Op 4 mei vond de laatste plenaire zitting van deze legislatuur plaats in het Brussels Parlement. Na vijf jaar Agora in het Brussels parlement en de organisatie van vier gelote burgerassemblees tijdens de legislatuur, kunnen we vaststellen dat geen enkel van de voorstellen die Agora in het parlement indiende, werd aangenomen. Als het erop aankwam, liep de Brusselse politiek niet warm van de voorstellen die de burgerassemblees voortbrachten.

In het licht van een tanend vertrouwen in de politiek, verwerd ‘burgerparticipatie’ tot een politiek buzzword. Toch kunnen we vaststellen dat het voor de heersende politieke klasse erg moeilijk is om daadwerkelijk gevolg te geven aan initiatieven van burgerparticipatie. In een particratisch stelsel, waar de debatfiches top-down worden uiteengezet en er van dissensus binnen de partijrangen geen sprake is, blijft er geen ruimte over om wetgevende macht te delen met burgerinitiatieven. Tegelijk botst een burgerbeweging die pleit voor meer en kwalitatieve burgerparticipatie op haar limieten net door een volksvertegenwoordiger, Pepijn Kennis, naar het Brussels parlement te sturen om de belangen van haar burgerpanels te verdedigen. De parlementaire logica gaat gepaard met vereisten die de dynamiek van een burgerbeweging ondergraven. Het was onmogelijk om de sfeer van zorgzame co-creërende deliberatie die de burgerassemblees zo typeerde, te transponeren naar de parlementaire realiteit.

Niet alleen het idee om wetgevende macht te geven aan burgerpanels week af van de gangbare notie van burgerparticipatie als een louter adviserend orgaan. Ook de werkwijze van de burgerassemblees ging radicaal tegen de stroom in van geïnstitutionaliseerde politiek: bij de burgerassemblees werd alles in het werk gezet om kennisongelijkheid tegen te gaan en elke deelnemer in hun eigenheid te laten participeren. Tijdens de cycli van de Brusselse burgerassemblee moesten verschillende mechanismen ervoor zorgen dat maatschappelijke machtsverhoudingen zo veel mogelijk worden weggewerkt.

De radicaliteit van burgerparticipatie komt pas echt naar voren wanneer er een geïnformeerd debat op gelijke voet kan plaatsvinden. Een gangbare kritiek is dat burgerparticipatie eerder de heersende norm bevestigt.¹ Uit onze ervaring blijkt dat burgerparticipatie zowel een pacificerend als een emanciperend effect kan hebben. Deliberatie tussen burgers bevestigt niet louter de politieke status quo, maar kan deze door een weldoordachte en egalitaire discussie, ook breken.

DE OPKOMST VAN BURGERPARTICIPATIE IN BRUSSEL

Bij de Brusselse gewestverkiezingen van 2019 haalde Agora als nieuwe burgerbeweging één zetel binnen met een Nederlandstalige kieslijst. Na de verkiezingen moest Agora in een blits de omslag maken van burgerbeweging naar een beweging met parlementaire werking.

Agora beloofde tijdens de verkiezingen in 2019 de Brusselaars beter te vertegenwoordigen dan de traditionele partijen via gelote burgerassemblees.

De burgerbeweging ontstond in 2018 uit een sentiment dat er een democratisch deficit was ontstaan tussen de burgers en de representatieve democratie. Onze 'volksvertegenwoordigers’, vooral doorwinterde parlementariërs, leken onze belangen als burgers niet meer ter harte te nemen. Agora beloofde tijdens de verkiezingen in 2019 de Brusselaars beter te vertegenwoordigen dan de traditionele partijen via gelote burgerassemblees. Zo hebben we er uiteindelijk vier georganiseerd rond thema’s zoals werk, klimaat en huisvesting met telkens rond de 50 deelnemers. Elk van deze burgerassemblees moest de diversiteit van de bewoners van het gewest weerspiegelen. Daarom waren ze telkens opgemaakt uit een weloverwogen mix qua leeftijdscategorie, scholingsniveau en genderidentiteit. Alles samen formuleerden deze burgerassemblees bijna 220 burgervoorstellen in de vorm van vier thematieke burgerresoluties.

Agora’s verkozen parlementslid, Pepijn Kennis, heeft die burgerresoluties vijf jaar lang vertolkt in het Brussels parlement. Er werden parlementaire vragen gesteld en interventies gedaan wanneer voorstellen of regeringsacties ingingen tegen de burgerresoluties. Er werd een arsenaal van ordonnanties en resoluties ingediend, gaande van een resolutie om Housing First projecten² te creëren voor daklozen tot een wetsvoorstel voor een permanente burgerraad op gewestelijk niveau.³

De intrede van Agora in het Brussels parlement kwam hand in hand met de toenemende populariteit van burgerparticipatie in de Brusselse politiek. In 2017 lootte het Brussels parlement 40 burgers om aanbevelingen te doen om de mobiliteit van Brussel te verbeteren. Afgelopen legislatuur werd er verder ingezet op burgerparticipatie. Zo proclameerde de algemene beleidsverklaring 2019-2024⁴ elk inspraakgericht initiatief te ondersteunen waar daadwerkelijke beraadslaging van burgers centraal staat. De post van 'minister voor Participatieve Democratie’ werd gelanceerd om deze ambitie in de verf te zetten. In april 2021 begon het Brussels parlement met gemengde overlegcommissies waar zowel gelote burgers als verkozenen discussieerden over thematieken zoals dakloosheid en biodiversiteit. Eind 2022 lanceerde de Brusselse regering haar Burgerraad voor het Klimaat. Op de valreep van deze legislatuur stelde Brussels minister voor Participatieve Democratie, Alain Maron (Ecolo), Participation.brussels voor, een platform dat ‘burgerparticipatie in Brussel toegankelijker [moet] maken’.⁵

BURGERPARTICIPATIE ALS DOEKJE VOOR HET BLOEDEN

Toch rijzen er enkele belangrijke problemen als we deze overheidsgeleide participatieprocessen van naderbij bekijken.

Een VUB-ULB studie over burgerparticipatie uit 2023 biedt een grondige inventaris van de initiatieven voor burgerparticipatie in België.⁶ Uit die analyse kwam voort dat alle bovengenoemde initiatieven niet meer dan een adviserende rol hebben. Politici geven wel een reactie op de aanbevelingen van burgers, maar kunnen deze daarna met alle gemak aan de kant schuiven.

Of aanbevelingen die geformuleerd worden in de burgerpanels effectief in beleid worden omgezet, blijft afhankelijk van partijpolitieke belangen.

Of aanbevelingen die geformuleerd worden in de burgerpanels effectief in beleid worden omgezet, blijft met andere woorden afhankelijk van partijpolitieke belangen. Burgerparticipatie kan in dit opzicht nooit het particratische systeem overstijgen dat ze juist wil bekritiseren. De energie die parlementariërs in bijvoorbeeld de gemengde overlegcommissies staken, hangt sterk af van het belang dat hun partij hecht aan bepaalde burgervoorstellen. Wel moeten we meegeven dat de meeste initiatieven de diversiteit van de bevolking beter weerspiegelen dan het Brussels parlement. Wat natuurlijk niet moeilijk is wanneer we de zeer homogene socio-economische achtergrond, etnische afkomst, scholingsgraad of gender van de heersende politieke klasse erbij nemen.

Daarnaast werden de gemengde overlegcommissies vaak gebruikt als ‘democratische garantie’ voor beslissingen die de meerderheid in se al had genomen. Zo zijn vele Brusselaars niet akkoord met het nieuwe mobiliteitsplan, Good Move, maar kregen deze dan van de Brusselse regering te horen dat een burgerpanel het zo wilde. Zo wordt burgerparticipatie een middel voor de meerderheid om directe kritiek van burgers te neutraliseren. Dit is sprekend, gezien de Brusselaars die zich actief verzetten tegen het nieuwe mobiliteitsplan zich in eerste instantie niet gehoord voelden door het gewest. Good Move ging niet alleen over sociale ongelijkheid waarbij de voorgestelde maatregelen autorijden duurder maakten voor diegenen die het financieel moeilijker hadden, maar ook over het feit dat deze mensen geen inspraak hebben in het politieke systeem.⁷

Een wildgroei aan initiatieven die burgerparticipatie proclameren te verdedigen, brengt weinig zoden aan de dijk indien ze een louter adviserende functie hebben. De meerwaarde van burgerparticipatie kan dus in vraag gesteld worden. Maar we mogen het kind niet met het badwater weggooien, hoewel ook bij Agora er vele contradicties vast te stellen zijn.

GELOTE BURGERS: TUSSEN SYSTEEMKRITIEK EN SYSTEEMONDERHEVIGHEID

Afgelopen vijf jaar heeft Agora’s volksvertegenwoordiger, Pepijn Kennis, alles op alles gezet om de burgerassemblees in het Brussels parlement te vertegenwoordigen. Naast 88 andere volksvertegenwoordigers, en zeker vanuit de oppositie, is de impact evenwel beperkt. De balans van de honderden parlementaire tussenkomsten is dan ook gemengd: enkele voorstellen werden geamendeerd en vele zijn overwogen, maar dan vooral omdat ze aansloten bij de politieke lijn van de regerende meerderheid.

Het verhaal van Agora illustreert de limieten van burgerparticipatie goed. De eisen van de burgerassemblees realiseren, is ontzettend moeilijk met één zetel. Hoewel sommige volksvertegenwoordigers over de partijlijnen interesse toonden voor de burgerassemblees, zijn er systemische beperkingen waardoor de politieke slagkracht van een kleine burgerpartij nihil is. Bovendien werd de toegang tot overheidsdocumenten herhaaldelijk bemoeilijkt. Veel opgevraagde dossiers hebben we nooit ontvangen. Voorstellen van ordonnantie of resolutie werden weken tot zelfs maanden geblokkeerd, zonder geldige of verklaarbare reden. Omdat Agora een zetel in parlement had en zo de belangen van de burgerassemblees wou verdedigen, werd ze dus onderhevig aan alle grillen van het parlementair systeem. De heersende obscuriteit van de Brusselse achterkamerpolitiek maakte het moeilijk om de voorstellen van de gelote burgers op democratische wijze in het parlement te verdedigen.

De heersende obscuriteit van de Brusselse achterkamerpolitiek maakte het moeilijk om de voorstellen van de gelote burgers op democratische wijze in het parlement te verdedigen.

Uit deze verhouding tot het politiek systeem ontstond al gauw de eis van de burgerbeweging en verschillende organisaties die voor meer burgerparticipatie pleiten om constitutionele aanpassingen te maken zodat directe democratie mogelijk wordt in België. Gezien de wetgevende macht bij het parlement en de regering ligt, en burgers dus enkel indirect inspraak hebben bij besluitvormingsproces, moest er vooral op federaal niveau wat veranderen. Zoals grondwetsspecialiste Anne-Emmanuelle Bourgaux het stelde, is de Belgische representatieve democratie wel kwantitatief gedemocratiseerd – elke burger heeft stemrecht – maar de vraag stelt zich of ze ook kwalitatief gedemocratiseerd is.⁸ In de plaats van burgers louter passieve consumenten te maken van het politieke bedrijf, moeten burgers opnieuw een centrale plaats krijgen in onze democratie. Alleen Artikel 28 van de Belgische Grondwet maakt directe democratie mogelijk, door te stellen dat burgers het recht hebben om petities in te dienen bij de openbare overheden. Het openstellen van een resem grondwettelijke artikelen zou de wetgevende macht gedeeltelijk kunnen afstaan aan permanente burgerassemblees.

Systeemonderhevigheid gaf aanleiding tot een systeemkritische houding om burgerparticipatie uit een politiek keurslijf te krijgen. De spreidstand tussen parlement en burgerbeweging ging hand in hand met een schommelende beweging tussen systeemkritiek en systeemonderhevigheid. Een belangrijke les die we hieruit kunnen trekken, is dat burgerparticipatie geen doel op zich mag zijn (zoals dat vaak is bij overheidsgeleide initiatieven).⁹ Het moet juist als doel hebben het systeem te veranderen. Indien burgerparticipatie de constitutionele structuur niet weet te veranderen of druk kan uitoefenen op het beleid, zal het niet snel leiden tot een democratisering van ons politiek systeem. Het zal burgers eerder verder depolitiseren dan dichter tot de politiek brengen.

BURGERRADEN DIE DE NORM BREKEN?

Naast de kwestie van representatie is er ook nog het deliberatief aspect van burgerparticipatie. Gelote burgers worden samen gebracht om te delibereren over politieke problemen en aanbevelingen te formuleren om deze aan te kaarten. Dit zou het partij gedomineerde debat in theorie moeten verrijken met weldoordachte en geïnformeerde argumenten van burgerraden.

Een veelgehoorde kritiek op deliberatieve democratie is dat het de heersende politieke norm eerder bevestigt dan het deze breekt. Een oud Marxiaans adagium stelt dat ‘de ideeën van de heersende klasse in elk tijdperk de heersende ideeën’ zijn.¹⁰ Burgerraden zouden volgens deze stelling de heersende maatschappelijke ideeën altijd reproduceren, omdat ongelijke machtsstructuren in eender welke vorm van politieke deliberatie blijven doorschemeren. Daarom is burgerparticipatie an sich een gemakkelijk middel voor politici om de status quo te versterken.

We zagen in de gemengde overlegcommissies hoe verkozen politici interveniëren om de deliberatie tussen burgers naar hun hand te zetten.

Hierboven beaamden we het gegeven dat – door overheid geleide – burgerparticipatie vaak een pacificerend effect heeft. Zo zagen we in de gemengde overlegcommissies hoe verkozen politici interveniëren om de deliberatie tussen burgers naar hun hand te zetten. Deliberaties kunnen echter ook een emanciperend effect hebben wanneer er een context geschept wordt waar er een vrije, geïnformeerde en gelijke discussie mogelijk wordt. Voor zover het mogelijk was, werden bij de assemblees ongelijke machtsstructuren weggewerkt door zeer concrete oplossingen zoals het betalen van taxikosten, het organiseren van kinderopvang of het gebruik van een inclusieve ruimte.

Vele voorstellen van de burgerresoluties die uit de burgerassemblees voortkwamen, stroken daarom ook niet meteen met de partijpolitiek zoals het voorstel om alle vacatures in het gewest publiek te maken.¹¹ Dit toont aan dat in sommige gevallen, en onder de juiste omstandigheden, burgerraden een ideeënmachine kunnen zijn die transgressieve voorstellen op tafel leggen.

CONCLUSIE

We kunnen de gelote burgerassemblees en het parlementair werk van Agora best begrijpen als een vorm van prefiguratieve politiek. Door de organisatie van burgerassemblees wilden we aantonen hoe een inclusieve burgerparticipatie eruit zou kunnen zien.¹² Dit model botste echter vaak op de parlementaire realiteit, waar burgers weinig tot geen inspraak hebben.

Al bij al toont het project van Agora aan hoe ook burgerparticipatie tegen de schenen kan trappen van de partijpolitiek en er niet per se door opgeslorpt hoeft te worden. Vijf jaar lang worstelen met de systemische beperkingen van het parlement, heeft één ding duidelijk gemaakt: enkel radicale verandering kan ervoor zorgen dat er effectief geluisterd zal worden naar de belangen van burgers.

Met dank aan Sixtine Bérard voor de hulp en het nalezen van de tekst.

EINDNOTEN

1. De Meulder, S. (2018). Tegen Loting. Lava 4, pp. 119-129. ↑
2. Kennis, P. (2024). Voorstel van resolutie ter bestrijding van thuisloosheid door de Housing First-voorziening te versterken. Brussel: Brussels Parlement. ↑
3. Kennis, P. (2024). Voorstel van ordonnantie houdende een permanente burgerdialoog in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Brussel: Brussels Parlement. ↑
4. De Brussels Hoofdstedelijk Regering & het Verenigd College van de Gemeenschappelijk Gemeenschapscommissie (2019). Gemeenschappelijke Algemene Beleidsverklaring van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering en het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie: regeerperiode 2019-2024. ↑
5. Belga (2024). Nieuw Platform moet burgerparticipatie in Brussel toegankelijker maken. https://www.bruzz.be/actua/politiek/nieuw-platform-moet-burgerparticipatie-brussel-toegankelijker-maken-2024-04-24. ↑
6. Pilet, J-B., Caluwaerts, D., Erzeel, S., & Sinardet, D. (2023). De stem van de burger, van burgerparticipatie tot het stemhokje. Studie over de mechanismen voor participatieve democratie in België: praktijken, uitdagingen en perspectieven. Kamer van Volksvertegenwoordigers. Dienst Participatie voor het Brussels Gewest (2022). Participatie in het Brussels Gewest: uitdagingen, bevindingen en ontwikkeling. Brussel: Perspective Brussels. ↑
7. Vanheule, L. (2023). Experts: ‘Good Move mag sociale ongelijkheid niet vergroten’. https://www.bruzz.be/mobiliteit/experts-good-move-mag-sociale-ongelijkheid-niet-vergroten-2023-11-13. ↑
8. Bourgaux, A-E. (2013). La démocratisation du gouvernement représentatif en Belgique: une promesse oubliée? Université Libre de Bruxelles. ↑
9. Oleart, A. (2023). The Contrast Between the EU’s Technocratic Conception of ‘Citizen Participation’ and the Democratic Pluralism of the Decolonial Multitude. In A. Oleart, Democracy Without Politics in EU Citizen Participation (pp. 235-264). New York: Springer International. ↑
10. Marx, K. & Engels, F. (1972). De Duitse Ideologie: Feuerbach. Nijmegen: Sun. ↑
11. Brussels Burgerassemble (2021). De Burgerresolutie: werk en tewerkstelling. https://www.assemblee.brussels/_files/ugd/9f4d69_2a1701f88c3542eab81f6bfcaa662931.pdf. ↑
12. Gielen, P. (2023). Vertrouwen: Bouwen op het cultureel ‘gemeen’. Amsterdam: Valiz.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 6 (juni), pagina 54 tot 59

• Brussels
• burgerparticipatie
• Agora