Wie wordt na het vertrek van Angela Merkel als Duits Bondskanselier de nieuwe sterke man of vrouw van Europa? The New York Times kijkt in de richting van de Franse President Emmanuel Macron. Politico gokt op Mario Draghi, de premier van Italië. Sommigen menen dat de nieuwe Duitse kanselier Olaf Scholz ook deze rol van Merkel zal overnemen. Nog anderen stellen dat de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula Von der Leyen, of van de Europese Raad, Charles Michel, in het gat zal springen.

Het zegt wat over het concept macht in de Europese Unie dat de antwoorden op deze vraag zo uiteenlopen. Elders bestaat er zelden twijfel over wie op politiek vlak de machtigste politicus is. Ook in andere grote federale entiteiten, zoals de VS, is macht via checks and balances verdeeld over verschillende instellingen en bestuursniveaus. Maar toch wordt bijvoorbeeld in de VS er gewoonlijk van uitgegaan dat de President er de machtigste actor is.

In de Europese Unie is macht nog meer diffuus. De verschillende ideeën over wie Merkel de facto aan het hoofd van Europa zal opvolgen, suggereren dat macht er ook fluïde is en zich kan verplaatsen van de ene functie of lidstaat naar de andere. Van de 28 namen die Politico in 2020 selecteerde als machtigste personen in de Europese Unie, blijven er in de nieuwe lijst een jaar later slechts vier over.

Misschien komen die onenigheid en grilligheid in de antwoorden doordat de vraag op zich weinig zinvol is. We hebben de neiging om macht te zoeken bij één persoon, die deze te danken zou hebben aan haar of zijn functie en/of individuele kwaliteiten. Maar in de EU werkt het niet zo.

De EU werd doelbewust opgericht om de macht van nationale politici in te perken, en van Duitse leiders in het bijzonder. Ook vandaag maakt het systeem het bijzonder moeilijk voor één persoon om grote macht uit te oefenen.

Europese beslissingen kunnen pas genomen worden na een compromis tussen het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, waar minstens een bijzondere meerderheid van de Lidstaten akkoord moet gaan. Die beslissing kan er pas komen via een initiatief van de Europese Commissie, dat moet passen binnen de Verdragen. Impulsen voor nieuw beleid komen vaak van de Europese Raad, waarin de leiders van de Lidstaten zetelen.

Op Europees niveau bestaan er ondertussen wel twee Presidenten, die van de Europese Commissie (Von der Leyen) en van de Europese Raad (Michel). Maar hun macht is eigenlijk beperkt. Beiden proberen ze zich binnen en buiten Europa soms krampachtig te profileren als leiders. Hoe meer iemand haar of zijn best moet doen om macht uit te stralen, hoe minder echte invloed die persoon vaak heeft.

De meeste macht in de Europese Unie ligt misschien wel bij het Acquis Communautaire.

De meeste macht in de Unie ligt misschien wel bij het Acquis Communautaire. Dat is geen Franse eurocommissaris met een vreemde naam, maar verwijst naar het geheel van in het verleden aangenomen Europese wetgeving, die moeilijk te wijzigen is.

Toch is het, in deze context, niet helemaal onbegrijpelijk of onterecht dat Merkel als invloedrijk gezien wordt in de Europese politiek van het voorbije decennium. Merkel combineerde een aantal troeven om macht uit te oefenen. De leider van het grootste land en de grootste economie heeft structureel altijd wel een bijzondere invloed binnen de Europese Unie.

Als christendemocraat onderhield Merkel een goede band met de grootste fractie in het Europees Parlement, en met de opeenvolgende voorzitters van de Europese Commissie uit diezelfde hoek. Ze zat in het hart van een netwerk dat samen lijnen kon uitzetten.

Doorheen de tijd kon Merkel ook buigen op haar grotere ervaring in vergelijking met andere staats- en regeringsleiders. In de zestien jaar dat ze aan het hoofd van Duitsland stond, zijn er in Italië acht verschillende eerste ministers de revue gepasseerd. Met elke gewonnen verkiezing steeg het aanzien bij collega's in de Europese Raad.

Bovendien paste de Europese context waarin Merkel aan de macht was goed bij haar individuele kwaliteiten. Als politica die meer geïnteresseerd was in concrete problemen oplossen dan in utopische visies najagen, werd Merkel op Europees vlak getrakteerd op meer dan genoeg uitdagingen om aan te pakken.

De financiële crisis, de eurocrisis, de vluchtelingencrisis, de Oekraïne-crisis en de coronacrisis, in elk van deze speelde Merkel een belangrijke rol. Bijna altijd door af te wachten welke posities andere lidstaten innemen, en dan op zoek te gaan naar een compromis dat volstaat om de crisis op korte termijn te onderdrukken. Handig daarbij was dat de voorkeuren van Duitsland zelf ook vaak ergens in het midden van het spectrum lagen.

In een systeem dat gekenmerkt wordt door padafhankelijkheid, is het makkelijker om invloed te hebben als pragmaticus die zich wel kan vinden bij de status quo, dan als visionair die de loop van de geschiedenis graag wil verleggen. We mogen correlatie tussen voorkeuren en resultaten ook niet verwarren met causale invloed.

Met Merkel als ogenschijnlijke leider heeft Europa de polycrises overleefd. Maar tegelijk zijn de structurele problemen van de Unie niet fundamenteel aangepakt.

Met Merkel als ogenschijnlijke leider heeft Europa de polycrises overleefd. Maar tegelijk zijn de structurele problemen van de Unie niet fundamenteel aangepakt. De eurozone is nog steeds een te fragiele constructie, met een eenheidsmunt maar zonder sterke budgettaire en sociale pijler. De Europese Unie heeft nog altijd geen humaan, solidair en effectief antwoord op de vluchtelingenuitdaging.

Het zou dan ook niet erg zijn als een opvolger van Merkel zich niet duidelijk aandient. Fundamentele veranderingen aan het Europese project gebeuren zelden onder leiding van één uitgesproken figuur. Politici die zich te nadrukkelijk profileren roepen binnen de Europese Unie vaak weerstand op. In plaats van één leider vereist een koerswijziging een coalitie die de verschillende breuklijnen (ideologisch, geografisch, institutioneel en grootte van lidstaten) in de Unie weet te overstijgen.

Onder druk van omstandigheden (corona, geopolitieke rivaliteiten) en ideologische veranderingen (het in diskrediet geraken van neoliberale ideeën) liggen er vandaag voorstellen op tafel die de Europese Unie wel in een andere richting zouden doen evolueren, zoals het aanpassen van het Stabiliteits- en Groeipact of de koofstofgrensbelasting.

Op 1 januari nam Frankrijk het roterend voorzitterschap van de Raad van de EU over. Het zou zomaar kunnen dat de kans op slagen van deze belangrijke voorstellen afhangt van de mate waarin Macron erin slaagt de neiging te onderdrukken om zich te profileren als leider van Europa, opvolger van Merkel.

Samenleving & Politiek, Jaargang 29, 2022, nr. 1 (januari), pagina 6 tot 8

• macht
• Europa
• Angela Merkel