In deze bijdrage benadrukken we nog maar eens dat het Europees Parlement, in tegenstelling tot het beeld dat blijft leven bij grote delen van de bevolking, wel degelijk macht heeft en niet meer de leutertent is die het twintig jaar geleden nog was. We kijken of het Parlement ook werkelijk assertiever wordt en staan vervolgens stil bij de rol die Europa speelt in de economische crisis. We hebben het over de macht van individuele parlementsleden en over een kans die gemist werd om deze verkiezingen een wat meer Europees gehalte te geven.

GEEN PRAATBARAK MEER

Sinds 1979 wordt het Europees Parlement rechtstreeks verkozen, elke vijf jaar. Voor de landen die er toen al bij waren, zijn het dus de zevende Europese verkiezingen. De meest opvallende vaststelling is dat de opkomst doorheen de jaren altijd maar daalde. In 2004 verscheen nog amper 45,6% van de kiesgerechtigden in het stemlokaal. Met uitzondering van de landen waar er opkomstplicht geldt, werd enkel in Ierland, Italië, Cyprus en Malta nog de helft gehaald. Onderaan bengelde Slowakije, met een opkomst van 16,7%.
Voor de verkiezingen die straks worden georganiseerd, wordt geen spectaculaire trendbreuk voorspeld. Een onderzoek van de Europese instellingen zelf geeft aan dat ongeveer een derde van de kiesgerechtigden wellicht zijn stem zal uitbrengen, terwijl een vijfde zegt dat zeker niet te zullen doen. De overigen twijfelen nog. In 2004 lagen de verhoudingen in een gelijkaardig opinieonderzoek exact gelijk.

Het is een merkwaardige vaststelling: naarmate het Europees Parlement meer macht verwerft, daalt de opkomst bij de verkiezingen. In 1979 stemden de Europeanen over de samenstelling van wat niet veel meer was dan een adviesorgaan. Tegen de tweede helft van de jaren 1980 kreeg het Parlement formeel gesproken wat meer macht in de besluitvorming, maar het is pas in de jaren 1990 dat het ‘medebeslissingsrecht’ werd ingevoerd. Dat komt erop neer dat een wetsvoorstel van de Commissie pas wet wordt indien het wordt goedgekeurd door zowel de Raad van Ministers als het Europees Parlement. In de praktijk betekent dit dat er aan het voorstel van de Commissie meestal behoorlijk wat geschaafd wordt. Zowel de Raad van Ministers als het Europees Parlement stellen amendementen voor, willen zaken schrappen en andere toevoegen. Ultiem moeten zij een compromis bereiken. Dat compromis moet in het Europees Parlement door een meerderheid, en in de Raad van de Ministers in de meeste gevallen door een gekwalificeerde meerderheid worden goedgekeurd. Dat is een behoorlijk grote meerderheid onder de lidstaten, waarbij de grote landen ook wat zwaarder wegen dan de kleine landen (maar niet zoveel als op grond van hun omvang of bevolkingsaantal zou worden verwacht), maar géén unanimiteit. Als een van beide instellingen de uiteindelijke tekst verwerpt, dan worden de onderhandelingen afgesloten en komt de Europese wet er niet. Toen deze procedure met het Verdrag van Maastricht werd ingevoerd, was ze nog maar op een relatief klein aantal domeinen van toepassing. Bij de volgende verdagswijzigingen, die elkaar snel begonnen op te volgen (Amsterdam en Nice), werd het toepassingsgebied drastisch uitgebreid. Intussen beschikt het Parlement in veruit de meeste domeinen waarin Europa actief is over dat medebeslissingsrecht.
Uitzonderingen zijn een deel van de landbouwpolitiek en politionele en justitiële samenwerking. De Europese Grondwet en de gerecycleerde versie daarvan (het Verdrag van Lissabon) zouden het Europees Parlement ook op deze gebieden medebeslisser maken. Door de ondergang van de Europese Grondwet en het verzet van de Ieren tegen het Verdrag van Lissabon is die nieuwe regeling nog niet ingevoerd. Als het Verdrag van Lissabon ooit van kracht wordt, bijvoorbeeld na een tweede Iers referendum, dan wordt de lijn van de vorige verdragsherzieningen verder doorgetrokken en krijgt het Parlement opnieuw extra macht. De belangrijkste uitzonderingen blijven dan buitenlandse politiek en fiscaliteit: in deze domeinen zal ook in de toekomst het Parlement alleen maar adviezen kunnen geven. De lidstaten beslissen over deze materies bovendien slechts met unanimiteit. In een Unie met zevenentwintig lidstaten is dat bijzonder moeilijk geworden. Dit zijn niet toevallig de terreinen waar Europa vastloopt en ontgoochelt.
Eigenlijk kan men zeggen dat in die domeinen waar Europa effectief optreedt en beslissingen neemt, het Parlement in veruit de meeste gevallen een medebeslisser is. En dus het laatste woord heeft.

Maar de kiezers lijken niet te volgen. Ze weten het niet, of ze geloven het niet. Precies omdat het Parlement meer macht heeft gekregen en niet enkel het laatste woord heeft in prutsdossiers zoals de grootte van kippenkooien of de dikte van autodeuren, maar ook in controversiële milieu- of interne marktdossiers, is het natuurlijk belangrijk hoe dat Parlement is samengesteld.

In debatten ter linkerzijde werd lange tijd geroepen dat het Parlement meer macht moest krijgen en impliciet werd er daarbij vanuit gegaan dat een volksvertegenwoordiging met beslissingsmacht de Unie automatisch in een meer linkse en progressieve richting zou stuwen. Dat getuigt van een behoorlijk naïeve kijk op de dingen. De voorbije legislatuur werden in het Europees Parlement bijvoorbeeld heel wat liberaliseringsdossiers gestemd: van de vrijmaking van de post, over de spoorwegen en de diensten, tot de energiemarkt. Telkens stond een meerderheid van de parlementsleden achter de voorstellen van de Commissie. Wel moet er opgemerkt worden dat het Parlement er vaak in slaagde, soms geholpen door een aantal meer progressieve lidstaten, om aan de voorstellen van de Commissie een socialere of meer milieuvriendelijke invulling te geven. De postmarkt wordt geliberaliseerd, maar de universele dienstverlening moet gewaarborgd blijven. De dienstenmarkt wordt vrijgemaakt, maar dat geldt niet voor sociale diensten, enzovoort. Precies omdat het Parlement meestal krachtig onderhandelde en belangrijke accenten kon toevoegen, stemden vaak ook vele sociaaldemocraten voor de compromissen die uiteindelijk ter stemming lagen. Maar centrumrechts vormt de grootste fractie in het Europees Parlement. Die fractie beschikt uiteraard niet over een absolute meerderheid, is vaak verdeeld en wordt soms simpelweg weggestemd, maar globaal bekeken blijft het natuurlijk wel zo dat zij vaker haar slag thuishaalt dan pakweg de groene of extreemlinkse fracties.

DE BLIKVANGERS

Het is natuurlijk mogelijk dat er een verschil is tussen de formele macht waarover het Europees Parlement beschikt, en de feitelijke macht. In nationale parlementen is dat in elk geval zo: op papier hebben zij bijzonder veel macht, maar in de praktijk gedragen parlementsleden die de meerderheid uitmaken zich over het algemeen zeer onderdanig tegenover de regering. In Europa is er zo geen regering, en dat geeft de parlementairen in elk geval al wat meer speelruimte.
De officiële website van het Parlement wijst op een aantal blikvangers: dossiers waar het Parlement de voorbije legislatuur duidelijk het verschil maakte. Dat gaat van het verlagen van gsm-tarieven, over meer rechten voor spoorreizigers en het verzet tegen softwarepatenten, tot maatregelen om een einde te stellen aan het gefoefel met de prijzen van vliegtickets.
Er zijn nog veel meer voorbeelden. Als het op het wetgevende werk aankomt, dan zien we dat het Parlement erin slaagt om haast alle wetsvoorstellen van de Commissie behoorlijk bij te spijkeren. Het is heel zeldzaam dat het Parlement een ultiem compromisvoorstel nog verwerpt (de fameuze havenrichtlijn was een uitzondering), en dat komt wellicht vooral omdat de amendementen van het Parlement in toenemende mate ernstig worden genomen door die andere beslisser: de Raad van Ministers. Tijdens onderhandelingen over Europese wetten wordt er ook steeds vaker van in een heel vroeg stadium informeel overleg opgestart tussen sleutelfiguren in het Europees Parlement (de parlementsleden die een bepaald dossier heel goed onder de knie hebben) en vertegenwoordigers van de lidstaten. Waar vroeger dat informele overleg vaak pas werd opgesteld in een ultieme fase van de besluitvorming, wordt er nu heel snel mee gestart. Beide instellingen beseffen dat ze elkaar nodig hebben en veroordeeld zijn om vroeg of laat overeen te komen. Dit heeft overigens een merkwaardige consequentie. Algemeen werd verwacht dat de big bang uitbreiding van 2004 en 2007 (toen de Unie op korte tijd groeide van vijftien tot zevenentwintig lidstaten) zou leiden tot een vertraging van de besluitvorming. De praktijk lijkt te wijzen op het tegenovergestelde: dossiers lijken gemiddeld sneller te worden afgerond, en dat komt vooral omdat de instellingen elkaar ernstiger nemen en vroeger in overleg gaan met elkaar.

Dat het Parlement zelf ook assertiever wordt, bleek al in het begin van de legislatuur. Toen de nominatie van José Manuel Barroso als voorzitter van de Commissie door het Parlement was goedgekeurd, moest ook de rest van de Commissie worden samengesteld. De Italianen droegen Rocco Buttiglione voor, behoorlijk conservatief en omstreden omwille van onder andere antihomo-uitspraken. Barroso wilde hem bevoegd maken voor justitie en binnenlandse zaken, met inbegrip van het antidiscriminatiebeleid. Voor de hele Commissie het vertrouwen van het Parlement krijgt, worden de individuele commissarissen grondig op de rooster gelegd door de parlementairen. Dat is in Europa veel sterker het geval dan in de meeste lidstaten, waar het nationale parlement ook wel zijn vertrouwen moet schenken aan de regering, maar over het algemeen zonder een grondige screening van de individuele ministers. In Europa moeten de aspirant-commissarissen niet alleen aantonen dat ze een grondige kennis hebben van hun bevoegdheidsportefeuille, maar ze worden ook ondervraagd over hun visie op de Europese integratie. Voor een meerderheid van de parlementsleden was de aanduiding van Buttiglione onaanvaardbaar. Lange tijd ging Barroso ervan uit dat het Parlement het niet zou aandurven om het vertrouwen in zijn Commissie te weigeren omwille van die ene commissaris. Het draaide anders uit, en toen net voor de stemming bleek dat het Parlement voet bij stuk zou houden, hield Barroso de eer aan zichzelf. Hij vroeg het vertrouwen voorlopig nog niet aan het Parlement, verzocht de Italianen om een vervanger voor Buttiglione aan te duiden en kon pas na enkele weken vertraging met zijn nieuwe Commissie van start gaan.

In andere dossiers dreef het Parlement het minder ver. Toen er onderhandeld werd over de Europese meerjarenbegroting (2007-2013) gooiden de lidstaten het na een intensief onderhandelingsproces eind 2005 op een akkoordje: de Unie zou met een bijzonder miniem budget moeten werken. Het Parlement had zich, net als de Commissie, in de loop van de voorbije maanden steeds uitgesproken voor een ruimer budget: Europa kreeg doorheen de tijd meer verantwoordelijkheden en ook het budget moest daaraan worden aangepast. Als Europa een ambitieus beleid wil voeren, dan is er ook een budget van enige omvang nodig, werd er geredeneerd. Toch trok het Parlement zijn staart in en durfde het niet tegen de deal te stemmen, hoewel dat formeel gesproken perfect binnen de mogelijkheden lag.

EUROPA EN DE CRISIS

Dat beperkte budget speelt de Unie vandaag parten. Het beperkt bijvoorbeeld de slagkracht van de Unie tijdens de economische crisis. Toen in de Verenigde Staten de hypotheekcrisis omsloeg in een financiële crisis werd daar in Europa niet meteen op gereageerd. Een Amerikaans probleem, zo klonk het tot diep in de zomer van 2008. In Europa zou het zo’n vaart nooit kunnen lopen, want per slot van rekening zijn banken en financiële instellingen hier bij ons wel wat strakker gereglementeerd, werd gezegd. Niet strak genoeg blijkbaar, gezien de globalisering van de financiële markten. Met de ondergang van Lehman Brothers in september 2008 viel het dominosteentje, dat ook Europa in de crisisspiraal meetrok. De financiële crisis werd al na enkele dagen een economische crisis, in de landen die de euro nog niet invoerden dikwijls een monetaire crisis en bij de eerste ontslagen en faillissementen onvermijdelijk ook een sociale crisis.
Wie overspoeld wordt door de ergste crisis sinds de jaren 1930, moet improviseren. Er is geen gebruiksaanwijzing die snel kan worden bovengehaald en voorschrijft welke maatregelen er precies op welke niveaus moeten worden genomen. Toch is er terecht ontgoocheling over het Europese optreden. Guy Verhofstadt schreef er inderhaast zelfs een ingewikkeld boek over, als start van zijn Europese verkiezingscampagne.

In het najaar van 2008 pakte Europa zogezegd uit met een spectaculair reddingsplan voor de Europese economie: om de crisis te bestrijden zou er 200 miljard euro worden ingezet. Dat klonk indrukwekkend en het stond vooraan in de kranten. Maar eigenlijk klopte dat niet. De hele Europese begroting bedraagt per jaar amper 120 miljard euro, en waar dat geld zoal naartoe gaat, ligt al vast tot in 2013. Veel marge voor reddingsplannen of onvoorziene uitgaven is er gewoon niet. Zo’n 170 van 200 miljard euro zouden de lidstaten zelf ophoesten. Als de lidstaten dus zelf moeten betalen, moet het geen verbazing wekken dat ieder zijn eigen prioriteiten stelt. Sommige willen veel extra geld in hun economie pompen, andere zien meer heil in verlagingen van de BTW en andere lasten om de consumptie op te vijzelen. En nog andere lidstaten willen de inspanningen sowieso beperkt houden en lijken te hopen dat de crisis vanzelf overwaait of vooral elders slachtoffers maakt.
Grote en meer welvarende landen kunnen het zich in elk geval makkelijker veroorloven om de eigen bedrijven bij te springen dan kleine landen. Ook de lidstaten in de eurozone zitten iets veiliger omdat ze aan lagere tarieven kunnen lenen. Maar binnen de eurozone zijn er landen als Ierland of Griekenland die op de kapitaalmarkt niet dezelfde voorwaarden krijgen als pakweg Duitsland, dat voorlopig een betrekkelijk robuust imago behoudt. Een plan om euro-obligaties uit te schrijven, waardoor landen in de eurozone op een vrij goedkope manier aan geld zouden raken, zagen de armere eurolanden wel zitten. Maar de Duitsers waren minder enthousiast uit angst dat zij daar de rekening voor zouden moeten betalen, namelijk hogere intresten dan degene die ze vandaag krijgen aangerekend. En de sukkelaars die niet tot de eurozone behoren, zagen het plan al helemaal niet zitten: zij vreesden dat de kost voor hùn leningen dan nog hoger zou oplopen. Precies omdat ze de voorbije jaren heel veel leningen hebben afgesloten in euro’s of Zwitserse franken, terwijl hun eigen munt door de crisis begon te kelderen, kregen ze grote problemen met hun afbetalingen. Daar worden de banken waar die schulden uitstaan, onder meer in Oostenrijk, ook niet beter van.
Door de crisis hangt alles en iedereen aan elkaar vast, maar liggen de breuklijnen duidelijker dan ooit aan de oppervlakte: de kloof tussen Oost en West, tussen de eurolanden en de niet-eurolanden, tussen de hard getroffen lidstaten en de lidstaten die het hoofd nog even boven water houden.
De meest onsmakelijke vormen van protectionisme zijn onmogelijk geworden in de Europese Unie. Het botweg verbieden van de invoer van producten uit andere landen of het hanteren van hoge invoerheffingen is ondenkbaar in de eengemaakte markt. Landen die in de eurozone zitten, kunnen hun munt ook niet meer laten devalueren om de uitvoer aantrekkelijker te maken. Maar daar stopt het dan ook. En landen proberen op meer subtiele manieren de crisis vooral op de buren af te wentelen. De Europese instellingen missen de financiële armslag om tussenbeide te komen en enige orde op zaken te stellen.

Maar het is niet alleen het gebrek aan een fatsoenlijk budget dat Europa parten speelt om bijvoorbeeld de crisis in de auto-industrie aan te pakken. Er is heel zeker ook een tekort aan leiderschap en coördinatie vanuit de Commissie. De ene regio na de andere stuurde de voorbije maanden ministers naar Detroit om te gaan babbelen met de bazen van General Motors, maar het duurde heel erg lang voor de Commissie in actie kwam. Dat heeft misschien wel vooral te maken met het aflopende mandaat van Barroso. Traditioneel wordt rond
deze tijd ongeveer de automatische piloot ingeschakeld en gaat de ene na de andere commissaris op zoek naar een andere baan. Dat gebeurt vandaag ook en het schip zal de volgende weken en maanden verder leeglopen. De voorzitter is bang van zijn eigen schaduw en wil vooral de lidstaten niet te veel voor de voeten lopen. Per slot van rekening heeft hij hun steun nodig als hij een nieuw mandaat wil bekomen. Precies omdat er tussen de lidstaten veel onenigheid bestaat over de beste remedie om de crisis aan te pakken, zou een optreden van de Commissie altijd wel ergens op wrevel onthaald worden.
Voor een Parlement is het altijd moeilijk om mee te spelen in een periode waarin crisismanagement nodig is. Er wordt uiteraard wel over gedebatteerd en er wordt al wel eens een standpunt ingenomen of een resolutie gestemd. Maar het Europees Parlement komt vooral in beeld als het tijd is voor de meer diepgaande maatregelen die moeten vermijden dat de crisis zich herhaalt.
Naast het blussen van de branden en het vermijden van ontslagen en faillissementen, is er ook een meer structureel antwoord nodig, in de richting van een economisch model dat duurzamer is, weer vertrouwen oproept en inspeelt op die andere grote crisis die aan acuutheid nog niets heeft ingeboet: de klimaatcrisis.

Daarvoor is regulering nodig en daar speelt het Europees Parlement een cruciale rol. Er moeten nieuwe, strengere regels komen voor de financiële sector om het internationale kapitaalverkeer onder controle te houden, om de economie in een meer duurzame, klimaatvriendelijke richting te duwen, om te garanderen dat sociale diensten gevrijwaard blijven en om moeilijk aanvaardbare systemen van bonussen en gouden parachutes aan banden te leggen. En dan doet het er wel degelijk toe of de meerderheid in het Parlement straks eerder naar links of eerder naar rechts overhelt.

HET VERSCHIL MAKEN

Een reden die wel eens wordt aangehaald om niet te gaan stemmen voor de Europese verkiezingen, heeft te maken met het aantal parlementairen. Wat is de macht van ‘jouw’ parlementslid in een vergadering met meer dan 700 parlementairen?
Het lijkt wat paradoxaal, maar toch kunnen individuele parlementsleden in Europa misschien wel makkelijker het verschil maken dan in een nationaal of regionaal parlement. Daar zijn meerderheid en oppositie over het algemeen voor vier of vijf jaar min of meer gebetonneerd en spelen parlementsleden gewoon de rol die van hen verwacht wordt: wie lid is van de meerderheid zwijgt en stemt, wie lid is van de oppositie maakt beroepshalve van zijn oren, maar zonder resultaat.
In het Europees Parlement worden de meerderheden telkens opnieuw gevormd: bij elk dossier dat voorligt, zelfs bij elk amendement dat besproken wordt, moeten de voorstanders op zoek naar een meerderheid. De ene keer zal centrumrechts met de liberalen een meerderheid vormen, een andere keer zullen de liberalen met de sociaaldemocraten en de groenen tegen de rechtse partijen stemmen. Nog een andere keer stemmen sociaaldemocraten en centrumrechts tegen liberalen en groenen. Het hangt af van dossier tot dossier, van de argumenten die gebruikt worden en van de overtuigingskracht van de parlementsleden die er hun schouders onder zetten en hun fractie zullen uitleggen waarom er beter voor of tegen wordt gestemd. Binnen elke fractie zullen er ook altijd wel enkele dissidenten zijn: individuele parlementairen die zich niet neerleggen bij het fractiestandpunt. In een nationaal parlement loopt dissident stemgedrag over het algemeen slecht af. In het beste geval word je als parlementair uit de partij gezet en richt je met succes een nieuwe partij op. Maar het is niet de bedoeling. In Europa kan het wel.

Maar de macht van het individuele parlementslid zit vooral in zijn dossierkennis. Parlementairen specialiseren zich in bepaalde dossiers. Voor Dirk Sterckx is dat onder meer scheepvaart, voor Bart Staes voedselveiligheid, voor Anne Van Lancker gaat het om sociale dossiers, voor Marianne Thyssen is het consumentenbescherming. Als het over ‘hun’ dossiers gaat, dan luistert de rest van hun fractie en brengen ze als met een koevoet de rest van hun politieke groep in beweging.
Maar niet alleen de fractie, ook het parlement als geheel stelt vertrouwen in de kennis van de individuele parlementsleden. Als een wetsvoorstel door de Commissie wordt neergelegd, duidt het parlement een rapporteur aan: iemand die de pen vasthoudt bij het schrijven van de amendementen en creatief op zoek gaat naar die wijzigingsvoorstellen waarvan hij een meerderheid van zijn collega’s hoopt te kunnen overtuigen. Hij zal er uiteraard zelden in slagen om zijn mening helemaal en ongenuanceerd door te drukken, maar de macht van de rapporteur is bijzonder groot, omdat hij krijtlijnen trekt en de discussie in een bepaalde richting kan sturen.

EN TOCH EEN GEMISTE KANS

Hoe goed we ook kunnen argumenteren dat het Parlement machtig en assertief geworden is, dat het ertoe doet in welke ideologische richting het straks overhelt en dat zelfs individuele parlementsleden vaak het verschil kunnen maken, toch zal de opkomst in juni waarschijnlijk tegenvallen en zal de onverschilligheid betrekkelijk groot zijn. Waar er gestemd wordt, gaat het meestal ook niet over Europa. Het zijn nationale thema’s die het debat bepalen. Pogingen om de verkiezingen ‘Europeser’ te maken, blijven beperkt. Weinig partijen zetten onderdanen uit andere lidstaten op hun kieslijsten. De Nederlander Derk-Jan Eppink, het Europa-boegbeeld van Lijst Dedecker, is bij ons de belangrijkste uitzondering.

Een idee om de verkiezingen een Europeser gehalte te geven dat al enige tijd circuleert, maar nooit concreet werd, had te maken met de aanduiding van de Commissievoorzitter. In het Verdrag van Lissabon is bepaald dat bij de keuze van de nieuwe Commissievoorzitter rekening moet worden gehouden met de krachtsverhoudingen in het Parlement. Hoe dan ook moet het Parlement straks zijn vertrouwen geven aan de nieuwe Commissievoorzitter, nog voor die zijn team verder samenstelt.
Het zou interessant zijn als de politieke partijen duidelijk zouden aangeven wie hun kandidaat-commissievoorzitter is. De centrumrechtse Volkspartij, waartoe ook de CD&V behoort, zal Barroso steunen voor een nieuw mandaat. Dat kunnen we alleszins vermoeden. De sociaaldemocraten hebben geen duidelijke tegenkandidaat naar voor geschoven, hoewel ze dat perfect konden met hun partijleider en bevlogen speecher Poul Nyrup Rasmussen. Het zegt wat over de kracht van de Europese sociaaldemocratie als sommige sociaaldemoratische boegbeelden, zoals de Spaanse premier Zapatero, al op voorhand zeggen dat zij Barroso blijven steunen.
Het zou de verkiezingscampagne bij ons nochtans een extra dimensie hebben gegeven: wie op Ivo Belet of Jean-Luc Dehaene stemt, kiest daarmee ook voor een tweede termijn voor Barroso. Wie sp.a stemt, kiest voor een sociaaldemocraat als Commissievoorzitter. Wie Bart Staes steunt, die kiest ook Cohn-Bendit. En wie liberaal stemt, die kiest misschien wel voor Verhofstadt als Commissievoorzitter. De kans om deze extra dimensie toe te voegen aan de Europese verkiezingen is helaas niet gegrepen.

Hendrik Vos
Professor Europese politiek, UGent

Europa - Europese Unie - verkiezingen

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 5 (mei), pagina 4 tot 11

• Europa
• Europese Unie
• verkiezingen