Een vreemdelingenbeleid heeft twee luiken. Enerzijds is er het immigratie- of het toelatingsbeleid, dat beslist of een buitenlander toegelaten wordt tot het staatsterritorium en er voorwaardelijk kan verblijven. En anderzijds is er het migranten- of vestigingsbeleid, dat gericht is op de bevolking die uit de immigratie verblijfsrecht heeft verworven. Een vreemdelingenbeleid dat enkel als immigratiebeleid wordt ingevuld waarbij de overheid arbitrair over het verblijf beslist, creëert een blijvende apartheid in de samenleving, soms zelfs over generaties heen. Een migrantenbeleid stelt grenzen aan de arbitraire staatsmacht. Want na verloop van tijd wordt de immigrant een migrant. Daarmee promoveert die, net zoals alle burgers maar dan zonder alle politieke rechten, tot een volwaardig deel van de samenleving.

Een progressief migrantenbeleid ambieert een gelijkschakeling van de rechten van ingezeten vreemdelingen op sociale, politieke en culturele participatie. Wat een sociaal rechtvaardig immigratiebeleid impliceert, is al veel moeilijker vast te leggen. Vanuit globaal perspectief zijn sociale rechtvaardigheid en immigratiebeleid onverzoenbaar. Maar in een wereld van nationale staten kan bij het toelatingsbeleid sociale rechtvaardigheid een richtsnoer zijn, zoals het voorwaardelijk verblijf in de tijd begrenzen of die voorwaardelijkheid volledig opheffen voor immigranten wier thuisland door vervolging, geweld en oorlog onleefbaar is geworden.

Aan de hand van vier momenten in het 20^e eeuwse vreemdelingenbeleid waarin socialistische beleidsmakers hun stempel hebben gedrukt, gaan we in dit artikel na of het emancipatiestreven – eigen aan het sociaaldemocratische programma – dit beleid mee heeft vormgegeven.

SOCIALISTEN ZONDER MACHT

De economische neergang van de jaren 1880 legde de risico's van de industriële maatschappij bloot. De maatschappelijke spanningen, die in 1886 in geweld explodeerden, leidden tot een zich democratiserende staat die het maatschappelijk leven sterker vormgaf. De katholieke regeringen onderscheidden Belgen van buitenlanders. Daarbij werden enkel de Belgen onder de "bescherming" van de meer actieve staat genomen, en kregen enkel zij inspraak en verantwoordelijkheden, terwijl al voor 1914 steeds meer vreemdelingen als gevaarlijk en niet (voldoende) productief geweerd of verwijderd werden.

Meteen na de Eerste Wereldoorlog kregen de socialisten gedurende een paar jaar voor het eerst directe inspraak in het beleid. De vrees voor een communistische revolutie maakte dat de traditionele politieke elite toen belangrijke toegevingen deed die zowel de sociale bescherming als de financiering van de staat op een nieuwe, meer democratische leest schoeide. De concurrentie op de arbeidsmarkt in tijden van economische crisis temperen tot een nationale concurrentie door arbeidsmigratie te reguleren, was een brug te ver voor de conservatieve krachten. De markt bleef soeverein op dit terrein. Elke vreemdeling kon naar België komen. Binnen de vier maanden werd politioneel geverifieerd of de immigrant geen gevaar vormde voor de openbare orde, waarna het verblijfsrecht werd toegekend.

Pas met de economische crisis van de jaren 1930 nam de overheid de taak zelf op zich om de instroom af te stemmen op de door haar vastgestelde noden op de arbeidsmarkt. Tot diep in de jaren 1950 waren enkel arbeidsmigranten voor de mijnindustrie welkom. Het waren genode immigranten die vacatures invulden waar Belgen niet voor beschikbaar waren. Ongenode immigranten werden geweerd.

ACHILLE DELATTRE

Toen in de tweede helft van de jaren 1930 de socialist, Achille Delattre, minister van Arbeid werd, bracht hij het terugdringen van de tewerkstelling van de reeds aanwezige buitenlanders op de politieke agenda. Hij stelde dat het vervangen van deze buitenlanders door Belgische werklozen de oplopende werkloosheidsuitgaven zou drukken en de sociale vrede bevorderen. De nultolerantie in deze crisisjaren leidde tot humanitaire drama’s, vooral onder zij die van economisch zwakkere landen kwamen. Burgers van buurlanden werden snel vrijgesteld, want hun diplomaten dreigden met vergelding.

Onder Delattre werd in de jaren 1930 de arbitraire staatsmacht eigen aan het immigratiebeleid sterk vergroot.

Toch weigerden werkgevers ervaren en loyale arbeidskrachten uit de immigratie in te ruilen voor Belgische werklozen met een onzekere inzet. Delattre wilde hun arm kunnen omwringen. Hij amendeerde de vreemdelingenwet van 1897, waardoor het verblijfsrecht niet na een viertal maanden werd toegekend, maar slechts na tien jaar. De arbitraire staatsmacht eigen aan het immigratiebeleid werd sterk vergroot. Niet enkel waren Belgische arbeiders zo afgeschermd tegen potentiële concurrentie van arbeidsmigranten op de arbeidsmarkt, maar ook kregen de werkgevers een zekere return op hun investering in het rekruteren van buitenlandse arbeiders. Immers, gedurende tien jaar waren immigranten enkel toegelaten als arbeiders aan het kolenfront.

LÉON-ELI TROCLET

Na de Tweede Wereldoorlog voerde de socialistische minister van Arbeid, Léon-Eli Troclet, het protectionistisch beleid in al zijn brutaliteit uit. Het Belgisch economisch wonder, waarbij de industrie het materiaal leverde voor de heropbouw van West-Europa, zorgde voor een arbeidsschaarste aan het kolenfront. Tussen 1946 en 1948 kon de mijnindustrie, in overleg met de overheid en dit zonder veel concurrentie, honderdduizend Italiaanse en Oost-Europese arbeidskrachten rekruteren. Deze fysiek parate arbeiders, bij voorkeur zonder gezinsverantwoordelijkheid, werden ondermaats gehuisvest. Wanneer zij door de mijnarbeid uitgeput waren, werd op militaire wijze hun terugkeer georganiseerd. Zo smeerden steeds nieuwe, verse krachten de mijnexploitatie. De Italiaanse autoriteiten drongen aan dat voor zij die door het mijnwerk verzwakt waren er andere arbeid in België moest zijn, maar Troclet was weinig geneigd om over de brug te komen. Toen in 1949 de economie in een neergang ging, werd deze minimale toegeving onmiddellijk ingetrokken. Immigranten hoorden immers geen Belgische arbeiders te verdringen.

Reeds in de jaren 1930 stootte dit nationaal protectionisme op politieke grenzen. Na de machtsovername van Hitler dienden zich Duitse joden, liberalen, socialisten en communisten aan in België en vroegen bescherming. De socialistische minister van Justitie, Eugène Soudan, institutionaliseerde in 1936 een vluchtelingenbeleid dat deze immigranten verblijfs- en arbeidsrechten verleende zodat ze in België een nieuw leven konden uitbouwen. In 1938 werd de joodse vervolging in Duitsland opgedreven en wilde de regering-Spaak, aangedreven door een xenofobe beweging, deze instroom onder controle krijgen. De grensbewakening werd opgedreven en tegelijkertijd werd het vluchteling-zijn van de irregulier ingereisde joden in vraag gesteld. Een maatschappelijk breed gedragen front van verzet tegen de criminalisering van de Duits-joodse vlucht, met de voorzitter van de socialistische partij Emile Vandervelde als vaandeldrager, zorgde ervoor dat de joodse vluchtelingen in België niet vogelvrij werden verklaard. België was hiermee het enige buurland van nazi-Duitsland dat Duitse joden op haar grondgebied in 1939 bescherming bleef bieden.

Emile Vandervelde zorgde ervoor dat de joodse vluchtelingen in België niet vogelvrij werden verklaard.

Deze ervaring van het juiste te doen maar alleen te staan, kleurde na de Tweede Wereldoorlog de inspanningen van België om een sterk internationaal regime van vluchtelingenbescherming mee uit te bouwen. België was een belangrijke trekker in dit internationaal initiatief dat leidde tot de VN-Conventie van Genève (1951). Bij haar start was de VN-Conventie voor vele staten in West-Europa slechts een tijdelijke toegeving om de naoorlogse vluchtelingencrisis op te lossen. Evenwel, de Belgen en de Britten kozen met hun open vluchtelingendefinitie bewust voor een conventie die het potentieel had om uit te groeien tot een tijdloos en universeel engagement (wat ook gebeurde). Baanbrekend was dat het Verdrag een inperking van het soeverein recht op het reguleren van immigratie aanvaardde. Het onderschrijven van non-refoulement betekende immers dat staten er zich samen toe verbonden geen vluchtelingen terug te sturen naar het land waar ze vervolgd werden. Hiermee verwierf elke asielzoeker die zich op vervolging beriep reeds aan de grens het recht op een individueel onderzoek naar zijn of haar vluchtgronden. De overheid moest nagaan of het om een vluchteling ging die onder de non-refoulement bescherming viel.

België herstelde met het onderschrijven van dit Verdrag, althans voor vluchtelingen, het inclusief migrantenbeleid van de jaren 1920. Vluchtelingen werden in verregaande mate vrijgesteld van de tweederangsrol die Delattre immigranten gedurende het eerste decennium van hun verblijf had toegewezen. België werd zelf het modelland voor de implementatie van het internationaal vluchtelingenregime door de rechten van asielzoekers reeds in de vreemdelingenwet van 1952 in te schrijven en het erkennen van vluchtelingen in België uit te besteden aan de vluchtelingenorganisatie van de VN, het UNHCR.

ALFONS VRANCKX

De socialisten kregen in de jaren 1968-1973 opnieuw een kans het vreemdelingenbeleid uit te tekenen, met Alfons Vranckx als minister van Justitie en Louis Major als minister van Arbeid. Ondertussen had de Belgische en West-Europese economie een ongekende economische groei gekend waarbij werkgevers, ook buiten de mijnindustrie, steeds meer arbeidskrachten uit het buitenland hadden aangeworven. De textielindustrie, autoassemblage, bouw en wegenwerken schreeuwden om arbeidskrachten. Ze gingen steeds verder arbeidskrachten zoeken, tot in Turkije en Noord-Afrika. Werkgevers rekruteerden nog, onder overheidscontrole, arbeiders in hun land van herkomst, maar ze wierven in veel grotere mate de zogenaamde toeristen aan.

In de jaren 1960 was het reizen over de grenzen heen ook eenvoudiger geworden. Afgezwakte grensbewaking en inperking van de visumverplichting waren uitingen van het ontwapenen van de staat. De schaduw van de oorlog was vervaagd, wat ook het immigratiebeleid wat humaner had gemaakt. Zo kregen buitenlandse mijnwerkers die arbeidsonbekwaam waren geworden recht op medische zorg en konden ze in minder fysiek belastende banen aan de slag. In de jaren 1960 hadden zich spontaan 80.000 arbeidsmigranten bij de arbeidshongerige ondernemingen gemeld. De overheid wilde de economische groei niet fnuiken en regulariseerde hun verblijf zonder dat de werkgevers bereid waren veel selectie door de overheid toe te staan of integratie-initiatieven te ondersteunen.

Toen in 1968 Vranckx en Major de teugels in handen kregen, grepen ze terug naar een gewapend immigratiebeleid.

In 1968, toen Vranckx en Major de teugels van het immigratiebeleid in handen kregen, was er een kortstondige economische neergang. Zij grepen terug naar een gewapend immigratiebeleid. Werkgevers konden enkel arbeidskrachten in het buitenland aanwerven als ze in huisvesting voorzagen en een repatriëringswaarborg ondertekenden. Al in 1969 veerde de economie op, maar beide ministers hielden halsstarrig vast aan hun restrictief beleid. Een strikt immigratiebeleid bleef nodig, beweerden ze “aangezien al die illegalen de openbare orde in gevaar brachten”.

Hun criminalisering van immigratie ging voorbij aan het feit dat op bouwwerven, maar ook aan fabriekspoorten, deze illegalen als toeristen werden aangeworven, weliswaar zonder verblijfsvergunning. De eventuele sancties wogen voor de werkgevers niet op tegen de economische voordelen van deze irreguliere tewerkstelling. Vranckx en Major voerden een harde strijd tegen de volgens hen uit de hand gelopen immigratie. Zelfs buitenlandse studenten werden geviseerd. Deze blinde strijd lokte een brede maatschappelijke reactie uit. Een beweging die uitgroeide tot een burgerrechtenbeweging die ijverde voor een immigratiebeleid dat aan een rechtsstatelijke toets werd onderworpen. Met de vreemdelingenwet in 1980 moest het immigratiebeleid wat van zijn arbitraire karakter prijsgeven.

LOUIS TOBBACK

In de jaren 1990, twintig jaar later, gaven de sociaaldemocraten opnieuw het vreemdelingenbeleid vorm. De architect daarvan was Louis Tobback. Zijn erfenis werd tot 1998 beheerd door Johan Vande Lanotte en Luc Vandenbossche. In de jaren 1980 had de postindustriële transitie geleid tot een oplopende werkloosheid onder arbeiders en werd het arbeidsmigratiekanaal selectief afgesloten. Het immigratiebeeld werd echter veel meer dan arbeidsmarktbeleid. Concurrentie om arbeid, maar ook om stedelijke buurten leidden bij de Belgische arbeiders tot een afwijzing van migranten. Migratie nestelde zich op de politieke agenda. In 1991 op Zwarte Zondag kon Vlaams Blok 10% van de Vlaamse kiezers lokken.

Bij dit populistisch opbod kwam vooral het asielkanaal onder vuur te liggen. Op vraag van het UNHCR was ook in België het erkennen van vluchtelingen een nationale bevoegdheid geworden, waarbij een autonome Belgische asielinstantie, het Commissariaat voor Vluchtelingen en Staatlozen (CGVS), deze rol op zich nam. Het jonge CGVS was niet opgewassen tegen het plots exploderend aantal asielaanvragen, vooral als gevolg van de desintegratie van het communistische blok.

Tobback wilde met een doortastend immigratiebeleid het gras voor de voeten van Vlaams Blok wegmaaien.

De sociaaldemocratische politieke strategie was om met een doortastend immigratiebeleid het gras voor de voeten van Vlaams Blok weg te maaien. In 1992 bracht Tobback het volledige vreemdelingenbeleid onder het ministerie van Binnenlandse Zaken, waar ook de gemeenten en de rijkswacht huisden, zodat hij een slagkrachtig immigratiebeleid kon doordrukken. Juist toen, in 1993, was er een piek met 27.000 asielaanvragen als gevolg van de Joegoslavische burgeroorlog, waarna het jaarlijks aantal rond de 10.000 schommelde. Met een betere bemanning van het bestuur en het doordrukken van efficiëntere en snellere asielprocedures, maar ook met repressieve maatregelen zoals boetes voor luchtvaartmaatschappijen, langdurige opsluiting in gesloten centra en het opsluiten van asielzoekers in transitcentra, kon de gevaarlijke perceptie van asiel als een niet gecontroleerd toegangskanaal gekeerd worden. Het beleid was bij wijlen te doortastend. De rechtelijke macht moest op basis van internationaal of grondwettelijk recht de beleidsmakers intomen. Maar in het opgedreven terugkeerbeleid bleven ook ontsporingen niet uit. Met de dood van Semira Adamu op 11 september 1998 als tragische illustratie van die beleidsverstrakking.

De beleidsmakers respecteerden de autonomie van het CGVS, waarbij de UNHCR-erfenis zich liet voelen in een genereuze interpretatie van de vluchtelingendefinitie van de Conventie van Genève. Het CGVS had enkel een mandaat om vluchtelingen die individueel vervolgd werden te erkennen. De oorlogsvluchtelingen die een situatie van algemeen geweld ontvluchtten, waren niet gedekt door het internationaal vluchtelingenregime. Tobback hanteerde zijn definiëringsmacht en benoemde ze als Joegoslavische ontheemden. Tegen het einde van de zomer van 1992, na anderhalf jaar oorlog, werden deze ontheemden tijdelijk beschermd. België was hiermee de hekkensluiter van de EG.

Tegen 1995 waren zo’n 6.000 ontheemden uit de asielprocedure gelicht. Het UNHCR drong toen aan om tijdelijke bescherming te voorzien voor alle oorlogsvluchtelingen, maar ook telkens om hun vluchtrelaas toch aan de Conventie van Genève te toetsen. Heel wat Bosnische oorlogsvluchtelingen, vervolgd om hun etnische achtergrond, vielen immers binnen de definitie van Conventievluchteling. Tobback bleef echter vasthouden aan een uitsluitend tijdelijke bescherming voor “zijn” ontheemden uit ex-Joegoslavië. Na de oorlog moesten ze terug. Uiteindelijk werd onder zijn opvolgers de soep niet zo heet opgediend en werd repatriëring naar ex-Joegoslavië een vrijwillige keuze. Terwijl in de andere landen van de EG oorlogsvluchtelingen in de loop van de jaren 1990 een beschermingsstatus kregen, bleef dit in België uit. Ze werden gedoogd. Pas in 2006 kregen ze met de subsidiaire bescherming van de EU een beschermingstatus.

TUSSEN SOLIDARITEIT EN STRATEGIE

De socialistische ministers Delattre, Troclet, Vranckx en Major gebruikten hun macht ten volle om wat zij als nationale (arbeiders)belangen zagen te dienen. Het waren echter eng begrepen belangen, want niet voor alle arbeidsmigranten was hun leven in België slechts tijdelijk. Potentiële medeburgers werden als louter vervangbare arbeidskrachten behandeld. Het was ook geen sociaal rechtvaardig beleid. Want als hun bijdrage aan de Belgische economie hun gezondheid schaadde, betekende dit voor de beleidsmakers enkel een verzwakking van hun productieve bijdrage waardoor ze terug moesten naar hun land van herkomst.

Soudan en Vandervelde hadden, daarentegen, een bredere kijk op sociaaldemocratische doeleinden. Zij kregen de humanitaire verplichtingen aan vluchtelingen vertaald in het beleid, wat na de oorlog tot een internationaal vluchtelingenregime werd. Dit vluchtelingenbeleid neutraliseerde het eng nationaal begrepen immigratiebeleid. Het creëerde een zijdeur in de protectionistische muur voor mensen die niet terug konden.

Tobback zette de zijdeur niet breder open voor oorlogsvluchtelingen. De tijdelijke bescherming voor Joegoslavische oorlogsvluchtelingen die Tobback wel invoerde, was er op gericht hen te doen terugkeren. De tolerantiedrempel voor migratie was volgens Tobback op dat moment electoraal overschreden. Een terugkeer is enkel realistisch indien de oorlog kort duurt. Bij een aanslepend conflict hoort tijdelijke bescherming niet steeds verlengd te worden. Zeker vluchtelingen, maar ook migranten horen snel opgenomen te worden als volwaardige deelnemers aan de samenleving, waarbij terugkeer voor hen steeds een vrije keuze blijft.

Samenleving & Politiek, Jaargang 32, 2025, nr. 7 (september), pagina 62 tot 67

• asiel
• migratie
• socialisme
• sociaaldemocratie