermate operationeel opgesteld zijn.

Men moet echter ook over de nodige onderbouwde gegevens beschikken om dergelijk doel te formuleren. Zo hebben we hier in Vlaanderen geen zicht op de effecten van woonbegeleiding bij private huurders die met uithuiszetting bedreigd worden. Dat maakt dat elke operationalisering nattevingerwerk zou zijn. Het belangrijkste is echter dat men periodiek en op dezelfde wijze een wetenschappelijke telling laat organiseren. Dan kan men trends in beeld brengen en, zo nodig, bijsturen.

Het is dus essentieel dat zo'n nieuwe telling er voor het einde van de legislatuur komt. Want anders kan men dit plan onmogelijk evalueren en beschikt men over geen enkele beleidsbasis om het beleid in een volgende legislatuur op te baseren.

WOONBELEID IS DE SLEUTEL

Het voeren van een meer globale strategie tegen thuisloosheid is effectiever dan een aspectueel beleid, maar het is ook geen wondermiddel. Verschillende landen hebben al mogen ervaren dat de thuisloosheid toegenomen was, ondanks de opgezette strategie. Recent werden Nederland en Ierland getroffen door een huisvestingscrisis. Dat leidde tot een toename van het aantal uithuiszettingen en in Ierland zelfs tot een toename van het buitenslapen, ondanks het feit dat men dat voorheen bijna had kunnen bannen. Denemarken zag onlangs een toename van de jongerenthuisloosheid omwille van besparingen op uitkeringen voor jongeren.

Dit leert ons dat actieplannen tegen thuisloosheid geschraagd dienen te worden door een breder armoede-, welzijns- en woonbeleid. De betaalbaarheidsproblemen in de onderste lagen van de private huurmarkt zijn onrustwekkend en kunnen de goede bedoelingen van het actieplan onderuit halen.

De evaluatie van actieplannen van ander Europese landen toont overal twee kritische succesfactoren: de kwaliteit van de lokale samenwerking en het vinden van voldoende betaalbare woningen op relatief korte termijn.

Een. Tussen diverse steden in Denemarken ziet men aanmerkelijke verschillen in de 'succesratio's' in het terugdringen van thuisloosheid, ondanks het feit dat ze over dezelfde hoeveelheid middelen beschikken om hun doelstellingen te halen. In steden waar actoren niet tot samenwerking kwamen en waar er conflicten waren, lagen de effecten lager. Dit toont het belang aan van een lokale regie die actoren tot samenwerking kan brengen.

Twee. Op relatief korte termijn betaalbare woningen vinden, is voor elk land een moeilijke uitdaging. Dat zal hier niet anders zijn. Daarom werkt men met opeenvolgende actieplannen. Finland en Denemarken zijn nu al aan hun derde actieplan toe. Bijkomende sociale huisvesting bouwen of renoveren vergt nu eenmaal tijd. Hier bedraagt de doorlooptijd voor een sociaal huisvestingsproject al gauw vijf jaar. Dus als de minister van Wonen nu over een actieplan beslist heeft dat pas in een volgende legislatuur effect. Met verruiming van huursubsidies ten behoeve van de laagste inkomens, daarentegen, kan men wel sneller effecten bekomen. Maar opnieuw: op voorwaarde natuurlijk dat er voldoende kwaliteitsvolle huurwoningen zijn.

(Dit artikel verscheen in gewijzigde vorm ook op Sociaal.net)

Noten

1. (1)Feantsa, Handbook Ending Homelessness, 2010.
2. (2)De ETHOS-typologie uitgelegd op het Kennisplein: https://www.kennisplein.be/Documents/Thuisloosheid%20en%20wonen/Ethos%20Engels.pdf.
3. (3)Meys, E., Hermans K., Nulmeting dak-en thuisloosheid, Steunpunt Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, Eindrapport 2014.
4. (4)Vlaamse Woonraad, Wooncrisis in de onderste lagen van de private huurmarkt, advies april 2017.
5. (5)Kenna, P., e.a., Pilot Project Promoting protection of the right to housing, Homelessness prevention in the context of evictions, European Commission, 2013.
6. (6)Buxant, C., Housing First Belgium, presentatie van de resultaten op het Belgisch Housing-First congres, 2016.

Samenleving & Politiek, Jaargang 24, 2017, nr. 9 (november), pagina 26 tot 31

• woonbeleid
• armoede
• daklozen

DE STAND VAN DE ONDERKANT

Kinderen in armoede dupe van falend beleid

Frederic Vanhauwaert

Naar een win-winsituatie met sans-papiers

Didier Vanderslycke

Geld én visie nodig voor personen met een handicap

Sophie Beyers

Huurders verdienen ander woonbeleid

Joy Verstichele

Een (t)huis voor elke dakloze?

Danny Lescrauwaet