‘Er zijn te veel regeltjes, de overheid moet de vrije markt zijn gang laten gaan, ondernemers innoveren het best, we moeten besparen om te kunnen investeren’. Het zijn statements over het klimaatbeleid en de overheid die geregeld worden opgeworpen. De ervaring van ongeveer twee decennia klimaatbeleid leert dat de beleidsrealiteit een stuk genuanceerder is. Stilaan tekent zich een beeld af van de successen en de mislukkingen. Deze opgedane klimaatkennis kan ook relevant zijn voor andere beleidsdomeinen, zoals het bredere economisch en industriebeleid. Misschien is er daarom in de nabije toekomst zelfs een bijzondere nieuwe rol voor de overheid weggelegd, namelijk die van ondernemer.
DE MARKT ALS ONVOLLEDIGE OPLOSSING VOOR MARKT-FALEN?
De meest economen zijn het eens dat er een vorm markt-falen bestaat. Dit falen stelt dat externe kosten zoals milieuvervuiling (of files) vaak niet, of niet volledig, opgenomen zijn in de prijs van goederen en diensten. De voor de hand liggende oplossing is de markt corrigeren door middel van een heffing, bijvoorbeeld een belasting op CO2-emissies. Een Europese CO2-taks is er echter nooit gekomen. De Europese Unie opteerde om de markt te corrigeren met behulp van een nieuwe markt, de verhandelbare emissierechten. Op het eerste zicht het ei van Columbus. Deze markt zal er voor zorgen dat emissiereducties plaatsvinden waar ze het goedkoopst zijn. Daarenboven geeft het systeem ondernemers de opportuniteit om geld te verdienen aan emissiereducties. Zij kunnen een overschot aan emissierechten verkopen aan andere vervuilers die het lastiger hebben om te reduceren. Een win-win dus.
Vrijemarktfundamentalisten stellen zelfs dat Europese emissierechtenhandel de meeste andere beleidsinstrumenten overbodig maakt. Maar is dit wel zo? Neen. In de praktijk is het Europese Systeem tot nu toe een tegenvaller. Overschatting van toekomstige emissies, vaak onder druk van bedrijven, heeft voor te weinig schaarste gezorgd en dus voor een lage koolstofprijs. Zo is het economische incentive om te investeren in nieuwe technologieën heel beperkt gebleken. Maar het gaat verder. Gevestigde industriële spelers hebben hun niet onaanzienlijke invloed gebruikt om voor het grootste gedeelte vrijgesteld te worden van een mogelijke CO2-kost. Sommige bedrijven hebben er zelfs een aardige duit aan verdiend. En dit zonder te investeren in emissie reducerende technologieën.
Aan de andere kant zien we dat Europese en nationale systemen ter promotie van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie voor een radicale omwenteling hebben gezorgd in enkele Europese lidstaten. Zo is er in Duitsland, Denemarken en Portugal een ware groene energierevolutie bezig. De Europese Unie heeft door o.a. slimme regelgeving op producten en energienormen voor gebouwen haar energiegebruik teruggedrongen tot het niveau van de jaren 1990. Het is dus moeilijk te begrijpen dat deze succesvolle strategieën nu onder druk staan ten voordele van een systeem dat eigenlijk nog niets bewezen heeft. Zo zullen er na 2020 geen bindende nationale hernieuwbare doelstellingen meer zijn binnen de EU. Het risico bestaat dat ook Europese regels met betrekking tot energiebesparing verder afgezwakt worden door het geloof in de markt.
EEN GESTUURDE MARKTOPLOSSING
Dus dumpen we best die emissiehandel? Dat is dan weer te kort door de bocht. Een mooi voorbeeld is het systeem in het noordoosten van de Verenigde Staten. Daar hebben negen progressieve Staten zich verenigd in een gemeenschappelijk emissierechtenhandelsysteem. Bijzonder aan dit systeem is dat de inkomsten uit het veilen van emissierechten terugvloeien in de economie onder vorm van subsidies voor energiebesparende investeringen bij gezinnen en bedrijven. De realisatie van dit dubbel-dividend leverde niet alleen heel wat jobs en bijkomende emissiereducties op, het heeft de lokale industrie ook meer competitief gemaakt.
Ook binnen de Europese Unie is de emissierechtenhandel aan het vervellen naar een systeem waar het aanbod van emissierechten beter gestuurd zal worden en waar de inkomsten gebruikt zullen worden voor industriële innovatie en voor de modernisering van energiesystemen in Oost-Europa. De markt wordt dus vanaf 2020 doelgericht gestuurd. Zulk slim innovatiebeleid, gekoppeld aan emissierechtenhandel, kan er voor zorgen dat ook de klassieke energie-intensieve industrie een ware groene omwenteling kent.
In het Nederlandse IJmuiden test Tata al een nieuwe hoogoven voor productie van ruwijzer uit. De installatie, die veel lijkt op een onderdeel van het Starship Enterprise, kan een CO2- en energiebesparing opleveren van meer dan 20% tot zelfs 80% (met behulp van koolstofopslag) ten opzichte van de huidige best beschikbare technologie. Interessant is dat de kost om staal te produceren er waarschijnlijk een stuk lager zal liggen dan in bestaande staalfabrieken. De Europese papierindustrie stelde twee jaar geleden de resultaten van een heel creatief innovatieproject voor dat als doel had technologieën te identificeren die de emissies van de sector tot 80% kunnen reduceren. Na een jaar hard zwoegen had men niet één maar vijf methodes gevonden om emissies drastisch te reduceren. Het ontwikkelen en ontplooien van zulke nieuwe technologieën in de energie-intensieve industrie is een kapitaalintensief en risicovol proces. Bedrijven, zelfs de hele grote, zijn niet bij machte om deze risico’s volledig zelf te dragen. Als we echt een koolstofarme en competitieve industrie willen uitbouwen in Europa dan zal bovenvermelde innovatiesteun essentieel zijn.
TECHNOLOGIENEUTRALITEIT ALS VERDOKEN PROTECTIONISME
Een andere mantra, naast deze van deregulering en markt-gebaseerde oplossingen, is deze van de technologieneutraliteit in het beleid. Het beleid mag geen bepaalde technologie bevoordelen, of de overheid mag geen winnaars kiezen omdat de vrije markt dat zelf op efficiëntere wijze zal doen. In de praktijk draait deze technologie-neutraliteit vaak uit op het omgekeerde.
Het dieselmotor softwareschandaal bij Volkswagen is daar een pijnlijk voorbeeld van. De Europese regelgeving met betrekking tot de CO2-efficiëntie van voertuigen is grotendeels gebaseerd op deze neutraliteit, door de doelstelling uit te drukken in gram CO2/km. In de praktijk is dit eigenlijk een regelgeving die bestaande technologieën, in dit geval de interne (diesel) verbrandingsmotor, bevoordeelt. Europese constructeurs, die niet echt geïnteresseerd waren om alternatieve technologieën te ontwikkelen, hebben hier duidelijk een lobby-vingerafdruk nagelaten. Nu blijkt dat de dieselmotor steeds dichter bij de technologische limiet zit om zowel de uitstoot van stikstofoxiden en CO2 onder de geldende normen te houden. Verdere reducties bleken moeilijk en duur te zijn. Alternatieven werden nauwelijks onderzocht of ontwikkeld in Europa. De gevolgen zijn wereldnieuws.
Als ware het om zout in de wonde wrijven, lanceerde het Californische autobedrijf Tesla tijdens de Volkswagen-storm een door experten geprezen nieuwe elektrische SUV. Dat is geen toeval. Al sinds de jaren 1980 werkt men in Californië aan steeds strengere uitstootnormen voor voertuigen. In 1996 introduceerden de wetgevers er een bijkomende specifieke doelstelling voor producenten om tegen 2003 zo’n 10% 0-emissie voertuigen te verkopen. In het uitstekende boek The Great Race. The Global Quest for the Car of the Future (2015) toont Levi Tilleman aan dat we een direct verband mogen zien tussen de ontwikkeling van hybride auto’s zoals de succesvolle Toyota Prius en volledig elektrische wagens zoals de Tesla S en deze meer technologie-specifieke regelgeving.
Europese constructeurs moeten nu, door hun eigen toedoen en dat van te inschikkelijke overheden, aan een inhaalrace beginnen. Dat zal alleen mogelijk zijn op basis van een meer technologie-specifieke regelgeving, minder inmenging van Europese constructeurs en een versterkt Europees innovatie- en industriebeleid.
VERSMACHTENDE AUSTERITEIT VERSUS STRATEGISCHE INVESTERINGEN
De financiële crisis die zich in de zomer van 2008 inzette, dreigde de wereldeconomie volledig te laten ontsporen. Sindsdien geldt in Europa het motto ‘besparen om te groeien’. Dit besparingsbeleid heeft ook voor een terugval gezorgd in belangrijke hernieuwbare en andere energie-investeringen. Terwijl de Europese besparingsdrang Griekenland tot de status van ontwikkelingsland zou drijven, gebeurde er in de Verenigde Staten echter iets heel anders.
Daar pompte Barack Obama in 2009 het bedrag van bijna 800 miljard dollar op korte termijn in de economie om deze te stabiliseren. Naar alle waarschijnlijkheid heeft dit pakket er voor gezorgd dat de Amerikaanse economie zich vlugger herstelde dan de Europese. Deze steun deed het Amerikaans begrotingsdeficit, tijdelijk, tot meer dan 10% van het bbp oplopen. Dit zou onder Europese begrotingsregels onaanvaardbaar geweest zijn.
Het briljante van Obama’s plan zat in de details. De president besefte snel dat het stimuluspakket een uitzonderlijke kans was om enkele politieke prioriteiten te verwezenlijken. Naast geld voor hoogstnoodzakelijke modernisering van de Amerikaanse gezondheidszorg en onderwijs, kreeg het stimuluspakket heel wat middelen om van de Verenigde Staten de (hernieuwbare) energiegrootmacht van de 21ste eeuw te maken. In totaal ging er 90 miljard dollar naar hernieuwbare energie en energie-efficiëntie. Maar dit was niet alles. Het meest tot de verbeelding sprekende initiatief was de oprichting van een nieuw klein agentschap. Het Advanced Research Projects Agency for Energy (ARPA-E) ondersteunt spitstechnologie en wetenschappelijke doorbraken die bijvoorbeeld tot spotgoedkope en heel efficiënte zonnecellen, goedkope batterijen voor grootschalige opslag van energie of goedkope en efficiënte elektrische voertuigen zullen leiden. Een snelle, lichtvoetige en succesvolle technologie-incubator zoals ARPA-E kennen we helaas nog niet op Europees niveau.
Maar er is wel iets aan het veranderen in Europa. Het nieuwe Juncker Fund voor strategische investeringen gaat duidelijk in de richting van wat in de Verenigde Staten gebeurde. Het blijft echter een eerste stap die nog volledig moet worden uitgewerkt. Voorts zullen lidstaten ook binnen de EU-begrotingsregels meer ruimte moeten krijgen om eigen strategische investeringen (bijvoorbeeld schoolgebouwen en energie-infrastructuur) op grotere schaal te linken aan het Europese fonds.
DE OVERHEID ALS ONDERNEMER
De voorbeelden die we aanhaalden tonen aan dat doorgedreven geloof in markt-gebaseerde oplossingen, technologieneutraliteit en besparingen, in de context van het klimaatbeleid, niet noodzakelijk tot betere beleidsresultaten leidt. Ironisch is dat goede tegenvoorbeelden uit de Verenigde Staten komen, niet echt een vijand van de vrije markt.
Het lijkt dus verstandig voor de overheid om de onzichtbare hand van de markt meer strategisch te gidsen. Meer nog, de overheid heeft de opdracht zichzelf als een ondernemer te zien door risico’s te nemen, strategische keuzes te maken en zelf te investeren, in het bijzonder met het oog op de langere termijn. Op die manier kan het beleid een klimaat creëren waar nieuwe ondernemers en bedrijven zoals Tesla kunnen ontstaan en groeien, en waar gevestigde industrieën regulatoire aanmoedigingen maar ook ruimte krijgen om radicaal te innoveren.
Tomas Wyns
Onderzoeker aan het Institute for European Studies, VUB
Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 9 (november), pagina 83 tot 86
KLIMAATTOP PARIJS
Abonneer je op Samenleving & Politiek
Het magazine verschijnt 10 keer per jaar; niet in juli en augustus.
Proefnummer? Factuur? Contacteer ons via
info@sampol.be
of op 09 267 35 31.
Het abonnementsgeld gaat jaarlijks automatisch van je rekening. Het abonnement kan je op elk moment opzeggen. Lees de
Algemene voorwaarden.
Je betaalt liever via overschrijving?
Abonneren kan ook uit het buitenland.
*Ontdek onze SamPol draagtas.