De landen uit het Zuiden willen het zwaartepunt van de mondiale fiscale architectuur van de OESO naar de VN brengen, maar botsen vooralsnog op de westerse landen.
Op 22 november 2023 werd in New York geschiedenis geschreven in de strijd voor fiscale rechtvaardigheid op mondiaal vlak. Een resolutie van de VN-Algemene Vergadering gaf groen licht voor de opstelling van een kaderverdrag voor internationale fiscale samenwerking. Het voorstel was ingediend door Nigeria, namens de Afrikaanse Groep. Al moet dit kaderverdrag nog geschreven worden. Hoe belangrijk deze mijlpaal ook is, de strijd voor eerlijker belastingen is dus nog lang niet gestreden. Toch is de resolutie lichtjes revolutionair. Ze illustreert treffend hoe het Zuiden macht naar zich toe probeert te trekken.
DOMINANTIE VAN DE OESO
Mondiale fiscale samenwerking wordt gedomineerd door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Deze organisatie is ontstaan in 1961 en heeft zijn hoofdkwartier in Parijs. De OESO bestaat uit 38 rijke industrielanden en enkele opkomende economieën. Met haar goed uitgeruste belastingafdeling is de organisatie wereldwijd erg invloedrijk. De OESO biedt onder meer een gezaghebbend model voor bilaterale belastingverdragen aan, dat ook door vele niet-lidstaten wordt gevolgd. Voorts publiceert de organisatie vele studies en richtlijnen aangaande transnationale fiscale problemen.
Recente historische doorbraken in de fiscale samenwerking dragen eveneens een OESO-stempel. Daarbij denken we aan de OESO-standaard van 2014 voor automatische informatie-uitwisseling van gegevens van belastingplichtigen, die door de meeste landen, met inbegrip van de belastingparadijzen, wordt toegepast. Zo kwam voor vele burgers een einde aan het bankgeheim. De OESO lanceerde in 2015 ook het initiatief tegen BEPS (Base Erosion and Profit Shifting). Het omvat 15 actieplannen om ervoor te zorgen dat multinationale ondernemingen vooral belastingen betalen daar waar ze echte economische waarde hebben gecreëerd. Zo heeft het geen zin meer om winst kunstmatig naar belastingparadijzen te versluizen. Voor deze initiatieven werkte de OESO nauw samen met de G20, de club van 19 grote industrielanden uit Noord en Zuid, plus de EU (en sinds dit jaar, de Afrikaanse Unie).
BEPS-Actieplan 1 betreft de belasting op de digitale economie. Hieruit vloeide in 2021 een mondiaal akkoord voort bestaande uit twee pijlers. Pijler 1 wil heel grote digitale bedrijven (zoals Google, Amazon, enzovoort) adequater laten belasten in de markten waar ze hun winsten behalen, in plaats van enkel waar hun hoofdkwartier staat. Pijler 2 voorziet een effectieve belastingdruk van minstens 15% voor multinationale ondernemingen met een omzet van minstens 750 miljoen euro. Die belastingdruk zou in vele gevallen hoger zijn dan de effectieve belastingdruk die de bedrijven nu via hun agressieve tax planning kunnen bekomen. Indien sommige landen dit niet toepassen, kunnen andere landen alsnog de gederfde belasting heffen, waardoor er in principe geen ontsnappen aan is.
De G20 zorgde telkens voor de politieke impulsen, de OESO voor de uitvoering van de beslissingen. Maar hoe kunnen deze selectieve clubs hun beleid mondiaal ingang doen vinden?
De G20 zorgde telkens voor de politieke impulsen en doorbraken, de OESO voor de technische voorbereiding en uitvoering van de beslissingen. Maar hoe kunnen deze selectieve clubs hun beleid mondiaal ingang doen vinden? Met steun van de G20 zette de OESO fora op waartoe niet-lidstaten worden uitgenodigd. Zo overschouwt het Global Forum for Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes met zijn 171 landen en semionafhankelijke entiteiten de uitvoering van de standaard dienaangaande. Het BEPS Inclusive Framework, met 145 leden, volgt de uitvoering op van de BEPS-actieplannen over bedrijfsfiscaliteit, maar fungeerde ook als onderhandelingsforum voor de belasting op de digitale economie. Daarnaast oefenen de rijke landen op vele andere manieren invloed en druk uit. Om zich aantrekkelijk te maken voor investeringen, passen sommige ontwikkelingslanden zich graag aan OESO-standaarden aan. Met het oog op automatische informatie-uitwisseling werden belastingparadijzen uit het Zuiden ook bedreigd met sancties.
ONVERWACHTE REVOLTE
De VN werd op het vlak van belastingpolitiek gedurende decennia gemarginaliseerd. De rijke landen wilden dat alles via de OESO gebeurde en de ontwikkelingslanden drongen niet aan. De VN heeft wel een 25-koppig comité van fiscale experten dat onder de Economische en Sociale Raad (ECOSOC) ressorteert en zich tot recent vooral bezighield met de actualisatie van het model voor bilateraal belastingverdrag van de VN. Dit model – als het wordt toegepast – zorgt ervoor dat landen waar investeringen van bedrijven plaatsvinden een groter deel van de fiscale koek krijgen dan onder het OESO-model, dat de landen van de hoofdkwartieren – meestal de rijke landen van het Noorden – meer bevoordeelt. In het VN-secretariaat in New York zijn er maar een paar medewerkers die dit werk ondersteunen.
De VN werd op het vlak van belastingpolitiek gedurende decennia gemarginaliseerd.
De OESO legitimeert zijn leidende rol door te wijzen op haar decennialange expertise en het feit dat ze vele tientallen niet-leden bij haar werk betrekt. De ministeries van Financiën van de rijke landen zouden het absurd en dubbel werk vinden mocht de VN vanuit het niets een eigen volwaardige structuur uitbouwen met een secretariaat, intergouvernementeel beslissingsorgaan en brede agenda. Laten we pragmatisch voortbouwen op wat we al hebben en het OESO-regime inclusiever maken, klinkt het daar. G20-landen die geen lid zijn van de OESO, zoals China, India en Brazilië, hebben deze toestand mee bestendigd. Intussen zijn deze grote groeilanden ook thuisbasissen van grote multinationals geworden, waardoor ze qua belangen en visie meer met de OESO convergeren.
Velen dachten dat dit voor heel lang de stabiele architectuur voor mondiale fiscale samenwerking zou blijven. Maar de onvrede in het Zuiden is altijd blijven sudderen, en kristalliseerde recent in het voorstel van de Afrikaanse landen voor een VN-belastingverdrag. Het is al langer dat regionale organisaties zoals het African Tax Administration Forum (ATAF) en de Afrikaanse Unie op dit thema het nodige activisme aan de dag leggen. Deze landen betwisten dat in OESO-fora op voet van gelijkheid kan worden onderhandeld. Formeel gebeurde dat pas voor het eerst tijdens de discussies over de digitale economie. Maar het OESO-secretariaat is inhoudelijk erg dominant, en – samen met de eigen lidstaten – doordrongen van welbepaalde benaderingen waar ze niet van willen afstappen. Veel armere landen missen de onderhandelingscapaciteit om hiertegen op te tornen. Voor hen is dit geen gelijkheid, maar paternalisme. Ze voelen zich in de OESO-omgeving simpelweg niet thuis.
De landen in het Zuiden voelen zich in de OESO-omgeving simpelweg niet thuis.
Veel landen in het Zuiden vinden dat de G20-OESO-initiatieven te weinig afgestemd zijn op hun belangen en prioriteiten, terwijl de nalevingskosten de pan uit swingen. Bovendien vinden veel armere landen dat het ogenschijnlijk baanbrekende twee-pijler-initiatief over de digitale economie voor hen minder zal opleveren dan waar ze recht op menen te hebben. De frustraties lopen hoog op.
Deze resolutie bewijst dat de zuiderse landen het principieel én hard willen spelen. Ze vormt een duidelijke poging om het zwaartepunt van de mondiale besluitvorming van de G20-OESO naar de universele VN te brengen, waar het Zuiden in de meerderheid is. Een ophefmakend rapport van VN-Secretaris-Generaal over dit vraagstuk (juli 2023) ondersteunde dit opzet voluit, en was ongewoon kritisch over de gevolgen van de OESO-dominantie op dit gebied. Tegelijk groeit het momentum om de fiscale discussie binnen de VN veel politieker te maken, voorbij de veelal technische discussies in het tot nog toe erg brave VN-experten-comité.
KANS VOOR DE RIJKE LANDEN OM BROKKEN TE LIJMEN
De resolutie beslist dat de VN tot een ‘kaderconventie’ moet komen. Zo’n kadertekst kun je vergelijken met het juridisch bindende VN-kaderverdrag over klimaatverandering (UNFCCC) van 1992. Daarin worden algemene inhoudelijke principes en normen, en institutionele werkvormen afgesproken. Later kunnen daar meer concrete verdragen en akkoorden op geënt worden, zoals het lopende Klimaatakkoord van Parijs van 2015. Tegen augustus 2024 moet een ad-hoccomité de terms of reference – of de brede contouren van de kaderconventie – bepalen. Daarna kan het eigenlijke schrijven beginnen.
Inhoudelijk kan het kaderverdrag al concrete normen uitschrijven over hoe multinationals belast moeten worden, of de basisregels voor automatische informatie-uitwisseling. Zoals de ngo-koepel Eurodad in zijn eigen model-kaderconventie aangeeft, zou een Conference of the Parties (COP) – het besluitvormingsorgaan van alle leden over de opvolging van het verdrag – kunnen functioneren als volwaardig intergouvernementeel orgaan van de VN voor de fiscale samenwerking. Ter ondersteuning kan ook een sterk secretariaat worden uitgebouwd.
In de Algemene Vergadering stemden 125 landen voor, 48 tegen, met 9 onthoudingen. Bijna alle noordelijke OESO-landen stemden tegen, op Noorwegen en IJsland na, die zich onthielden. De consensus binnen het mondiale zuiden voor de resolutie was overweldigend. Ook China, Rusland, India en Brazilië stemden voor. De resolutie werd heel positief onthaald door de internationale civiele samenleving, geleid door gespecialiseerde netwerkorganisaties als de Global Alliance for Tax Justice, Eurodad en Tax Justice Network.
De resolutie is politiek erg geladen, de debatten erover waren bij momenten gepassioneerd. Afrika heeft er in New York diplomatiek fors in geïnvesteerd, terwijl de OESO-landen beseffen dat binnen de mondiale instellingen hun macht dreigt af te brokkelen. Maar daar reageren ze verkrampt op, met hun botte neen-stem, maar ook met een weggestemd Brits amendement om de term ‘framework convention’ te vervangen door ‘framework’ – want een mondiaal verdrag zou een klap zijn voor de exclusieve OESO die al jarenlang de landen uit zuiden probeert te betrekken.
De rijke landen zetten beter in op vruchtbare samenwerking tussen de VN en de OESO, in plaats van sabotage.
De vraag is hoe de rijke landen zich nu gaan opstellen. Zij moeten beseffen dat deze kwestie deel uitmaakt van het bredere debat over de rechtvaardigheid van de actuele Noord-Zuid-verhoudingen, met zuiderse landen die hun assertiviteit herwonnen hebben. Tegelijk speelt de strategische competitie tussen het Westen enerzijds en China en Rusland anderzijds, met als deel van de inzet invloed en soft power in het Zuiden. Hier is het Westen aan de verliezende hand. Zowel vanuit rechtvaardigheids- als strategisch oogpunt stellen de rijke landen zich maar beter constructief op. Ze zetten beter in op vruchtbare samenwerking tussen de VN en de OESO, in plaats van sabotage. Ze moeten hun hart openstellen voor een rechtvaardiger verdeling van de belastingkoek bij investeringen van multinationals, en radicaal nieuwe benaderingen die zorgen voor een betere match tussen waar echt waarde wordt gecreëerd en waar belastingen worden betaald.
Voorts moet een goed politiek debat over ogenschijnlijk technische fiscale kwesties alle kansen krijgen. Daarom is het dringend nodig dat westerse hoofdsteden bij standpuntbepaling over fiscale kwesties op multilateraal niveau ook andere perspectieven dan dat van het ministerie van Financiën betrekken. De tunnelvisie van Financiën en de OESO op zowel de institutionele als inhoudelijke dimensie botst vandaag op haar limieten. Ontwikkelingssamenwerking moet wijzen op het belang van een rechtvaardiger internationaal fiscaal kader voor de binnenlandse mobilisatie van financiële middelen in armere landen. Buitenlandse Zaken en de diplomaten in de VN moeten Financiën ervan overtuigen dat deze resolutie en het schrijfproces dat nu van start gaat, politiek-strategisch erg gevoelig zijn, en dat openheid en compromisbereidheid de enige juiste attitude is.
Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 4 (april), pagina 70 tot 73
ONGELIJKHEID: DE BOVENKANT AFTOPPEN
Abonneer je op Samenleving & Politiek
Het magazine verschijnt 10 keer per jaar; niet in juli en augustus.
Proefnummer? Factuur? Contacteer ons via
info@sampol.be
of op 09 267 35 31.
Het abonnementsgeld gaat jaarlijks automatisch van je rekening. Het abonnement kan je op elk moment opzeggen. Lees de
Algemene voorwaarden.
Je betaalt liever via overschrijving?
Abonneren kan ook uit het buitenland.
*Ontdek onze SamPol draagtas.