Inleiding

De kwestie Groot-Brussel is in wezen zo oud als de Belgische staat zelf. De politiekterritoriale expansie van de hoofdstad is immers het onderwerp geweest van politieke strijd die sinds 1830 recurrent oplaaide en niet alleen in het licht van de communautaire breuklijn kan worden beschouwd. Ideeën over de annexatie van de randgemeenten en voorsteden bij de hoofdstad, over de oprichting van een federatie van gemeenten of van een provincie Brussel voedden het debat al in de loop van de 19^de en 20^ste eeuw. De kwestie Groot-Brussel hield bovendien niet alleen verband met de plaats van de hoofdstad in het nationale bestel. Plannen voor de modernisering en uitbreiding van de hoofdstad werden immers van in de 19^de eeuw ook uitgewerkt in het kader van de versterking van de internationale centrumfunctie van Brussel. Kortom, het debat over de positie van Brussel is van oudsher verbonden met de evolutie van zijn nationale en internationale hoofdstedelijke rol. Het actuele debat over de toekomst van Brussel moet dan ook best eens meer precies in het licht van dit complexe proces van ‘politieke metropolisering’ en dus van de groei van Brussel als hoofdstad en politieke wereldstad worden beschouwd.

Historisch

De kwestie Groot-Brussel is dus eigenlijk zo oud als de Belgische staat.¹ In 1830-31 wordt Brussel de constitutionele hoofdstad van België. Brussel streeft onmiddellijk naar de hereniging met zijn vroegere ommeland (‘kuype’, ‘cuve’), waarover het tijdens het Ancien Régime jurisdictie uitoefende. Het hoofdstedelijke randgebied verstedelijkte in hoog tempo. De kwestie van de politiekterritoriale expansie van de hoofdstad was aanvankelijk zeker niet in de eerste plaats een taalkwestie. De kwestie Groot-Brussel werd niet alleen door de levensbeschouwelijke conflictzone doorkruist (spanning tussen de liberale, antiklerikale hoofdstad en de katholiek­rurale periferie), maar ook door de machtstegenstellingen tussen de hoofdstad en het centraal gezag, of nog door de concurrentie tussen de grote steden. Dat Brussel van in de jaren 1830-1840 streefde naar een groter grondgebied, heeft niet alleen te maken met het feit dat dit streven vrij typisch is voor hoofdsteden van de 19^de eeuwse natiestaten, maar ook met de nood aan een rationele planning en modernisering van de stedelijke infrastructuur. Enerzijds moest Brussel de nieuwe staat representeren op een wijze die de vergelijking met andere nationale hoofdsteden kon doorstaan, maar, anderzijds, deed zich naast deze prestigeslag in Brussel al gauw de nood gevoelen aan een betere intercommunale coördinatie van de uitbouw van collectieve nutsvoorzieningen zoals openbaar vervoer, wegenbouw, stadsplanning, e.d.²

Tijdens de eerste decennia van de Belgische staat mondde het streven naar gebiedsuitbreiding uit in het wetsontwerp-Piercot (1854) ‘op de algemene hereniging van de voorsteden met de stad Brussel’. De annexatie van de Leopoldswijk (1852-1853) had het perspectief geopend op een globale fusie, maar had tevens het probleem van de bestuurlijke organisatie van Groot-Brussel doen rijzen. Die poging tot globale eenmaking van Brussel mislukte door het parlementair verzet tegen de aantasting van de gemeentelijke autonomie en de poging van de regering tot machtsgreep op het hoofdstedelijk bestuur. Geconditioneerd door de conservatieve reactie na de revoluties van 1848 wilde de regering haar greep op de hoofdstad immers versterken door het hoofdstedelijk bestuur te assimileren met de politieke structuur van de provincies: het ambt van burgemeester van Groot-Brussel zou worden gelijkgesteld met dat van provinciegouverneur. Dit impliceerde dat dit politiek bestuursmandaat werd omgevormd tot een hoge ambtenaarsfunctie.
De pogingen tot globale annexatie en eenmaking mislukten, maar toch bleven voorstellen tot bestuurlijke reorganisatie en territoriale uitbreiding in de loop van de 19^de en het begin van de 20^ste eeuw opduiken. Leopold II oefende druk uit op zijn regering om de oprichting van een ‘provincie’ (de bestuurlijke typenaam deed er voor hem eigenlijk niet toe) Brussel te bekomen. Ondanks het feit dat de burgemeester van Sint-Gillis, Maurice Van Meenen, gewonnen raakte voor de oprichting van een eengemaakte provincie Brussel (19 à 22 gemeenten), die zou worden bestuurd door een metropolitaanse raad, kon die hervorming ook niet worden doorgedrukt.

Noodgedwongen opteerde Brussel voor een geleidelijkheidstrategie en voor projectmatige territoriale annexaties naar het voorbeeld van de Leopoldswijk. Globaal groeide het grondgebied van Brussel-Stad aan van 415 ha in 1830 tot 3292 ha in 1925, via opeenvolgende partiële annexaties (1853: Leopoldswijk +194 ha; 1864: annexatie Louizawijk en Terkamerenbos + 230 ha; 1897: annexatie delen van Laken en Molenbeek - haveninstallaties - +113 ha; 1907: annexatie van het Solboschplateau en wijken van Elsene ten bate van de wereldtentoonstelling van 1910 +62 ha; 1913: annexatie Leopoldswarande - cité scientifique met wijken van Etterbeek en Elsene +13 ha 60).
In de jaren vóór WOI streefde Brussel naar de annexatie van grondgebied in de kanaalzone met het oog op de modernisering van de zeehaveninstallaties, maar die pogingen mislukten. Na WOI slaagde de hoofdstad er in het kader van de nationale wederopbouw echter wel in om de wet op de annexatie van Laken, Neder-Over-Heembeek en Haren (1921) door het parlement te krijgen: met 2255 ha meteen de grootste gebiedsuitbreiding die Brussel bekwam. Deze drie gemeenten werden voortaan ingelijfd bij Brussel-Stad, zodat de huidige Brusselse agglomeratie in feite 22 in plaats van 19 oorspronkelijke gemeenten telt. De Brusselse burgemeester Adolphe Max relanceerde meteen ook een campagne ter promotie van zijn wetsvoorstellen om een meer globale eenmaking te realiseren. Het wetsvoorstel-De Bue (1920) voorzag dan weer de oprichting van een ‘metropolitaans district’ Brussel, dat 16 gemeenten zou tellen.

In de jaren 1920 volgden nog een aantal voorstellen en pogingen tot oprichting van een intercommunale raad. De laatste belangrijke besluitvormingsfase inzake de kwestie van Groot-Brussel tijdens het interbellum resulteerde in 1936 uit het initiatief van eerste minister Paul Van Zeeland om de problemen van de grote agglo­meraties (Brussel, Antwerpen, Luik, Gent, Charleroi) te laten bestuderen door baron Holvoet, gouverneur van Ant­werpen.³ Sedert de wet van 1921 had Brussel nog grondgebied geruild met de gemeente Jette (wet van 20 april 1925) en met de gemeenten Wemmel en Strombeek-Bever (wet van 9 juni 1937). Als Commissaris van de Koning voor de grote agglomeraties werd Holvoet opgedragen in zijn rapport de hervormingen aan te geven, die zich zowel uit politiekadministratief als uit fiscaal en financieel oogpunt opdrongen. In zijn rapport (1937) lichtte Holvoet een aantal voorstellen toe, die in het verleden waren geformuleerd inzake de bestuurlijke reorganisatie van Groot-Brussel. Hij won ook de adviezen in van de gemeenten van de Brusselse agglomeratie, zowel over het juridisch systeem voor het bestuur van de agglomeratie als over de middelen om hun financiën te verbeteren. Holvoet ging ervan uit dat het bestuur van de grote agglomeraties een speciaal regime vergde, omwille van het feit dat de provincieraden en hun bestendige deputaties moeilijker in staat waren om snelle oplossingen te realiseren voor de problemen van de stedelijke agglomeraties.
Wat Groot-Brussel betreft, stipte Holvoet de formules van een totale fusie en van een provincie Brussel wel aan zonder deze opties echter aan te bevelen. Hij loofde daarentegen de verdiensten van de conferentie der burgemeesters en de talrijke intercommunale initiatieven in de Brusselse agglomeratie, die als een model mochten gelden voor andere agglomeraties, waarvan de stedelijke kern en omliggende gemeenten niet door zulk een ‘solidariteitsgeest’ werden bezield. Het wetsvoorstel tot regeling van de bestuurlijke organisatie van de Brusselse agglomeratie en tot oprichting van een intercommunale raad werd integraal in het rapport-Holvoet opgenomen.

Dat de besluitvorming inzake de bestuurlijke organisatie van Groot-Brussel tijdens het interbellum uiteindelijk niet vorderde, heeft natuurlijk ook veel te maken met het feit dat de kwestie steeds meer werd doorkruist door taalpolitieke en communautaire tegenstellingen. Door de taalwet op bestuurszaken van 31 juli 1921 hadden de Vlamingen vooral toegevingen moeten doen inzake de Brusselse agglomeratie, die een taalstatuut behield waarin het Frans een dominante rol speelde.⁴ De verstedelijking van de Brusselse agglomeratie werkte de verfransing verder in de hand. Terwijl de stad Brussel ondertussen al was uitgebreid met drie Vlaamse gemeenten (Laken, Haren en Neder-Over-Heembeek) werd de Brusselse agglomeratie vergroot met nog twee Vlaamse gemeenten (Sint-Pieters-Woluwe, Sint-Stevens-Woluwe⁵), zodat ze nu 17 gemeenten telde. Dit aantal kon voortaan ook bij koninklijk besluit worden aangevuld. Op basis van de tienjaarlijkse volkstellingen zouden andere gemeenten, waar de taalverhoudingen gewijzigd waren (bij beslissing van de gemeenteraad) van taalrol kunnen veranderen. De koppeling van de volkstellingen aan de mogelijkheid tot wijziging van het taalregime van de gemeenten werkte het verlies van eentalig Vlaams grondgebied in de hand. Dit probleem zou voortduren tot na de Tweede Wereldoorlog en bleef één van de struikelstenen vormen voor elk voorstel inzake de eenmaking van Groot-Brussel en de bestuurlijke organisatie van de Brusselse agglomeratie.

De kwestie-Brussel: een continu debat

Een analyse van de discussies en voorstellen die in het kader van het Centrum-Harmel, voluit het Centrum voor onderzoek voor de nationale oplossing van de maatschappelijke, politieke en rechtskundige vraagstukken van de verschillende gewesten van het land, (1948-1954) over Brussel werden besproken, blijkt hoe groot de continuïteit van het debat wel is en hoe recurrent bepaalde pogingen tot bestuurlijke organisatie van Groot-Brussel wel waren.⁶ De voorstellen van een ‘provincie Brussel’ of een ‘metropolitaans district Brussel’ evolueerden mettertijd naar een ‘bondsgebied’ Brussel met een stadsraad en een stadsgouverneur. Het voorstel Nothomb-Philippart, dat van de hoofdstad een aparte provincie wilde maken, toont aan hoe lang bepaalde voorstellen bleven doorwerken. Van Franstalige zijde werd in het Centrum-Harmel ook geopperd Brussel uit te breiden met Dilbeek, Wemmel, Strombeek-Bever, Vilvoorde, Diegem, Sint-Stevens-Woluwe, Wezembeek-Oppem, Tervuren, Waterloo, Linkebeek en Halle, hetgeen aantoont hoe groot Groot-Brussel in de optiek van sommigen wel was. Er werd zelfs geopperd om Eppegem, Zemst en Mechelen bij de hoofdstad te rekenen, zodat Brussel een soort metropool naar het voorbeeld van Parijs zou worden. Dit werd verworpen. Van Waalse zijde werd bijvoorbeeld nog geopperd om België om te vormen tot een confederatie van gewestelijke staten (Vlaanderen en Wallonië) met een federale stad, Brussel, die culturele en bestuurlijke autonomie zou genieten. Vanuit de Vlaams-Waalse commissie werd dan weer voorgesteld om België tot een bondsstaat met twee gewestelijke staten om te vormen. Als hoofdstad van die Belgische bondsstaat zou Brussel het ‘bondsgebied’ vormen, bestuurd door een paritair samengestelde stadsraad onder het voorzitterschap van een stadsgouverneur.

Elders hebben we onderzocht hoe de internationale centrumfunctie van Brussel reeds vóór WOI - en dus lang voor Brussel uitgroeide tot ‘hoofdstad’ van Europa - werd gepromoot.⁷ Bepaalde opiniemakers zagen Brussel toen zelfs als het ‘federaal werelddistrict’ van een universele confederatie van staten of kwamen op voor de erkenning van Brussel als ‘wereldhoofdstad’. Geen wonder dat in de jaren 1960, dus niet lang nadat de officiële kandidatuur van Brussel als zetel van de nieuwe Europese instellingen vóór de opening van Expo ‘58 werd gelanceerd, er ook voorstellen werden uitgewerkt waarin een nieuw statuut van Brussel werd afgestemd op zijn internationale en Europese functie.⁸ Zo legde de gewezen eerste minister Jean Duvieusart (PSC) in mei 1964 een wetsvoorstel neer dat voorzag in de aanpassing van het Brussels gewest aan zijn nationale én Europese missie. FDF-senator André Lagasse volgde een jaar later met een wetsvoorstel dat strekte tot de oprichting van een nationaal en Europees district Brussel. In de aanloop tot de staatshervorming van 1970 werd ten slotte nog de piste bewandeld van een Brusselse federatie van gemeenten (Gilson-Spinoy), een metropolitaanse raad (Jacques Simonet) om ten slotte in de jaren 1970 uit te monden in de oprichting van de Brusselse agglomeratieraad en vijf federaties van randgemeenten. De gewestvorming van Brussel bleef tijdens de staatshervormingen van 1970-1980 zoals algemeen geweten in de koelkast.

Ter afsluiting

Het debat over de actuele toekomstvisies op Brussel moge dan wel lijken op het ontwarren van de Gordiaanse knoop, maar in wezen is de discussie over de wijze waarop het statuut en de rol van Brussel in het Belgische bestel het meest optimaal aan evoluerende noden wordt aangepast, zo oud als de Belgische staat zelf. Slaagde Brussel-Hoofdstad in de loop van de 19^de eeuw dan wel niet in zijn streven naar een globale en grootscheepse territoriale en bestuurlijke annexatie van het voorstedelijk gebied, dan groeide er in de praktijk een traditie van intercommunale samenwerking. Vandaag staat het ontbreken van een aangepaste structuur voor het optimaliseren van de transregionale samenwerking tussen Brussel, Vlaams- (en Waals-) Brabant in schril contrast met de overige Belgische provincies, die allemaal bij één van de aan de België grenzende EU-regio’s zijn betrokken.

Het pleidooi dat Pascal Smet in dit nummer houdt voor een pragmatische benadering van het opzetten van zulk transregionaal samenwerkingsverband, ligt dan ook - meer dan men wellicht vermoedt - in het verlengde van een lange traditie van streven naar ‘bovengemeentelijke’ samenwerking tussen hoofdstad en periferie. Het actuele debat over de toekomst van Brussel moet dan ook best eens meer bewust in het licht van het complexe proces van ‘politieke metropolisering’ worden beschouwd. Zowel de Vlaamse als Franstalige partijen zouden hun visie op Brussel met andere woorden eens moeten toetsen aan het uitgangspunt dat Brussel vandaag, zoals in het verleden, niet alleen de rol van nationale/federale hoofdstad moet spelen, maar een politieke wereldstad van eerste orde is geworden. En dat Brussel als steeds meer meertalige en multiculturele stadsregio niet alleen een Europese maar zelfs globale voorbeeldfunctie moet (kunnen) vervullen.

Roel De Groof
Algemeen coördinator Brussels Documentatie-, Informatie- en Onderzoekscentrum (BRIO)

Noten
1/ De Groof R. (2003), De kwestie Groot-Brussel en de politieke metropolisering van de hoofdstad (1830-1940). Een analyse van de besluitvorming en de politiek-institutionele aspecten van de voorstellen tot hereniging, annexatie, fusie, federatie en districtvorming van Brussel en zijn voorsteden. In: Witte E. e.a. (red.), De Brusselse negentien gemeenten en het Brussels model. Brussel/Gent, De Boeck & Larcier, 2003, pp. 3-55.
2/ Jacquemyns G. ( 1936), Histoire contemporaine du Grand-Bruxelles. Brussel, Vanderlinden.
3/ Holvoet G. (1937), Les grandes agglomérations urbaines. - De groote stedelijke agglomeraties. Brussel, Ghiesbrecht.
4/ Sieben L. (1989), De Brusselse problematiek tijdens het interbellum. Een schets aan de hand van de taalwetgeving. In: Taal en Sociale Integratie, 11, pp. 33-45.
5/ Door de wet van 28 juni 1932 op het taalgebruik in de administratie werd Sint-Stevens-Woluwe, dat toen geen 30% Franstaligen telde, opnieuw losgemaakt van de Brusselse agglomeratie en terug aan het Vlaamse taalgebied gehecht.
6/ Martin B. (1989), De behandeling van het probleem Brussel door het Centrum-Harmel. In: Taal en Sociale Integratie, 11, pp. 125-174.
7/ De Groof R. (2005), De promotie van Brussel als internationale hoofdstad. De campagne van Louis Frank voor de constructie van Brussel als federaal werelddistrict (1905-1914). In: De Groof R., e.a. (eds.), Politiek, Taal, Onderwijs en Samenleving in Beweging. Brussel, VUBPRESS, pp. 63-144 (Brusselse Thema’s, 14); De Groof R., Promoting Brussels as political world capital. From the national jubilee of 1905 to Expo 58. In: De Groof R., e. a. (eds.) (2008), Brussels and Europe. Brussels, Academic and Scientific Publishers (ter perse).
8/ (1966), Les projets de statut de Bruxelles. In: Courrier Hebdomadaire du CRISP, nrs. 343-344; Mabille X. (1989), Les projets de statut de Bruxelles. In: Taal en Sociale Integratie, 12, pp. 77-84.

Brussel - Vlaamse Rand - gewesten

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 7 (september), pagina 14 tot 19

• gewesten
• Vlaamse Rand
• Brussel