Quotalessen uit de vorige verkiezingen

Vroeger stelde men bij verkiezingen de vraag naar het aantal vrouwen dat verkozen werd. Die vraag is nog steeds actueel maar wordt de laatste jaren toegespitst op de wijze waarop de quotawet ingevuld wordt. Het gaat er niet meer louter om hoeveel vrouwen op de lijsten staan, verkozen worden en uiteindelijk zetelen. Belangrijk is in welke mate de wettelijk opgelegde quota daartoe hebben bijgedragen. Ook al stond de eerste quotawet van 1994 voor een bevordering van een evenwichtige verdeling van mannen en vrouwen op de kandidatenlijsten, uiteindelijk legde zij louter een minimum op van 1 op 3 kandidaten van het ondervertegenwoordigde geslacht, lees vrouwen. Tien jaar geleden werd in tegenstelling tot nu een 1/3-2/3 verhouding misschien nog als evenwichtig beschouwd, maar van een evenwichtige verdeling van de kandidaten over de kieslijsten was alleszins geen sprake. Partijen konden vrij bepalen hoe mannelijke en vrouwelijke kandidaten over de verkiesbare en andere plaatsen verdeeld werden. En alhoewel de quotawetten van 2002 een gelijke vertegenwoordiging van mannen en vrouwen op de kandidatenlijsten moeten waarborgen, geldt dit enkel voor het totale aantal kandidaten van beide kunne, niet voor de plaatsen die zij innemen op de lijsten. Enkel de eerste twee plaatsen op de lijsten worden netjes verdeeld over mannen en vrouwen. De verdere verdeling van verkiesbare en andere plaatsen tussen kandidaten en kandidates laat de wet over aan diegenen die de kieslijsten samenstellen. De titel dekt in beide gevallen dus niet de lading. Daarbij komt dat de wetgever zowel in 1994 als in 2002 liet verstaan de gelijkheid van mannen en vrouwen genegen te zijn en die ook daadwerkelijk te willen bevorderen. De wettelijk opgelegde maatregelen dwingen die gelijkheid echter niet af. Daardoor stelt zich de vraag wat voor een effect die quotawetten uiteindelijk hebben. Het gaat hierbij niet enkel om een meting van de efficiëntie van beleidsmaatregelen. In 2006 zijn opnieuw lokale verkiezingen. Doordat de gewesten recent bevoegd werden voor de organieke wetgeving met betrekking tot gemeenten en provincies gelden de quotawetten van 2002 niet voor deze niveaus. Met andere woorden, tenzij er een nieuwe maatregel komt, geldt voor de lokale verkiezingen van 2006 nog steeds de wet Smet-Tobback uit 1994 die louter oplegt dat lijsten niet meer dan 2/3 kandidaten van hetzelfde geslacht mogen bevatten. De vraag naar het effect van quotawetten is dus interessant met het oog op een nieuwe maatregel die de gelijkheid van mannen en vrouwen in de lokale politiek moet waarborgen. Ook al kennen lokale verkiezingen een andere dynamiek dan bijvoorbeeld de federale of Europese, toch kunnen we een aantal conclusies trekken uit de voorbije verkiezingen voor de krijtlijnen van een optimaal werkende quota op lokaal niveau.

De impact van de quotawet van 2002

Gezien de quotawet van 1994 slechts een maximum aantal kandidaten per sekse oplegt aan de lijsten zonder te bepalen hoe die verdeeld moesten worden over de lijsten, heeft zij strikt genomen geen impact gehad. Daarvoor was de lijstvolgorde van te groot belang op het moment dat die wet gold (dit geldt in mindere mate voor het lokale niveau, zie infra). Het was in grote mate de plaats die een kandida(a)t(e) inneemt op de lijst die zijn of haar verkiezingskansen bepaalde en zolang quota daar niet op inspelen hebben zij intrinsiek geen invloed. In bredere zin heeft de wet Smet-Tobback wel impact gehad, door het profileringgedrag dat zij uitlokte. Verschillende partijen hebben de quotawet aangegrepen als middel om zich te profileren door verder te gaan dan de opgelegde quota, bijvoorbeeld door overgangsquota over te slaan. Dit geldt zowel voor de verkiezingen midden jaren 90 als die van 1999. Quotawetten bepalen de standaard voor ‘politiek correcte’ lijsten volgens een gender-perspectief. Doordat zij bepalen wat de standaard is, zijn partijen die zich op dit vlak willen profileren genoodzaakt om vooruit te lopen op quotawetten of om een grotere inspanning te leveren dan hetgeen wettelijk wordt opgelegd.
Dit ‘vooruitlopen’ op de definitieve versie van een quotawet is een verschijnsel dat ook bij de verkiezingen van Kamer en Senaat in 2003 werd vastgesteld. Een groot aantal kandidatenlijsten beantwoordde toen ook reeds aan de definitieve maatregel en niet aan de overgangsquota. Over heel de lijn gezien werd de nieuwe quotawet meer dan minimalistisch ingevuld. Terwijl zij partijen enkel verplichtte om een derde plaats toe te kennen aan een vrouw, waren er meer lijsten die de rits hanteerden voor de eerste twee plaatsen (63%) dan lijsten waar vrouwen pas hun intrede deden op de derde plaats (31%). In de aanloop naar de federale verkiezingen van 2003 werd dit profileringgedrag ook zichtbaar in uitspraken van partijvoorzitters, die er een voor een op hamerden verder te zullen gaan dan hetgeen de nieuwe quotawet eiste.
Tijdens de laatste verkiezingen van juni 2004 kon eenzelfde profileringgedrag niet vastgesteld worden. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de quotawet niet meer nieuw was. Een andere verklaring is dat de gelijke vertegenwoordiging van mannen en vrouwen geen thema was, ondanks de inspanningen die de vrouwenbeweging en de overheid leverden om het onderwerp in de verf te zetten. De laatste verkiezingen tonen echter vooral aan dat een gelijke vertegenwoordiging geen thema is waar partijen steevast aandacht aan besteden. Indien gelijkheid in de politiek als doel vooropstaat, zoals dat officieel het geval is, kan die enkel bereikt worden via quota die dit doel in zekere zin afdwingen. Terwijl dit niet het geval was bij de quotawet van 1994, heeft de quotawet van 2002 wel een dwingende impact, doordat zij inspeelt op de bezetting van verkiesbare plaatsen. Hoe groot is echter die impact?
Indien men louter naar de verkiezingsuitslagen kijkt, zou men tot de conclusie kunnen komen dat de nieuwe quotawet een grote impact heeft. Zowel in 2003 als in 2004 is het aantal verkozen vrouwen sterk toegenomen in de verschillende assemblees. In 2003 werden 38% vrouwen verkozen voor de Senaat en 35% voor de Kamer. In 1999 waren dit nog respectievelijk 30% en 19%. Tijdens de jongste verkiezingen werden zelfs 45% vrouwen verkozen voor het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, 31% voor het Vlaams Parlement, 24% voor het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap en 19% voor het Waals Parlement. Europa ligt daartussenin met 29% vrouwelijke verkozenen. Vergeleken met de verkiezingen van 1999 is het aantal vrouwen dat verkozen werd in 2004 vooral fors gestegen in het Vlaams Parlement, in het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en in het Waals Parlement. In 1999 werden respectievelijk 20%, 35% en 11% vrouwen verkozen. Het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap en het Europees Parlement vormen een uitzondering op de forse stijging van het aantal vrouwen die zich overal elders aftekent. In het eerste geval bleef het aantal vrouwelijke verkozenen stabiel op 24%, in het tweede nam het zelf af vergeleken bij de 32% vrouwen die in 1999 verkozen werden. Dit laatste cijfer moeten we echter relativeren. In absolute getallen gaat het om welgeteld één vrouwelijke verkozene minder.
In percentages is de toename van het aantal vrouwelijke verkozenen vooral spectaculair in de Kamer, in het Waals Parlement, in het Vlaams Parlement en in Brussel. Het gaat hier om cijfers van respectievelijk 79%, 75%, 70% en 68%. In absolute getallen is de toename van het aantal vrouwelijke verkozenen vooral indrukwekkend in de Kamer, in het Vlaams Parlement en in Brussel. In dit laatste geval zou men kunnen zeggen dat de uitbreiding van het aantal mandatarissen van 75 naar 89 voor de rekening van vrouwen is. Er komen meer vrouwen bij dan dat er nieuwe zitjes gecreëerd worden, 15 ten opzichte van 14. In de Kamer worden 23 vrouwen meer verkozen, in Vlaanderen zijn het er 16. Echter, tijdens de verkiezingen van 1999 werden voor de Kamer ook al 17 vrouwen meer verkozen dan in 1995. Relatief gezien is in het geval van de Kamer de toename van het aantal verkozen vrouwen in 1999 zelfs groter dan die van 2003, namelijk 94% vergeleken bij 79%.
Toch blijft de toename van het aantal vrouwen in zowel 2003 als in 2004 indrukwekkend omdat zij in een aantal assemblees van een kleine tot een grote minderheid aangroeiden. Terwijl in 1999 slechts in drie assemblees het aantal vrouwelijke verkozenen ongeveer 1/3 van het totaal aantal verkozenen bedroeg (Europees Parlement, Senaat en Brussel), geldt dit nu ook voor de Kamer en Vlaanderen, terwijl hun aantal in de Senaat 2/5 benadert en in Brussel zelfs de helft. Indrukwekkend aan de laatste verkiezingsuitslagen zijn dus veeleer de nieuwe numerieke machtsverhoudingen tussen mannelijke en vrouwelijke verkozenen dan de toename van het aantal vrouwelijke verkozenen ten opzichte van vroegere verkiezingen. De literatuur is weliswaar verdeeld over de vraag of een kritische massa vrouwen een noodzakelijke voorwaarde is om te komen tot gendergevoelig beleid, maar vrouwelijke verkozenen zouden nu in een aantal assemblees wel een zwaar gewicht kunnen vormen om vrouwvriendelijke maatregelen over partijgrenzen heen door te drukken. Numeriek gezien hebben zij nog nooit in diezelfde mate over deze mogelijkheid beschikt, terwijl zij in het verleden menige strijd op dit punt verloren hebben.
Ook al is de toename van het aantal vrouwen indrukwekkend, zij kan niet zomaar toegeschreven worden aan de nieuwe quotawet en vooral aan de bepaling dat de eerste drie plaatsen op de lijst minstens een kandidaat van elke sekse moeten bevatten (als overgang naar de bepaling dat de eerste twee plaatsen op elke lijst verdeeld moeten worden over een mannelijke en een vrouwelijke kandidaat). Eerder hebben we reeds beargumenteerd dat de opmars van vrouwen naar aanleiding van de verkiezingen van 2003 in vooral de Kamer veeleer te wijten is aan de invoering van provinciale kieskringen dan aan de quotawet uit 2002. Toen bleek dat partijen niet de neiging hadden verkiesbare plaatsen toe te kennen aan vrouwelijke kandidaten wanneer deze plaatsen schaars zijn. Hoe minder verkiesbare plaatsen er waren, hoe groter het aandeel mannelijke kandidaten werd. In 2003 werd in slechts 1/4 van de gevallen waar lijsten moesten uitgaan van maximaal één verkiesbare plaats, deze toegekend aan een vrouw. En ook al was de helft van de lijsten die kon uitgaan van twee verkiesbare plaatsen opgesteld volgens een ritsprincipe (tenminste wat de eerste twee plaatsen betreft), in alle andere gevallen werden deze twee plaatsen ingenomen door mannelijke kandidaten. Nergens werden deze twee plaatsen overgelaten aan uitsluitend vrouwelijke kandidaten.
De verkiezingen van 2003 bevestigden het gegeven dat de kansen van vrouwen stijgen naarmate het aantal verkiesbare plaatsen per partij toeneemt. Deze wetmatigheid wordt weerspiegeld in het uiteenlopende aandeel vrouwen in de verschillende parlementaire assemblees. Men zou kunnen stellen dat het aandeel vrouwelijke verkozenen het aantal verkiesbare plaatsen reflecteert waar de verschillende partijen op kunnen rekenen. Zo ligt het aantal vrouwen traditioneel relatief hoog in het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de assemblee met de grootste kieskring en uiterst grote aantallen verkiesbare plaatsen op de Franstalige lijsten. Omwille van die reden scoren ook het Europees Parlement en het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap traditioneel gezien relatief goed wat het aantal vrouwelijke verkozenen betreft. Hetzelfde geldt voor de Senaat sinds de hervorming van 1993, waardoor het aantal verkiesbare plaatsen per lijst fors toenam. Het is dan ook niet verwonderlijk dat in 2003 het aantal vrouwen vooral steeg in de Kamer, gezien aan de kieskringen van de Senaat niet werd geraakt, terwijl die van de Kamer vergrootten.
De jongste verkiezingen bevestigen eveneens de wetmatigheid dat het aantal vrouwen toeneemt naarmate er meer verkiesbare plaatsen per lijst beschikbaar zijn. Een goed voorbeeld zijn Vlaanderen en Wallonië. In Vlaanderen werden eveneens provinciale kieskringen ingevoerd. Het Vlaams Parlement bevindt zich nu bij de koplopers wat het aantal vrouwelijke verkozenen betreft, terwijl het voordien mee onderaan de ladder stond. In Wallonië daarentegen werden de oude kieskringen behouden, en ook al is het aantal vrouwelijke verkozenen gestegen, er worden nog steeds nergens minder vrouwen verkozen dan op de lijsten voor het Waals Parlement. Nog duidelijker wordt het indien we bekijken hoeveel vrouwen in juni verkozen werden in verhouding tot het aantal verkozenen per lijst (zie tabel).

Tabel: Aantal vrouwen in verhouding tot het aantal verkozenen per lijst (alle lijsten in 2004)

In het overgrote aantal gevallen waar maar een kandidaat verkozen werd ging het om een man (27 van de 32 gevallen). Wanneer twee kandidaten verkozen werden was in bijna de helft van de gevallen een man en een vrouw verkozen. In geen enkel geval echter waren beide verkozenen van de vrouwelijke kunne. Pas wanneer op een gegeven lijst drie kandidaten verkozen werden bevond zich in de meerderheid van de gevallen een vrouw tussen de verkozenen. Opvallend is ook dat waar vier of vijf kandidaten op een lijst verkozen werden, in het merendeel van de gevallen slechts één ervan een vrouw was. Pas wanneer minstens zes kandidaten per lijst verkozen werden bevonden zich minstens twee vrouwen onder de verkozenen.
Dit laatste gegeven illustreert heel goed de beperkte invloed van de quotawet van 2002. De bepaling dat één van de eerste twee/drie kandidaten van het vrouwelijke geslacht moet zijn heeft een maximale impact wanneer per lijst effectief twee/drie kandidaten verkozen worden. Bij meer verkozenen per lijst verwatert de invloed van de quotawet, bij minder verkozenen heeft zij helemaal geen invloed. Dit wordt eveneens duidelijk indien men de laatste verkiezingsuitslagen van het Waals Parlement vergelijkt met die van 1999.
Het verschil tussen de verkiezingsuitslagen van 1999 en 2004 ligt in het feit dat bij de jongste verkiezingen in het merendeel van de gevallen waar drie kandidaten verkozen werden, één ervan een vrouw was, terwijl dit niet het geval was in 1999. Het gaat hier om uiterst kleine totalen, toch illustreren zij de impact van de quotawet van 2002. Terwijl in 1999 nog geen sprake was van een verdeelsleutel voor mannen en vrouwen over verkiesbare plaatsen is dit wel het geval in 2004. En deze maatregel werkt het meest optimaal in die gevallen waar de verdeelsleutel betrekking heeft op het totale aantal verkiesbare plaatsen. Terwijl de quotawet van 2002 dus vooral invloed had in kleinere kieskringen, is de grote toename van het aantal vrouwen in veel gevallen te verklaren door de forse uitbreiding van het aantal verkiesbare plaatsen per lijst. In deze gevallen heeft de quotawet op zich geen impact meer.

De dynamiek van lokale verkiezingen en quota

Voor de lokale verkiezingen geldt, zoals we reeds opmerkten, tot op heden enkel de eerste quotawet. Terwijl deze wet een overgangsmaatregel bevatte voor de lokale verkiezingen van 1994, waardoor lijsten goedgekeurd werden indien 1/4 van de kandidaten vrouw was, respecteerde een groot aantal lijsten reeds de definitieve 1/3-2/3 quota (Carton 1995). En alhoewel in de aanloop naar de lokale verkiezingen van 2000 de latere quotawet nog niet op tafel lag, paste 54% van de lijsten reeds een rits toe voor de eerste twee plaatsen (Marissal en Hansen 2001). Van alle lijsten beantwoordde tevens 15% aan het criterium dat op lijsten evenveel mannelijke als vrouwelijke kandidaten moeten staan.
Uiteindelijk is het aantal lijsten dat in 2000 beantwoordde aan de regels die de tweede quotawet oplegt niet zo groot. Men zou dus kunnen stellen dat de uitbreiding van deze quota naar het lokale (en het provinciale) niveau een hele stap vooruit zijn. Dit geldt zeker voor de samenstelling van de kieslijsten, maar zou het eveneens een toename van het aantal verkozen vrouwen betreffen? Tijdens de laatste lokale verkiezingen werden 27% vrouwen verkozen. In 1994 was dat 20%, in 1988 14%. Ook op dit niveau zien we de het laatste decennium een gestage vooruitgang van het aantal vrouwelijke verkozenen (Meier 2002). Op lokaal niveau bedraagt het gemiddeld aantal zetels per kieskring 22, wat erop wijst dat het aantal verkozenen per lijst niet al te klein is. Er werd voor de gemeenteraadsverkiezingen van 1994 reeds op gewezen dat in grote gemeentes verhoudingsgewijs meer vrouwen op de lijsten staan dan in kleine. Naar aanleiding van de laatste lokale verkiezingen werd berekend dat er eveneens een correlatie bestaat tussen het aandeel vrouwelijke verkozenen en de omvang van de kieskring. In grotere kieskringen waar partijen kans maken op een groter aantal verkozenen worden uiteindelijk ook meer vrouwen verkozen (Marissal en Hansen 2001). We kunnen er dus van uitgaan dat een uitbreiding van de quotawet van 2002 naar het lokale niveau een verschil zou kunnen maken voor enkele lijsten waar niet meer dan twee op drie kandidaten verkozen worden. In alle andere gevallen zou die quotawet geen echte meerwaarde hebben, zoals een analyse van de verkiezingsuitslagen van 2003 en 2004 aantoonde. Wil de overheid via de quota die zij oplegt niet enkel inspelen op de samenstelling van de kieslijsten maar ook het aantal verkozen vrouwen beïnvloeden, kan de bestaande quota best niet zomaar uitgebreid worden naar het lokale niveau. Er zou beter een nieuwe quota komen die inspeelt op alle verkiesbare plaatsen.
De vraag die zich bijgevolg stelt is wat een verkiesbare plaats is. Bij de verkiezingen van 2003 en 2004 konden we reeds vaststellen dat de halvering van de impact van de lijstvolgorde een optimale impact van quota kan ondermijnen. Het meest frappante voorbeeld hiervan is wellicht dat van de Duitstalige Christendemocraten. Bij de jongste verkiezingen voor het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap was slechts één van de acht verkozenen een vrouw, terwijl dit bij het respecteren van de lijstvolgorde vier geweest waren. Dit mechanisme werkt eveneens in de andere richting. Onder de 25 MR-verkozenen voor het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bevonden zich 13 vrouwen, terwijl er maar acht geweest waren indien de lijstvolgorde gerespecteerd was geweest. Behalve in het geval van Brussel gaat de halvering van de impact van de lijstvolgorde globaal gezien echter steeds ten koste van vrouwen. In extreme gevallen kan het strategisch plaatsen van sterke kandidaten lager op de lijst de rits bovenaan de lijst ondermijnen, doordat deze kandidaten verkozen worden ten koste van kandidaten op bijvoorbeeld de tweede plaats. De halvering van de impact van de lijstvolgorde gekoppeld aan het feit dat partijen sterke kandidaten achteraan op de lijst plaatsen, leidt echter vooral tot een minder nauwkeurige bepaalbaarheid van verkiesbare plaatsen. Men kan er niet meer zomaar van uitgaan dat het aantal verkiesbare plaatsen overeenkomt met een bepaald aantal plaatsen bovenaan de lijst mits inachtname van een of twee strijdplaatsen. Een sterke kandida(a)t(e) lager op de lijst kan door zijn of haar electorale aantrekkingskracht deze positie de facto tot een verkiesbare plaats maken. Dit bemoeilijkt de toepassing van een maatregel die ervoor zorgt dat quota op alle verkiesbare plaatsen betrekking zouden hebben.
De vraag wat een verkiesbare plaats is stelt zich nog nijpender op het lokale (en in iets mindere mate ook op het provinciale) niveau. Traditioneel worden veel meer voorkeurstemmen uitgebracht, en wordt dus een groter aantal kandidaten buiten de nuttige lijstvolgorde verkozen. In 2000 werd bijvoorbeeld de helft van de kandidaten buiten de nuttige lijstvolgorde verkozen. Extreme gevallen, waarbij bijvoorbeeld de tweede kandida(a)t(e) op de lijst niet verkozen wordt ten bate van sterkere kandidaten die lager op de lijst staan, lijken op het lokale niveau uitgesloten door het feit dat er geen aparte opvolgerlijsten bestaan. Deze kandidaten worden wel verkozen maar staan lager in de volgorde verkozenen. De bepaling van wat een verkiesbare plaats is, blijft echter een moeilijke klus.
Een mogelijke omzeiling van dit probleem bestaat erin de rits uit te breiden naar heel de lijst. Dit garandeert nog niet dat mannelijke en vrouwelijke kandidaten evenredig verdeeld worden over verkiesbare plaatsen, gezien de verkiesbaarheid van een plaats mede bepaald wordt door de relatieve electorale aantrekkingskracht van elke kandida(a)t(e). Kandidaten van beide kunne beschikken zo echter over dezelfde mate aan zichtbaarheid, wat op zich ook belangrijk is. Het alternatief voor de rits zou erin bestaan de impact van voorkeurstemmen in aanzienlijke mate te temperen of zelf af te schaffen. Dit lijkt geen haalbare optie in het huidige politieke klimaat. We kunnen dus besluiten dat indien de overheid voor de komende lokale verkiezingen van 2006 niet wil terugkeren naar de quotamaatregel van 1994 en een quota wenst die inspeelt op het aantal vrouwelijke verkozenen in plaats van op het aantal vrouwelijke kandidaten, ze best een rits kan invoeren voor heel de lijst. De gelijkheid van mannen en vrouwen zal niet vanzelf komen. Meer dan de helft van de lokale partijafdelingen vond in de aanloop naar de verkiezingen van 2000 het respecteren van een sekse-evenwicht zodanig belangrijk dat het in beschouwing moest worden genomen bij de verdeling van verkiesbare plaatsen. Maar uiteindelijk leek dit element minder belangrijk daar waar het ging om het selecteren van individuele kandidaten (Meier 2001).

Petra Meier
Vorser - VUB - Vakgroep Politieke Wetenschappen

Referenties
- Carton, Ann (1995) ‘Paritaire democratie: een definitieve stap vooruit’, in: Nederlandstalige vrouwenraad (red) Jaarboek van de vrouw 1994. Leuven, Acco, 71-89.
- Marissal, Claudine en Ingrid Hansen (2001) Op weg naar de paritaire democratie. Analyse van de gemeente- en provincieraadsverkiezingen van 8 oktober 2000. Brussel, Federaal Ministerie van Arbeid en Tewerkstelling.
- Meier, Petra (2003) ‘Het ligt niet aan de quota. De opmars van vrouwen in de Kamer’, Samenleving en politiek 10(8), 40-48.
- Meier, Petra (2002) 2002 Tussen wens en werkelijkheid: reële en mogelijke impact van quotawetten op kieslijsten. Wetenschappelijke monografie 9. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.
- Meier, Petra (2001) Aandacht voor de man-vrouwverhouding in de lokale politiek, Dexia 55(216), 49-62.

verkiezingen - vrouwen

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 7 (september), pagina 31 tot 37

• verkiezingen
• vrouwen