DE WOONBONUS: OMSTREDEN SUBSIDIËRING VAN EIGENAARSCHAP

België en Vlaanderen kennen een lange traditie inzake stimulering van eigenwoningbezit. Het voornaamste argument is dat een eigen woning een extra steun biedt wanneer men op pensioen is. Voor velen is het ook een uitgesproken wens om huiseigenaar te worden. We kennen allen het adagium dat de Vlaming geboren is met een baksteen in de maag. In de jongste decennia is de fiscale stimulus via hypotheekaftrek de voornaamste subsidie om eigenaarschap te bevorderen. Voor hypothecaire leningen afgesloten vóór 2005 is het ‘oude stelsel’ nog in voege, bestaande uit een belastingvermindering voor bouwsparen – via de kapitaalaflossingen – en een bijkomende interestaftrek. In 2005 werd de omstreden woonbonus ingevoerd. Dit systeem houdt een aanzienlijk voordeel in per ontlener: een belastingaftrek van kapitaal en interest voor een korf van 2.280 euro per jaar, met een verhoging van 760 euro tijdens de eerste 10 jaar van de lening (bedragen voor 2015). Deze bedragen werden elk jaar geïndexeerd. Het gaat om dure maatregelen. De twee systemen van hypotheekaftrek betekenen een kost voor de overheid die quasi dubbel zo hoog is als die voor alle (andere) instrumenten van het Vlaamse woonbeleid samen. Ongewijzigd beleid zou de factuur voor Vlaanderen bovendien doen oplopen van 1,2 miljard euro in 2012 tot 1,9 miljard in 2020, zo berekende de KU Leuven.[1]

Aangezien de woonbonus een belastingaftrek betreft, wordt het voordeel verrekend aan de marginale aanslagvoet en kent ze een regressieve impact. Het fiscaal voordeel loopt dus op met het inkomen. Bovendien zijn hogere inkomensgezinnen sterk oververtegenwoordigd onder de eigenaar-bewoners, waardoor 72% van het totale subsidiebedrag van de woonbonus terechtkomt bij de 40% hoogste inkomens.[2] Het Mattheüseffect speelt hier overduidelijk. Het voordeel van de woonbonus is ook groter dan in het oude stelsel van hypotheekaftrek waardoor de ontleningcapaciteit aanzienlijk toenam. Economen wezen erop dat dit voordeel grotendeels vertaald werd in hogere verkoopprijzen. De woningmarkt in België kent immers een lage prijselasticiteit van het aanbod, wat inhoudt dat een toegenomen vraag zich niet snel – of helemaal niet – vertaalt in een stijgend woningaanbod. Het bouwproces is immers complex en uitgestrekt over een lange periode. Het gevolg was een toename van de woningprijzen, terwijl de betaalbaarheid maar in beperkte mate werd beïnvloed (het zogenaamde ‘kapitalisatie-effect’). De winnaars van de invoering van de woonbonus waren de financiële sector en degenen die reeds meerdere woningen bezaten. Voor starters werd het door de marktwerking niet eenvoudiger om een eigen woning te verwerven.[3][4] Tot slot was er ook een indirecte impact op de huurprijzen, aangezien woningprijsstijgingen een negatieve impact hebben op het directe rendement van huurwoningen. Vermoedelijk heeft de invoering van de woonbonus tot beperkte prijsstijgingen op de private huurmarkt geleid.[5] Samengevat, is de woonbonus een (zeer) dure maatregel die de prijzen heeft opgedreven en voornamelijk terechtkwam bij de middenklassen en hogere inkomens.

Ten tijde van de voorbereiding van de zesde staatshervorming waren deze geschetste effecten gekend bij de beleidsactoren. De KU Leuven publiceerde in 2014 een uitvoerige studie over de problematiek en een lijst van beleidsaanbevelingen.[6] Er werd gepleit voor een afbouw van de fiscale voordelen voor de eigen woning en een meer gelijke behandeling van huur- en eigendomswoningen. De (veronderstelde) voordelen van eigenaarschap wegen immers niet op tegen de nadelige effecten van de subsidiëring van de eigen woning. Tegelijk wees men erop dat de afbouw over een voldoende lange periode gespreid diende te worden om schokeffecten op de woningmarkt te vermijden, zoals een scherpe prijsdaling of het stilvallen van de doorstroming op de markt.[7] De onderzoekers stelden twee varianten voor: het stoppen van de indexering van de woonbonus waardoor deze traag uitdooft (een ‘minimale ingreep’) of een afbouw voor nieuwe contracten over 20 à 25 jaar in economisch betere tijden. Voor de bestaande contracten vond men het fair dat de overheid haar engagementen nakwam. Verder stelde men voor om het fiscaal voordeel te berekenen aan een vast percentage in plaats van de marginale aanslagvoet, met het oog op meer billijkheid. De Vlaamse Woonraad kwam eveneens naar buiten met aanbevelingen rond het thema.[8] Zij was voorstander van een afbouwscenario over 10 à 15 jaar (ook voor de lopende contracten). Net als de KUL-onderzoekers stelde zij voor om de vrijgekomen inkomsten in te zetten voor de kwetsbare groepen op de woningmarkt, en voornamelijk de private huurders. De problematiek in Vlaanderen op vlak van kwaliteit en betaalbaarheid is immers het grootst op de private huurmarkt.

De Vlaamse overheid koos er uiteindelijk voor om vanaf 2015 de woonbonus om te vormen tot een belastingvermindering aan 40%, waarbij het basisbedrag niet langer geïndexeerd wordt. Bovendien werd beslist om het basisbedrag met een derde te verminderen tot 1.520 euro. Wel bestaat er nog een verhoging van 760 euro tijdens de eerste 10 jaar van de hypotheek. Voor de contracten afgesloten vóór 2015 gelden deze wijzigingen niet. Met de reductie van het basisbedrag voorkwam de regering dat het budget voor de woonbonus ontspoorde. Extra middelen om eventueel te besteden aan de meer kwetsbare groepen op de woningmarkt kwamen hiermee vermoedelijk niet vrij. De invoering van een vast percentage maakt de woonbonus rechtvaardiger, al wijst onderzoek uit dat ook met dit systeem er een omgekeerd verdelend effect bestaat.⁸ Lage inkomens hebben immers minder toegang tot eigenwoningbezit en de bijhorende voordelen.

De invoering van de Chèque Habitat in Wallonië in 2016, ter vervanging van de woonbonus, toont dat er mogelijkheden waren om het systeem nog rechtvaardiger te maken. Bij de Chèque Habitat daalt de belastingvermindering naarmate het inkomen hoger ligt. Voor de hoogste inkomens (boven 82.339 euro, in aanslagjaar 2018) is er zelfs geen fiscaal voordeel meer bij de hypothecaire lening.

In Brussel werd de woonbonus sinds januari 2017 afgeschaft en vervangen door een verhoogde vrijstelling van de registratierechten. Op de eerste schijf van 175.000 euro betaalt men bij een woningaankoop geen registratierechten meer. Dit abattement levert een voordeel op van 21.875 euro, wat afdoende compenseert voor het verlies van de woonbonus. Een prijsdaling zal deze wijziging dus niet teweegbrengen, maar mogelijk kan er een negatieve impact zijn op de overheidsinkomsten. De kostenbesparing van de woonbonus volgt immers met vertraging. Het is dus een gedurfde maar tegelijk een wetenschappelijk onderbouwde interventie. Onderzoek toont immers aan dat registratierechten een inefficiënte belasting vormen en de arbeidsmobiliteit – en daarmee ook de tewerkstelling – negatief beïnvloeden.[9]

HET VLAAMS WONINGHUURDECREET: EEN NIEUWE START OF EEN DOORSTART?

De regionalisering van het woninghuurrecht gaf de mogelijkheid om een eigen, gewestelijk woninghuurrecht uit te werken. De drie gewesten maakten inmiddels gebruik van die bevoegdheid en gaan hun eigen weg. In Vlaanderen vond daarbij eerst een evaluatie van het federale woninghuurrecht plaats.[10] Dit verhoogt de wetgevingskwaliteit en het draagvlak van de nieuwe regeling, net omdat een breed spectrum van actoren op het terrein betrokken zijn geweest bij het evaluatietraject. Het Vlaams Woninghuurdecreet trad uiteindelijk in werking op 1 januari 2019.

Inhoudelijk valt het op dat het Vlaams Gewest in belangrijke mate kiest voor continuïteit ten opzichte van de federale Woninghuurwet, al is er op sommige vlakken ook sprake van een modernisering.[11] Deze keuze is gerechtvaardigd omdat er de ruime consensus bestaat dat de federale wet het broze evenwicht tussen de belangen van de verhuurder en de huurder op een bevredigende manier had geregeld. Verschillende bepalingen van het Vlaams Woninghuurdecreet betreffen daarom vooral een optimalisatie of een verdere uitwerking van wat bestond. Toch worden er ook een aantal nieuwe klemtonen gelegd, waarbij de decreetgever een aantal problematieken op een eigen wijze heeft willen regelen. Een voorbeeld is de nieuwe regeling omtrent medehuur.

Het is duidelijk dat het woninghuurrecht met spanningsvelden moet omgaan. Die spanningsvelden gaan onder meer over keuzes met betrekking tot een groeiend dan wel afnemend formalisme, de bescherming van woonzekerheid, het garanderen van een zekere woningkwaliteit, de betaalbaarheid en toegankelijkheid van de huurmarkt, het rendement voor de verhuurder, en de regels bij geschillen. Een overzicht:

Formalisme. In het nieuwe huurdecreet is niet altijd één heldere lijn te trekken: voor sommige aspecten wordt bijvoorbeeld gedeformaliseerd, op andere vlakken oordeelde de regelgever dat de rechtszekerheid primeert en nemen de verplichtingen toe.

Woonzekerheid. Vooral bij de bepalingen rond de duur en de beëindiging van de overeenkomst kan men vaststellen dat de bestaande regelgeving in grote lijnen behouden blijft. Zo blijft een negenjarig contract het basisregime. Hier en daar worden toch wijzigingen doorgevoerd, met als bedoeling om de positie van de huurder te versterken en/of de rechtszekerheid te verhogen. Een voorbeeld is de nieuwe regeling omtrent de gevolgen voor de overeenkomst bij het overlijden van de laatste huurder. Een lacune uit het federale recht wordt daarmee – terecht – ingevuld.

Woningkwaliteit. De woninghuurreglementering wordt vooral afgestemd op de bepalingen uit de Vlaamse Wooncode. Daarmee wordt er minstens geopteerd voor duidelijkere en een meer coherente regeling, aangezien er vroeger tegenstrijdigheden bestonden tussen de kwaliteitsnormering en bijhorende handhavingsmechanismen uit enerzijds de federale Woninghuurwet en anderzijds de Vlaamse Wooncode.

Betaalbaarheid. De financiële aspecten zijn ook een moeilijke evenwichtsoefening, omdat hier het spanningsveld tussen de betaalbaarheid en toegankelijkheid voor de huurder en een behoorlijk rendement voor de verhuurder sterk speelt. Op basis van het Vlaams Woninghuurdecreet behouden de huurder en verhuurder in elk geval de autonomie om zelf een prijs overeen te komen, zonder enige vorm van regulering (bijvoorbeeld door een koppeling aan kenmerken van de woning). Ook op andere vlakken zijn er geen fundamentele wijzigingen, maar wel enkele aanpassingen ten gevolge van knelpunten uit de praktijk. Zo wordt de regeling omtrent huurprijsherziening tijdens de huurperiode soepeler bij energiebesparende werken en neemt de decreetgever maatregelen om discussies over de aanrekening van kosten en lasten te vermijden. De verhoging van de omvang van de waarborg van twee naar drie maanden is echter het meest opvallend. Op dit vlak oordeelde de Vlaamse overheid dat de verhuurder over een grotere zekerheid dient te kunnen beschikken om zijn rendement te garanderen. Maar tegelijk introduceerde men een systeem van huurwaarborgleningen om de toegankelijkheid van de huurmarkt voor de huurder niet in het gedrang te brengen.

Huurgeschillen. Het Vlaams Gewest kiest opnieuw voor continuïteit met een aantal kleinere aanpassingen en vernieuwingen. Daarbij springt het ‘huur kort geding’ het meeste in het oog. Zowel de huurder als de verhuurder zullen bij urgentie de vrederechter kunnen vatten, zodat hun geschil sneller dan via de gebruikelijke rechtsgang zou kunnen worden behandeld. Ook wordt in beperkte mate de rol van het OCMW bij uithuiszettingen versterkt: het OCMW zal sneller worden verwittigd van een vordering en veroordeling tot uithuiszetting, waarmee gehoopt wordt dat het zijn ondersteunende rol beter zal kunnen spelen. De praktijk moet uitwijzen of deze vernieuwingen de effecten hebben die de decreetgever vooropstelt.

WAT WE ZELF DOEN, DOEN WE BETER?

Wat de fiscaliteit van de eigen woning betreft, heeft Vlaanderen vooralsnog eerder beperkte hervormingen doorgevoerd. Gezien de mogelijke verstoringen op de woningmarkt van een bruuske afbouw (bijvoorbeeld prijsdalingen, verminderde doorstroom) is deze voorzichtigheid een begrijpelijke maar geen ambitieuze keuze. De schrapping van de indexering en de verlaging van het basisbedrag van de woonbonus zal alvast een budgettaire ontsporing voorkomen, terwijl de invoering van een vast tarief de verdeling van de subsidie billijker maakt. Idealiter stopt het hierbij echter niet. Er mag worden nagedacht over mogelijke verdere hervormingen, bijvoorbeeld om de verdeling van het fiscale voordeel nog rechtvaardiger te maken, of om het basisbedrag nog verder af te bouwen aan een voorzichtig tempo. De Chèque Habitat in Wallonië kan als inspiratie dienen voor eerstgenoemde. Een meer ambitieuze hervorming kan ook middelen vrijmaken waarmee de urgente problemen op de woningmarkt kunnen worden aangepakt, zoals de betaalbaarheid op het kwetsbare segment van de huurmarkt. Deze extra middelen kunnen ook worden ingezet om eigenaarschap op een meer gerichte manier te ondersteunen (bijvoorbeeld via sociale leningen) zodat geen subsidies worden verstrekt aan huishoudens die op eigen kracht de stap naar een eigen woning kunnen zetten.

Daarnaast is het duidelijk dat de bevoegdheidsoverdracht op het vlak van woninghuur door Vlaanderen als een opportuniteit werd gezien om de federale woninghuurwetgeving voor het voetlicht te houden en hier en daar – eerder beperkt dan uitgebreid – in te grijpen. Basisbeginselen daarbij waren duidelijk het behoud van de gezonde evenwichten tussen de belangen van huurder en verhuurder, een grotere rechtszekerheid en geen te bruuske wijzigingen in de regelgeving. Ook stelde het Vlaams Gewest het principe van de standvastigheid en stabiliteit van de regelgeving voorop. Het is te hopen dat de decreetgever zich aan dat goede voornemen zal houden, zodat voortdurende wetswijzigingen uitblijven en de kenbaarheid van het woninghuurrecht niet wordt ondergraven.

Voetnoten

1. G. Goeyvaerts & F. Vastmans , ‘Onderzoek naar de woonfiscaliteit in Vlaanderen, Deel 2. Budgettaire analyse van instrumenten’,* Leuven, CES-KuLeuven, 2014.
2. K. Heylen, ‘Woonsubsidies in Vlaanderen. Verdelingsanalyse voor 2013’, Leuven, Steunpunt Wonen, 2016.
3. F. Vastmans, R. Helgers, S. Damen, G. Goeyvaerts & E. Buyst, ‘De economie van de woningmarkt’, Antwerpen-Apeldoorn, Grant, 2016.
4. A. Hoebeeck & K. Inghelbrecht (2017), ‘The impact of the mortgage interest and capital deduction scheme on the Belgian mortgage market’, NBB Working paper N° 327.
5. Goeyvaerts, G., Heylen, K. & Vastmans, F., ‘Onderzoek naar de woonfiscaliteit in Vlaanderen. Deel 3: effectenmeting’, Leuven, CES-KULeuven, 2014.
6. G. Goeyvaerts, M. Haffner, K. Heylen, K. Van den Broeck, F. Vastmans & S. Winters, ‘Onderzoek naar de woonfiscaliteit in Vlaanderen’. Deel 5. Samenvatting, Leuven,  CES-KU Leuven, 2014.
7. Dit kan gebeuren wanneer de waarde van de woning lager wordt dan het bedrag van de uitstaande hypotheek. Huishoudens blijven dan (langer) wonen in een woning die niet geheel voldoet aan hun wensen.
8. Vlaamse Woonraad (2012), ‘Advies over de regionalisering van de Woonbonus’, Advies 2012/12.
9. D. Isebaert, ‘Housing and labour market performance’, Ghent, Faculty of Economics and Business Administration of Ghent University. Doctoral dissertation, 2013.
10. B. Hubeau & D. Vermeir, ‘Een evaluatie van het federale woninghuurrecht. Tussentijds rapport inzake duur en opzegging, waarborg en woningkwaliteit’, Leuven, Steunpunt Wonen, 2014, 180 p. en B. Hubeau & D. Vermeir, ‘Een evaluatie van het woninghuurrecht – deel II. Bevindingen werkgroepen ‘Toegang, selectie en discriminatie’, ‘Procedure en bemiddeling’ en ‘Huurprijs’, resultaten wegingsoefening en aanbevelingen expertencommissie’, Leuven, Steunpunt Wonen, 2015, 255 p.
11. We bespreken hier alleen de huur van hoofdverblijfplaatsen. Het Vlaams Woninghuurdecreet introduceert ook een nieuw regime voor de huur van studentenhuisvesting.

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 3 (maart), pagina 22 tot 27

• woninghuurdecreet
• woonbonus
• staatshervorming

WAT WE ZELF DOEN, DOEN WE BETER

De vergeten groep van langdurig werkzoekenden

Ludo Struyven

Vlaams gezondheidsbeleid lijdt aan conceptitis

Mathias Neelen

Winnaars en verliezers van de nieuwe kinderbijslag

Julie Vinck en Bea Cantillon

De heilige huisjes van Vlaanderen

Kristof Heylen en Diederik Vermeir

Wie kent het Vlaams buitenlands beleid?

David Criekemans