In Frankrijk loopt al sinds 2016 een ambitieus experiment: in 50 proeftuinen, op lokaal niveau, een einde maken aan langdurige werkloosheid. Het concept werd uitgewerkt door de ngo ATD Vierde Wereld, in de Franse Assemblée binnengeloodst door PS-gedeputeerde Grandguillaume, en geadopteerd door de Franse regering. De eerste resultaten zijn veelbelovend: mensen geraken uit het moeras van chronische armoede, verpauperde buurten herleven.

Het concept 'Buurten zonder Langdurige Werkloosheid' (BZLW) waaide ook over naar België, waar het federaal regeerakkoord2019-2024 ruimte voorziet voor cofinanciering van soortgelijke experimenten. De concretisering daarvan wordt in ons land bemoeilijkt omwille van de beperkte federale bevoegdheden op dit vlak. De Waalse regering heeft al een decretaal kader geschapen, 17 buurten met extreme graden van langdurige werkloosheid geselecteerd en een eerste reeks projecten goedgekeurd met cofinanciering van het Europees Sociaal Fonds. Het is geen copy-paste, maar 'geïnspireerd door' het Franse concept. In het Brusselse Gewest zijn een paar gemeenten en OCMW's volop bezig met de voorbereiding van projecten, maar de regering talmt en de nieuwe baas van Actiris (aanvankelijk de trekker van het idee) heeft het roer omgegooid. Bij de Vlaamse regering lijkt het idee helaas op koude steen te vallen. Toch heeft Samenlevingsopbouw in verschillende steden de handen uit de mouwen gestoken, met een enthousiaste pionier in Willebroek.

BZLW IN EEN NOTENDOP

Kort samengevat, berust het 'Buurten Zonder Langdurige Werkloosheid' (BZLW)-concept op enkele heldere en tegelijk radicale principes, die een mensenrechtenethiek in plaats van een marktlogica zetten (al hoeven beide niet altijd onderling tegenstrijdig te zijn):

• Niemand is 'niet inzetbaar'. Elke persoon op actieve leeftijd kan een productieve bijdrage leveren aan de samenleving, ook al is die soms beperkt. Eigenlijk is het BZLW-label een beetje misleidend, omdat het niet alleen om herinschakeling van (al dan niet uitkeringsgerechtigde) langdurig werklozen gaat. Ook personen met een beperking, langdurig zieken en mensen zonder enig sociaal statuut hebben recht op duurzaam werk. Duurzaam betekent concreet een regulier contract van onbepaalde duur, op maat van het individu, met volledige sociale bescherming en doorgroeikansen (duurzaamheidsbeginsel). Belangrijk is ook de vrije keuze om een job aan te nemen (vrijwilligheidsbeginsel): het idee is in die zin de antipode van de verplichte gemeenschapsdienst van de Vlaamse regering, en in mindere mate de basisbaan van Vooruit.
• Er is voldoende werk voor iedereen. Er zijn nog talloze niet-vervulde (sociale) behoeften. Ze moeten enkel solvabel gemaakt worden. Lokale comités, bestaande uit alle relevante actoren (inclusief de doelgroep zelf), krijgen de opdracht om nieuwe marktniches te verkennen, specifieke ondernemingen te creëren en activiteiten te ontwikkelen die matchen met de capaciteiten en aspiraties van de betrokken werkzoekenden. Totdat de laatste langdurig werkzoekende een baan heeft (exhaustiviteitsbeginsel). Overigens bestaat de kracht van de sociale economie niet alleen in het tewerkstellen van kansengroepen, maar ook in het scheppen van maatschappelijke meerwaarde die door de vrije markt niet gerealiseerd wordt.
• Er zijn in een rijk land voldoende middelen om dit te realiseren. Om te beginnen kan de opportuniteitskost van niet-tewerkstelling (uitkeringen en gederfde sociale bijdragen en belastingen) beter besteed worden aan het subsidiëren van werk. Ook andere vormen van maatschappelijke meerwaarde (verbetering van het leefmilieu, veiligheid, sociale cohesie, energiebesparing, en uiteraard armoedebestrijding, enzovoort) verantwoorden subsidies van de gemeenschap.

Het BZLW-concept zet een mensenrechtenethiek in plaats van een marktlogica.

WIN-WIN

Het onderzoeksinstituut HIVA van de KU Leuven voerde, in opdracht van Actiris en in samenwerking met het consultingbureau FactorX, een 'ex-ante sociale kosten-baten studie' uit om de economische haalbaarheid van dit concept te toetsen.¹ Niet alleen de kosten en baten voor de overheid worden besproken, maar ook die voor andere belangrijke stakeholders zoals de sociale ondernemingen zelf, de doelgroepwerknemers, de klanten en derden. Een gezond initiatief moet immers aan verschillende voorwaarden voldoen:

• betere leefomstandigheden door duurzame tewerkstelling in kwaliteitsvol werk voor de doelgroep;
• leefbaarheid van de sociale ondernemingen die het concept helpen realiseren;
• budgettaire haalbaarheid voor de overheid;
• een positieve netto-baat voor de samenleving als geheel.

Concreet verliep het onderzoek in drie stappen.

In een eerste stap werd een rekenmodel van een sociale onderneming uitgewerkt voor de korte en middellange termijn (zeg maar, de eerste vijf jaren), met geleidelijke aangroei van de sociale tewerkstelling van 70 werknemers in jaar 1 tot 500 werknemers in jaar 5. Wat de activiteitensectoren betreft, werkten we vier voorbeelden uit:

• het 'Franse' model met zeer laagproductieve tewerkstelling in een brede waaier van micro-activiteiten op maat van de meest kansarme werknemers;
• kringloop-activiteiten naar het voorbeeld van de (Vlaamse) kringloopcentra;
• (niet-medische) diensten in de sfeer van thuishulp aan hulpbehoevende bejaarden of gezinnen;
• activiteiten in de voedingssector zoals sociale restaurants, sociale kruideniers en/of voedselbanken.

Typisch voor sociale ondernemingen is dat ze activiteiten ontwikkelen in marktniches die voor commerciële bedrijven onaantrekkelijk zijn: de maatschappelijke waarde ervan wordt immers op de vrije markt onvoldoende gewaardeerd. Het voorbeeld van kringloopactiviteiten illustreert dit het best: dankzij hergebruik wordt de afvalberg verminderd, wat kosten bespaart van ophaling en verwerking, CO₂-uitstoot vermindert, en ook nog goedkopere consumptie oplevert voor huishoudens met lage inkomens. In een sociale kosten-batenanalyse worden deze opbrengsten ook in geld uitgedrukt. Zelfs indien een kringloopbedrijf enkel kan overleven met overheidssubsidies, is het vanuit maatschappelijk oogpunt best winstgevend.

In gebieden waar honderden gezinnen tegelijk hun inkomen zien verhogen, wordt natuurlijk meer geconsumeerd.

In een tweede stap werd rekening gehouden met (negatieve en positieve) macro-economische neveneffecten, en met dynamische effecten op langere termijn. Deze laatste zijn veel minder zichtbaar – en dus ook onzeker – maar daarom niet onrealistisch. In gebieden waar honderden gezinnen tegelijk hun inkomen zien verhogen, wordt natuurlijk meer geconsumeerd; bovendien kopen sociale ondernemingen ook allerlei intermediaire goederen en diensten. Die uitgaven creëren bijkomende banen in andere bedrijven, en zo ontstaat een positieve spiraal (multiplicatoreffect). Voorts zien we na enkele jaren ook dat de doelgroepwerknemers door hun sociale tewerkstelling hun vaardigheden aanscherpen en elders zonder subsidie inzetbaar worden. Elke doorstromende doelgroepwerknemer maakt plaats voor een nieuwe werkzoekende, zonder bijkomende kosten.

Al die indirecte effecten zijn onzeker. Ze kunnen enkel geschat worden op basis van soortgelijke ervaringen uit het verleden. Veiligheidshalve wordt dan in de sociale kosten-batenanalyse gewerkt met allerlei alternatieve scenario's, met onder- en bovengrenzen.

De derde fase van het onderzoek was dan de samenstelling van een geïntegreerd referentie-scenario, als een soort gemiddelde van de vele deelscenario's. Het besluit is dat het 'Buurten Zonder Langdurige Werkloosheid' (BZLW)-concept een dure maar maatschappelijk zeer rendabele investering wordt, mits ook de activiteitensectoren en de doelgroep zorgvuldig afgebakend worden. De subsidie per doelgroepwerknemer zou zo'n 40.500 euro per jaar moeten bedragen, wat meer is dan de bestaande tewerkstellingssubsidies. Maar, zo leert het onderzoek, de maatschappelijke kost van langdurige inactiviteit bedraagt op zich al 26.900 euro per persoon per jaar. Als de opbrengst voor de overheid dan minstens 13.600 euro per tewerkgestelde per jaar bedraagt, raakt de overheid al uit de kosten. En die drempel wordt vrij snel gehaald. Na een paar jaren begint de overheid haar subsidie al terug te verdienen. De balans voor de samenleving als geheel kan zelfs vanaf het startjaar positief zijn. Tegen het tiende werkjaar brengt de investering aan de gemeenschap – in een 'voorzichtig', gemiddeld scenario – jaarlijks zowat driemaal zoveel op als ze kost.

Na een paar jaren begint de overheid haar subsidie al terug te verdienen.

De bevindingen van de sociale kosten-batenanalyse zijn uiteraard niet in natuurwetten te vatten, omdat veel afhangt van de concrete implementatie van het concept. Belangrijk is dat aan volgende voorwaarden voldaan wordt:

• De activiteitensectoren moeten zorgvuldig gekozen worden. Ze moeten niet alleen beantwoorden aan de mogelijkheden en beroepsaspiraties van de betrokken werknemers, maar evenzeer gericht worden op marktniches die 'positieve externaliteiten' genereren en niet concurreren met reguliere bedrijven. Er zijn heel wat voorbeelden te vinden in de kringloopeconomie, de duurzame voedingssector en de buurtdiensten, maar ook in de hernieuwbare energiesector, het vervoer, onderhoud en herstellingen, onthaaldiensten en buitenschoolse opvang.
• Een goede afbakening van de 'meest kansarme' doelgroep is noodzakelijk. De doelgroep van langdurig werklozen is immers ruim en heterogeen: een deel ervan is toeleidbaar naar duurzaam regulier werk met (budgettair) goedkopere maatregelen, of kan na een beperkt verblijf in de sociale onderneming doorstromen naar niet-gesubsidieerd werk. Trajecten op maat van elke langdurig werkloze zijn belangrijk om het nodige politieke en budgettaire draagvlak voor het BZLW-concept te bekomen.

BELGISCHE KOTERIJ

Ons land zou niet België heten als het niet zou bricoleren met elk creatief idee – met het risico dat de fundamenten ervan onderuit gaan. Zo is ook waakzaamheid geboden bij de Belgische varianten van het 'Buurten Zonder Langdurige Werkloosheid' (BZLW)-concept.

De Waalse minister van Werk, Christie Morreale (PS), was het meest proactief en wachtte niet op federale steun om haar projectoproep te lanceren. Een eerste reeks van 17 projecten staat in de startblokken. Een verdienstelijke maatregel die hopelijk wat nieuw leven zal inblazen in de geselecteerde buurten. Helaas was het tegelijk ook een wat flauwe kopie van de Franse BZLW, om meerdere redenen. De toegang tot de maatregel wordt beperkt tot uitkeringsgerechtigde +2 jaar werklozen en leefloners, waardoor werkzoekenden met andere sociale statuten (zoals ziekte, invaliditeit of zonder statuut) uit de boot vallen. De financiering blijft beperkt tot een contingent van 750 personen voor alle projecten samen; een fractie van de totale doelgroep. Het decreet voorziet steun voor de lonen van doelgroepwerknemers en kaderleden, maar niet voor de oprichting van lokale tewerkstellingscomités die het draagvlak moeten vormen van de BZLW. Het vrijwilligheidsbeginsel wordt gefnuikt doordat de werkzoekenden sancties kunnen oplopen bij weigering of opgave. Ten slotte is, ondanks de voorwaarde dat het om arbeidscontracten van onbepaalde duur moet gaan, ook het aspect 'duurzaamheid' niet verzekerd aangezien het subsidiekader tijdelijk is.

Het Brusselse Gewest heeft (voorlopig?) de regelgeving voor BZLW ingebed in haar wijkcontracten in zogenaamde 'herwaarderingszones'. Daarbij geldt weliswaar de beperking dat het Gewest slechts 20% van de kosten betoelaagt, wat ongeveer overeenkomt met de omkaderingskosten maar niet de lonen van doelgroepwerknemers. Bovendien blijft de duur van wijkcontracten steeds beperkt tot vijf jaar. Het resultaat is dat alleen de dapperste lokale overheden (St-Agatha-Berchem en Schaarbeek) momenteel concrete plannen hebben (met financiering uit eigen middelen), terwijl de andere de kat uit de boom kijken.

In Vlaanderen wil de regering niet mee stappen in het BZLW-verhaal. Nochtans staan koepelorganisaties uit de sociale economie (zoals Herwin, de koepel van de kringloopsector, en de Groep Maatwerk), SAAMO², SAM Steunpunt Mens en Samenleving, de vakbonden en het Netwerk tegen Armoede samen achter het concept. Het financieringskader is momenteel volop in beweging met de vervanging van de lokale diensteneconomie door het 'individueel maatwerk'. Alhoewel dit wellicht het meest haalbare decretaal kader wordt om BZLW te helpen financieren, schiet het uiteraard nog zwaar tekort. Deze subsidie is immers puur individueel bedoeld en gericht op 'doorstroming naar reguliere jobs' in plaats van zelf duurzame jobs te creëren. Die druk op doorstroming dreigt bovendien te leiden tot afroming van de sterkste doelgroepwerknemers. Het is duidelijk dat het BZLW-concept haaks staat op de logica van het huidige Vlaamse tewerkstellingsbeleid. Hopelijk zullen sommige grote gemeenten er nog voldoende willen in investeren.

Het BZLW-concept staat haaks op de logica van het huidige Vlaamse tewerkstellingsbeleid.

In lijn met het federale regeerakkoord heeft de federale minister van Werk, Yves Dermagne (PS), intussen een voorontwerp van wet klaar om de regionale initiatieven te cofinancieren. De filosofie van zijn voorstel volgt het Franse voorbeeld door werkloosheidsuitkeringen om te ploegen tot tewerkstellingssubsidies. Door de regionalisering van het tewerkstellingsbeleid is zo'n betoelaging per tewerkgestelde echter wettelijk niet mogelijk. Daarom stelt het voorontwerp dat het eigenlijk gaat om 'behoud van uitkering' op voorwaarde dat de werkgever een 'loonsupplement sui generis' betaalt waardoor de tewerkgestelde netto het equivalent van het minimumloon zou verdienen. Het wordt dus toch een nepstatuut, met alle onzekerheden van dien inzake socialezekerheidsdekking en verplichtingen van werkzoekenden (tot en met, paradoxaal, de Vlaamse gemeenschapsdienst). En hoe zal het 'systeem-Dermagne' zich verhouden tot de regionale en Europese regelgeving? Hoe goed bedoeld ook, de sociale economie-sector staat erg sceptisch tegenover dit voorstel.

INSTITUTIONELE CONTEXT LIGT DWARS

De Buurten Zonder Langdurige Werkloosheid (BZLW's) zijn uiteraard geen panacee tegen langdurige werkloosheid en sociale uitsluiting. Maar het zijn wel realistische proeftuinen voor een radicale aanpak waarbij het recht op duurzame arbeid voor elke mens op een economisch verantwoorde manier gerealiseerd wordt. Men moet wel durven investeren in banen op maat, erop vertrouwend dat de terugverdieneffecten wel zullen komen – zowel op budgettair vlak als voor de gemeenschap als geheel. Een aantal Franse BZLW's zijn er bovendien al in geslaagd om de langdurige inactiviteit op hun territorium uit te roeien met vrij gekozen, volwaardige en duurzame banen voor iedereen. Naast de ethische principes is de belangrijkste troef van het concept wellicht de kleinschalige, bottom-upaanpak. Zo is het immers gemakkelijker om solidaire oplossingen te realiseren. Geslaagde experimenten zullen non-believers uiteindelijk over de streep trekken en geleidelijk meer impact op macroniveau bekomen.

De Belgische BZLW-kandidaten moeten het voorlopig doen zonder adequaat beleidskader. De institutionele context ligt dwars: de overheidsmaatregelen op federaal en regionaal vlak zijn nog zeer ongelijk en onsamenhangend. Sommige van die maatregelen riskeren de principes zelf van BZLW los te laten. Het is nog niet te laat om bij te sturen.

EINDNOTEN

1. Lynn De Smedt, Frédéric Chomé en Ides Nicaise (2021), Buurten zonder langdurige werkloosheid: ex-ante sociale kosten-baten analyse. Leuven: HIVA, 106p.↑
2. SAAMO coördineert samen met ATD Vierde Wereld een nationaal BZLW-platform.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 30, 2023, nr. 7 (september), pagina 18 tot 23

• arbeidsmarkt
• activering
• BZLW

ACTIVERING

Wie wordt warm van activering?

Koen Abts, Federica Rossetti, Arno Van Hootegem en Bart Meuleman

Naar een humaan activeringsbeleid

Stefanie Ruymen en Caro Van der Schueren

Proeftuinen voor een arbeidsmarkt op mensenmaat

Ides Nicaise