Waarom begin ik een discussie over de begrotingstoestand van het land met deze anekdote? Omdat ze zo typerend is voor het politieke debat over begrotingen en het financiële beleid van de overheid. In begrotingsdiscussies is het al te vaak ieder zijn waarheid. En dat is bij uitstek zo in verkiezingstijden. Het gevolg van die ingesteldheid is dat de discussie de voorbije jaren ook in het federale parlement te weinig gevoerd werd over de globale begrotingskeuzes en te zeer gefocust was op specifieke dossiers. Ik wil het belang van die individuele dossiers niet onderschatten. Maar met belangrijke verkiezingen in aantocht is een genuanceerde denkoefening over de globale gezondheidstoestand en toekomst van ’s lands financiën en begroting meer dan nuttig.

Begrotingsbeleid is een volwaardig beleid

Een land financieel en budgettair leiden, lijkt eigenlijk op de bereiding van een volwaardige maaltijd. Om een smakelijke spaghetti bolognese te maken, heb je gehakt, tomaten en pasta nodig. Je moet alle ingrediënten in huis hebben en bovendien heb je ook nog kruiden nodig om het geheel op smaak te brengen.
Het begrotingsbeleid van de voorbije jaren heeft telkens voor een volwaardige maaltijd gezorgd. De schuld is afgebouwd, de lasten op arbeid zijn verlaagd, de koopkracht is toegenomen. Daarnaast is een mechanisme van welvaartsaanpassingen ingevoerd, zijn er belangrijke hervormingen in de personenbelasting doorgevoerd, en zijn de oude en lage pensioenen verhoogd. Ten slotte is een financiële injectie voor een betere gezondheidszorg gegeven en zijn er reserves aangelegd voor de toekomst. We hebben, met andere woorden, gekozen voor een meersporenbeleid, een volwaardige maaltijd met respect voor alle ingrediënten.
Dat beleid heeft resultaten opgeleverd, en dat doet het nog steeds. Het consumentenvertrouwen is en blijft stabiel op een hoog niveau. Over de gezondheidstoestand van onze bedrijven wil ik enkel het meest recente jaarverslag van de Nationale Bank van België citeren: ‘Uit het verloop van de financiële ratio’s blijkt dat de gezondheid van de balansen en resultatenrekeningen van de Belgische niet-financiële vennootschappen er sinds 2002 inderdaad aanzienlijk op is vooruitgegaan.’ Deze mededeling spreekt voor zich. Net zoals een oplijsting van de Belgische economische prestaties sinds 1999 dat doet: geconsolideerd was de economische groei in België in zeven van de acht jaren sinds 1999 hoger dan het gemiddelde van de Eurozone.
In deze context wil ik nog verder uitweiden over de lastenverlagingen op arbeid die deze regering heeft doorgevoerd. Voor mij maken deze lastenverlagingen integraal deel uit van een budgettaire langetermijnvisie. Het was - alweer - de Nationale Bank die in haar jaarverslag schreef dat het impliciete heffingstarief op arbeid in 2006 verder fors daalde, namelijk met 1,1% tot 41,6%. In 1998 was dat nog meer dan 44%. Het gevolg is duidelijk: het aandeel van de lasten op arbeid is in termen van het bbp van 26,9% (in 1999) gedaald tot 25,3% (in 2006).
Wellicht zijn er mensen die vinden dat we te veel aandacht besteden aan de sociale en fiscale lastenverlagingen op arbeid. Ik ben het niet eens met hen. We moeten deze politiek verderzetten. Zeker voor de laagst geschoolde doelgroepen, maar ook voor de jongeren en ouderen.
Meer activiteit en een hogere werkzaamheidsgraad op de arbeidsmarkt betekent in de eerste plaats een beter inkomen voor meer gezinnen. Maar ook de overheid vaart er wel bij, want de inkomsten voor de publieke sector stijgen. Streven naar een zo hoog mogelijke werkzaamheid getuigt van een gezonde langetermijnvisie, zodat voldoende middelen beschikbaar blijven voor herverdeling en sociale zekerheid.
Nog anderen beweren dat we geen volwaardige maaltijd moeten bereiden. Dat we best één of meerdere ingrediënten kunnen laten vallen. Dat we, met andere woorden, ééndimensionaal de beschikbare middelen enkel moeten oppotten voor de toekomst. Met hen ben ik het zo mogelijk nog minder eens. Wie wel eens kookt, weet dat het weglaten van zelfs maar één ingrediënt, een gerecht volledig kan doen mislukken. Ja, we moeten reserves voor de toekomst opbouwen maar we mogen het heden daarbij niet uit het oog verliezen. Ik kom hier verder nog op terug. Maar laat ik het al eens benadrukken: door alle lasten voor de toekomst op de huidige generaties af te wentelen, zouden we een budgettaire blunder van formaat begaan.
De eenmalige maatregelen zijn ongetwijfeld de meest besproken begrotingsingrediënten van de voorbije jaren. Ik stel mij de vraag of een overheid bepaalde keuzes dan niet moet maken omdat ze zogezegd niet structureel zijn? Is dat het criterium? Moet een overheid, die overtuigd is van het nut van een maatregel, er van af zien omdat ze eenmalig is? Ik vind van niet. Deze keuzes blijven beleidsmatig verantwoord als ze op termijn een evenwichtige balans vertonen. Zowel de inspanningen die gebeurd zijn voor een betere inning van de belastingen als voor het afstoten van de risico’s verbonden aan het beheer van een deel van het gebouwenpatrimonium, zijn zaken die als eenmalig gelden in de begroting. Maar ze hebben een structurele, gunstige impact op het overheidsbeleid in zijn geheel en dus ook op het toekomstige begrotingsbeleid.
De gunstige gevolgen zijn overigens nu al zichtbaar. Ten eerste, maar dat is niet de essentie, zijn de rentelasten ten gevolge van deze operaties ongeveer 80 miljoen euro per jaar lager. Ten tweede, en veel belangrijker, merken we dat door het afstoten van de risico’s verbonden aan gebouwen in eigendom, met minder middelen een veel gerichter beleid kan worden gevoerd met betrekking tot de essentiële overheidstaken. Het afstoten van risico’s betekent dat voor een patrimonium met meer dan 1000 gebouwen heel wat onvoorziene uitgaven opduiken. Die zijn gelinkt aan onverwachte onderhoudswerken (vervuiling, asbest, noem maar op), die dringende en plotse uitgaven noodzaken. Voor een deel van de gebouwen liggen die risico’s niet langer bij de overheid. De middelen die we nu uittrekken voor investeringen en onderhoud liggen lager dan twee jaar geleden. En tegelijk zijn aanzienlijk meer middelen uitgetrokken voor onderhoud en investeringen in bijv. de gevangenissen.

Een sterke basis voor de toekomst

Het resultaat van het begrotingsbeleid van de voorbije legislatuur, en daarover is er geen discussie, is dat België in 2005 een structureel overschot had. In 2006 zal het financieringssaldo, volgens de laatste gegevens van Eurostat, rond 650 miljoen euro of 0,2% van het bbp schommelen. We zitten dus een jaar voor op ons schema om significante begrotingsoverschotten te boeken; de doelstelling voor 2006 was namelijk een evenwicht. De Nationale Bank maakte in haar rapport over 2005 gewag van een structureel tekort. Een jaar later stelde ze een structureel overschot van +0,3% vast. In februari 2007 schatte de Bank het structureel tekort voor 2006 op -0,4%. Nu, drie maanden later, is dat cijfer achterhaald na de recente publicatie van Eurostat.

Nu is het belangrijk om de volgende twee vragen te stellen. Eén: is onze budgettaire situatie gezond? En twee: voldoen onze publieke financiën als basis om onze toekomst veilig te stellen? Laat het me erg duidelijk stellen: op beide vragen zeg ik ja.
De eerste en meest zichtbare indicatie van de verbeterde budgettaire gezondheidstoestand is de afbouw van onze nationale schuld. Zeven begrotingen in evenwicht, met overschotten zelfs, hebben er voor gezorgd dat de schuld de voorbije acht jaar met 30 procentpunten is gedaald. En dit in een periode waarin de meeste landen van de eurozone hun schuld zagen toenemen. Dit betekent dat we stilaan aansluiting vinden bij het peloton. Vorig jaar bedroeg de Belgische schuld nog 87,5% van het bbp. Toen was het gemiddelde in de eurozone 69,5%. Dat is dus een verschil van 18%. In 1999 hadden we nog een achterstand van 41,6%. De schuldafbouw is niet alleen snel gebeurd, maar ook met grote omzichtigheid. We hebben ervoor gezorgd dat het economische mechanisme niet ontregeld werd door kortzichtig budgettair snoeiwerk.

Het tweede element dat vaak opduikt in de discussie gaat over het primaire saldo. De kritiek luidt dat de huidige regering het primaire saldo de voorbije jaren opsoupeerde en niet gebruikte om extra reserves voor de toekomst aan te leggen. Anders gezegd: de regering heeft het voordeel van de dalende rentelasten niet gebruikt om meer budgettaire reserves aan te leggen. Het primaire saldo is inderdaad gedaald.
Een juiste beslissing, om meer dan één reden. Laat me beginnen met te zeggen dat we samen met Finland nog steeds het hoogste primaire saldo hebben. Dalende renteverplichtingen verminderen de noodzaak om geld voor intrestbetalingen te voorzien. Dat is de logica zelf. Met andere woorden, de dalende verplichtingen verlagen de nood om de uitzonderlijk hoge primaire saldi van meer dan 6% vol te houden, zoals we die in de jaren 1990 gehandhaafd hebben. Is deze lagere rentelast een reden om meteen alle budgettaire voorzichtigheid overboord te gooien? Neen, want ook al is de overheidsschuld sterk afgenomen, ze is er nog altijd en ze is nog altijd te hoog.
Maar zoals een internationale vergelijking van de primaire saldi aantoont, hébben we die budgettaire voorzichtigheid ook niet opgegeven. Dat de Belgische primaire saldi zich op een internationaal uitzonderlijk niveau bevonden, en uiteindelijk nog steeds bevinden, bewijst de volgende vergelijking. Het gemiddelde primaire saldo in de eurozone evolueerde van 2002 tot 2006 van 1% van het bbp over 0,2%, 0,3% en 0,5% naar ten slotte 0,9%. Het Belgische saldo evolueerde in dezelfde periode van 5,7% naar 4,1%. Dat betekent dat we in 2006 nog altijd ruim 3% boven het Europese gemiddelde zaten.
Was het beter geweest om de Belgische overheidsfinanciën op het uitzonderlijke niveau van het primaire saldo van de jaren 1990 te houden? Neen. Dan zouden we onze economie en maatschappij in een wurggreep gedwongen hebben. Dat is niet meer of niet minder dan een op termijn verstikkende en dus contraproductieve beslissing. Geen enkele nationale of internationale instantie vraagt overigens de terugkeer naar die uitzonderlijk hoge primaire saldi.

Solidariteit tussen nu en straks

Dat is de toestand vandaag, maar wat brengt de toekomst? Een aantal uitdagingen zijn gekend. Ongetwijfeld gaat de belangrijkste discussie over de opbouw van de nodige reserves, zodat de vergrijzing een deugd is en blijft. Wat houdt dat in? Dat betekent dat we voldoende snel naar een verdere structurele opbouw moeten gaan van het begrotingsoverschot. Als het kan zelfs aan een iets sneller tempo dan de doelstelling van 1,1% overschot, die gesteld is in het stabiliteitsprogramma.
Daarbij is het niet nodig naar maatregelen te grijpen die de gecreëerde ruimte in de budgetten van de consumenten weer beperken. Zoals ik hierboven al zei, is een budgettair beleid dat een verlammende impact kan hebben op de gezinnen en economie vermijdbaar en te mijden. Ik ben het niet eens met zij die stellen dat we heel snel naar grote overschotten moeten, in de buurt van 4% van het bbp. Dat zou betekenen dat de huidig actieve bevolking een enorme bijdrage voor de vergrijzingskosten moet leveren. Een te grote bijdrage, want dat zou betekenen dat de huidige generaties alle vergrijzingslasten moeten torsen. Solidariteit over de generaties heen is een goede zaak. Voldoende middelen verschaffen om vandaag een leefbare en gezonde maatschappij te verzekeren, is ook een goede zaak.
Kijk naar de cijfers van de Hoge Raad voor Financiën. Die zeggen dat in de eerstvolgende vier jaar de uitgaven voor pensioenen quasi constant blijven in bbp-termen. Weliswaar wordt verwacht dat de uitgaven voor gezondheidszorgen zullen stijgen, maar ik wil ook benadrukken dat dit budget de laatste jaren onder controle is gebracht. We kunnen dus de kwaliteit van de totaliteit van zorgen en uitkeringen op peil houden, zonder een belangrijker deel van het bbp nodig te hebben. Momenteel bedraagt dat deel 23,1% van het bbp. Onze berekeningen tonen aan dat 23,2% van het bbp tegen het einde van de legislatuur kan volstaan.
De belangrijkste uitdaging voor de volgende jaren bestaat er dus in te zorgen voor een gezonde structurele onderbouw van de financiering van de vergrijzingskosten. Deze conclusie brengt ons terug bij de noodzaak van een zo actief mogelijke bevolking. De centrale begrotingsopdracht voor de volgende jaren blijft dezelfde: er moeten nog meer mensen, zeker nog meer jonge mensen, aan het werk. Maar ook ouderen die een groot stuk van onze bruto nationale kennis hebben, zullen een essentiële rol spelen. Intussen is de instroom van nieuwe arbeidskrachten aan de gang. Dat is goed nieuws. Het duidt er op dat de economie in ons land draait, dat er jobs zijn en bijkomen. Daarom ook mijn pleidooi om alle maatschappelijke spelers er toe te brengen maximaal kansen te geven aan de jongste groep van de actieve bevolking, en ze maximaal vaardigheden aan te leren. De opportuniteit is er.
Met dergelijke actieve maatschappij zullen we de volgende jaren verder de nodige reserves kunnen aanleggen, zonder de noden van vandaag uit het oog te verliezen. Met de verwachte evolutie van de uitgaven en dankzij de noodzakelijke inspanningen op de arbeidsmarkt via het activeringsbeleid, kunnen we de toekomst zonder onnodig snoeiwerk voorbereiden.
De afdeling van de begroting waar we wel degelijk moeten saneren - en dat op alle overheidsniveaus - zijn de uitgaven van de overheidsdepartementen. Die ruimte is er. De eerste inspanningen om uitgaven en inkomsten efficiënter te beheren, hebben geloond. Maar er is nog marge. Dat betekent echter niet dat de kwaliteit van de dienstverlening zal achteruitgaan. Wel integendeel.

Wie betaalt wat?

Daarnaast is het noodzakelijk dat de overheid voor een gezonde samenstelling van haar inkomsten zorgt. Ik denk dat ik geen geheim onthul als ik zeg dat iedereen zijn belastingen correct moet betalen. Vandaag is dat - jammer genoeg - nog niet het geval. Daarvan moet de volgende regering, nog meer dan tot nu toe het geval was, een speerpunt maken.
Maar er is meer. Ook op het Europese niveau is er een discussie gaande over de hoogte van de vennootschapsbelastingen. Deze belastingen hebben in de laatste 4 jaar een steeds belangrijker deel ingenomen van de totale overheidsontvangsten. In 2003 was dat 2,9% van het bbp, in 2006 3,7%.
Sommigen beweren op basis daarvan dat bedrijven te veel belastingen betalen in België. Dat is een conclusie die ik niet deel. In 1999 was dit cijfer 3,3 % van het bbp. Er zit dus een belangrijke conjuncturele component in dat cijfer. Ik stel bovendien samen met de Europese instanties vast dat de daling van de tarieven in de meeste eurolanden vandaag al een feit is. Het gevolg is dat de ontvangsten van de overheid minder snel zijn gestegen dan de winsten. Dat is geen probleem voor mij. Integendeel. Wij zijn voor gezonde bedrijven. We hebben trouwens met de notionele intresten, de lastenverlagingen, de stimulans van het tewerkstellen van onderzoekers, en de octrooiaftrek de laatste jaren getoond dat het ons te doen is om een gezond bedrijfsklimaat.
Het is hoog tijd dat de enge grenzen van het gevoerde debat worden verlaten. Moeten we nog meer reserves opbouwen? Ja, natuurlijk. Maar er is meer dan dat. We moeten, veel meer dan vandaag het geval is, het debat durven voeren over de verschillende krachten in de economie die bijdragen aan de financiering van de overheid en de sociale zekerheid.
Twintig jaar geleden bestonden de inkomsten in de Europese economieën voor bijna 70% uit arbeid en 30% uit kapitaal. Dat is op korte tijd enorm veranderd. Het aandeel van kapitaal heeft dat van arbeid bijna ingehaald. Dat betekent dat ook de draagkracht voor de publieke financiering enorm verschoven is van arbeid naar kapitaal. Toch zien we dat deze verschuiving vandaag nog geen realiteit is voor de bijdragen aan de overheidsontvangsten. Arbeid wordt nog steeds veel zwaarder belast dan kapitaal. En de groep die van de stijging van inkomsten uit kapitaal geniet, is dan ook nog eens kleiner dan de groep die voor het nationaal arbeidsinkomen zorgt.
Het is een vaststelling waar we niet omheen kunnen. Als de verdere opbouw van de reserves een eerste speerpunt moet zijn voor de volgende regeringen, dan is dit zeker een tweede prioriteit: we moeten verder werken aan een nieuwe verdeling van de bijdragen tussen de financieringsbronnen. We zullen voortdurend de draagkracht en bijdrage van de verschillende inkomstenbronnen voor de overheid moeten evalueren. Dit idee van een continue analyse en beoordeling is niet afschrikwekkend. Het is een goede zaak zolang ook de volgende regering oog blijft hebben voor een volwaardig beleid. Een volwaardige maaltijd dus, en afwisseling in de keuze van ingrediënten is daarbij zeker niet verboden.

Freya Van den Bossche
Minister van Begroting en Consumentenzaken

begroting - solidariteit - Freya Van den Bossche

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 5 (mei), pagina 5 tot 9

• Van den Bossche Freya
• solidariteit
• begroting