De Wereldhandelsorganisatie (WHO) is vooral na de Battle of Seattle geen onbekende meer. De WHO is in 1995 opgericht als opvolger van de GATT of General Agreement on Tariffs and Trade. Douanetarieven en andere beperkingen op de internationale handel werden sinds 1948 afgebouwd met de GATT-akkoorden. Maar deze hebben nooit zoveel aandacht gekregen als de WHO. En dat is in zekere zin spijtig. De GATT was misschien slechts een internationaal akkoord, maar het was eveneens een bouwsteentje binnenin een groter geheel dat we als ‘het Bretton-Woodssysteem’ kennen. Dat Bretton-Woodssysteem is de organisatie van de naoorlogse internationale economie. Het bestaat uit drie internationale organisaties: de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds en de WHO. Het oorspronkelijke ontwerp van het Bretton-Woodssysteem voorzag ten slotte niet alleen een internationaal luik, maar ook een nationaal luik: de welvaartsstaat.

Consensus tussen vrijhandel en welvaart

Het is bepaald ongewoon naar ‘de ideeën’ terug te grijpen. Uit wat volgt zal blijken dat die ‘ideeën’ echter van groot belang zijn geweest. Ze vormden een geheel. Een geheel dat na de Tweede Wereldoorlog in onze westerse maatschappijen een consensus heeft laten ontstaan tussen vrijhandel en welvaart. Een consensus die een soort vrede vormde tussen verschillende maatschappelijke groepen.
Dat de welvaartsstaat tijdens de neoliberale golf van de jaren tachtig van vorige eeuw onder druk kwam te staan, is niet bepaald een vernieuwend inzicht. Wat echter vaak vergeten wordt, is dat de welvaartsstaat deel uitmaakt van een internationaal systeem. De welvaartsstaat moest bescherming bieden tegen de capriolen van de vrije markt. Het Bretton-Woodssysteem en de welvaartsstaat zijn niet naast elkaar of tegen elkaar, maar met elkaar ontstaan. Ze vulden elkaar aan.
In wat volgt wordt de naoorlogse internationale economische orde ‘het model’ genoemd. Dat is enerzijds al heel wat korter en het geeft anderzijds ook een belangrijk kenmerk van die internationale economische orde weer. Want er waren echt ‘ontwerpers’; de beroemdste is John M. Keynes geweest. Ze wilden verscheidene doelstellingen tegelijk bereiken: welvaart door middel van een vrijemarkteconomie en dus vrijhandel. De ontwerpers hebben de onderdelen in elkaar geschoven tot ze in hun ogen een evenwichtig en werkbaar geheel vormden. Dit inzicht is niet nieuw: reeds in 1983 publiceerde de Amerikaanse politicoloog John Ruggie een artikel waarin hij de oorsprong en de aard van het model van onder het stof haalde.

Historisch achtergrond

De vraag die ik hierna wil behandelen is: waarom wilden ontwerpers van het model van de naoorlogse internationale economische orde de vrije markt met de welvaartsstaat combineren? Waarom hebben ze de internationale gemeenschap ervan overtuigd om deze tegenstrijdige waarden in eenzelfde systeem te realiseren? Zoals reeds in de inleiding gezegd, moet de verklaring gezocht worden in het verleden, in de periode vóór de Tweede Wereldoorlog. Niet alleen de feitelijke gegevens zijn van belang. Wat de ontwerpers daarover dachten, heeft ook zijn betekenis. Het is die combinatie van feiten en ideeën die hierna behandeld wordt.
Drie ontwikkelingen zijn hier te vernoemen: het protectionisme in de jaren dertig van de vorige eeuw, de situatie van de arbeiders in een toestand van ongebreideld kapitalisme en de problemen van de geheime diplomatie. Deze drie lijken misschien geen verband met elkaar te hebben, het zijn wel de drie hoofdproblemen die met het model moesten worden opgelost.

De eerste ontwikkeling is van economische aard. Tijdens de depressie van de jaren dertig van vorige eeuw zijn meer en meer staten hun nationale economie gaan afschermen met allerhande protectionistische maatregelen. Naast het heffen van enorm hoge tollen op import, maakten staten ook gebruik van competitieve devaluatie. Dat betekent dat de waarde van de munt kunstmatig werd verminderd om zo de export te bevorderen. Volgens de ontwerpers van de naoorlogse internationale economische orde, heeft het ontbreken van vrijhandel de crisis versterkt. Hierbij moet melding gemaakt worden van de zgn. idealistische of liberale school. Aanhangers van deze school gaan ervan uit dat vrijhandel vrede creëert. Om de gevolgen van economische depressies te beperken zou in de naoorlogse economische orde vrijhandel worden nagestreefd.
Een tweede ontwikkeling is de situatie van de arbeider. Het was reeds op het einde van de 19de eeuw duidelijk dat de sociale gevolgen van een ongebreideld kapitalisme desastreus waren. De verontwaardiging over die mistoestanden heeft geleid tot het ontstaan van de arbeidersbeweging. In de bestaande economische ordening was een fundamenteel onrecht ingebouwd. Na de Eerste Wereldoorlog werd deze situatie reeds als een gevaar voor de wereldvrede gezien. Er was dus niet alleen morele verontwaardiging. Zoals na de Eerste Wereldoorlog bestond ook na de Tweede Wereldoorlog de vrees voor het communisme in het Westen. Indien de economische orde er niet in slaagde welvaart voor iedereen te realiseren, zou de aantrekkingskracht van het communistisch alternatief sterker worden. Dit laatste is zeker een sterke inspirator geweest. Het kon niet dat een beperkte groep de vruchten van de economische ontwikkeling zou plukken. Iedereen moest van de welvaart kunnen genieten. Het was een morele én politieke doelstelling.
De derde ontwikkeling is van internationaal politieke aard. Op het einde van de Eerste Wereldoorlog had de president van de VS, Woodrow Wilson, de geheime diplomatie bestempeld als een van de oorzaken van de Grote Oorlog. Na de Eerste Wereldoorlog moest de Volkenbond het principe van het multilateralisme en van de transparantie in de internationale politiek consacreren. Staten mochten niet langer geheime akkoorden afsluiten, maar moesten in alle openheid op internationale fora afspraken maken. Het roemruchte Stalin-Hitler-pact is het bewijs dat in de jaren dertig van die principes niet veel sprake meer was. Na de Tweede Wereldoorlog is een nieuwe poging ondernomen om in de internationale politiek openheid en multilateralisme te realiseren. Het alternatief voor bijvoorbeeld de GATT/WHO zou een uiterst complex netwerk van bilaterale handelsverdragen geweest zijn. Het is duidelijk dat in zo’n geval transparantie ver te zoeken zou zijn. Het multilateralisme is niet specifiek voor het economisch kader. Het kenmerkt de volledige naoorlogse internationale institutionele structuur (in het bijzonder de VS en hun West-Europese bondgenoten).

Als resultaat van deze ontwikkelingen zijn drie belangrijke doelstellingen naar voor gekomen: vrijhandel, welvaart en multilateralisme. Het model verenigt de drie elementen in een complex systeem, waar ieder bouwsteentje zijn belang heeft. Kort gezegd bestaat het model uit internationale economische organisaties die de vrijhandel in al zijn aspecten moet realiseren. Dit gebeurt op multilaterale fora. Vrijhandel zou volgens de ontwerpers welvaart scheppen. De staat zou de welvaart dan weer op het nationale niveau herverdelen. Als gevolg zou er geen of weinig onvrede onder de bevolking zijn (politieke doelstelling). Daarnaast zou ook de moreel onaanvaardbare situatie van verpaupering vermeden worden (morele doelstelling).

Eén ding mogen we hierbij niet uit het oog verliezen. Het model dat het gehaald heeft, was niet de enige optie voor de organisatie van de internationale economie na de Tweede Wereldoorlog. Een eerste model was dat van het Sovjetcommunisme. Zijn aantrekkingskracht blijkt uit de verkiezingsresultaten van de westerse KP’s in de periode direct na de Tweede Wereldoorlog. Maar er werden nog andere vraagtekens geplaatst bij het westers model. In West-Europa waren er nogal wat vragen over vrijhandel als dusdanig: niet alle sociale groepen waren overtuigd van de mogelijke weldaden van vrijhandel. Aan de andere zijde van de Atlantische Oceaan waren er dan weer vragen bij een mogelijke beperking van de economische vrijheid door internationale organisaties. Het model dat het Bretton-Woodssysteem combineerde met de welvaartsstaat was dus niet het enige mogelijke antwoord op de problemen van vóór de Tweede Wereldoorlog. Er werd een duidelijk politieke keuze gemaakt voor een model dat in de ogen van de toenmalige politici en diplomaten overtuigend was.

De naoorlogse internationale economische orde

Het model is veel complexer dan wat hier is neergeschreven. De tekst geeft enkel de belangrijkste trekken van het geheel en van zijn componenten weer. Het model bestond dus uit een nationale en een internationale pijler.
De internationale pijler bestond uit drie internationale organisaties die elk een specifieke taak hadden in de verwezenlijking van de doelstellingen. De GATT zorgt voor de regels. In het akkoord staat ingeschreven welke beperkingen op de internationale handel al dan niet zijn toegestaan. Daarnaast heeft er in het kader van de GATT een geleidelijke afbouw plaatsgevonden van handelsbelemmeringen. Belangrijkste verwezenlijking hierbij is de afbouw van de douanetarieven. Het Internationaal Monetair Fonds (of IMF) is dan weer verantwoordelijk voor het geld. Bij de oprichting had het IMF twee taken. De eerste was de schommelingen van de wisselkoersen aan banden te leggen. Elke munt had een vaste waarde uitgedrukt in Amerikaanse dollars. De dollar was dan weer aan het goud gekoppeld. Het was de bedoeling de internationale handel te bevorderen door de onzekerheid m.b.t. de wisselkoersen uit te schakelen. In 1972 is aan dit systeem een definitief einde gekomen. De tweede taak bestaat er nog steeds in om staten leningen toe te staan bij tekorten op de handelsbalans. Weerom is het doel het bevorderen van de internationale handel. Tekorten op de handelsbalans ontstaan wanneer een land meer importeert dan exporteert (in waarde). Een staat zou dit probleem kunnen oplossen door de import te gaan beperken. Het laatste internationale element is de Wereldbank, oorspronkelijk de Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling. Zijn eerste opdracht was de heropbouw van het door de oorlog geruïneerde Europa. Een taak die in belangrijke mate door de Marshall-plannen is vervuld. De Wereldbank heeft nu tot taak het financieren van de uitbouw van een (economische) infrastructuur. Wanneer een land niet over de middelen beschikt om infrastructuurwerken uit te voeren, kan dit zware economische gevolgen hebben. Economische activiteit of ontwikkeling wordt moeilijk zo niet onmogelijk. Het is bijvoorbeeld evident dat handel bijna onmogelijk is zonder een wegennetwerk. Of dat de hedendaagse industrie elektriciteit nodig heeft.
Klassieke tekstboeken internationale economie sommen deze drie internationale economische organisaties op. Meestal doen ze dat wel grondiger en vollediger. Uiterst zelden zal de welvaartsstaat in de opsomming terug te vinden zijn.

Het vierde element van het model is tenslotte nationaal en past dus niet in het hokje ‘internationale’ economie. Bovendien is het ook geen ‘economie’: de welvaartsstaat gaat tenslotte niet over winst en verlies, maar over bijvoorbeeld volledige tewerkstelling en pensioenen. Wat alles nog verwarrender maakt is dat we geen eenheidsmodel ‘welvaartsstaat’ kennen. Er zijn evenveel versies als er staten zijn die dit model toepassen. Elke staat heeft het concept aan zijn eigen nationale situatie en vereisten aangepast. Het is een grote tekortkoming dat de taak van de welvaartsstaat in de internationale economie verwaarloosd wordt. De welvaartsstaat staat in fel contrast met de nachtwakerstaat. Het liberaal ideaal van de nachtwakerstaat is een minimale staat die zich het liefst enkel en alleen met de interne en externe veiligheid bezighoudt. De welvaartsstaat daarentegen kent een veel breder werkterrein dan veiligheid alleen. De staat treedt op de markt corrigerend op. Hiervoor is een sociaal stelsel ontwikkeld zoals wij het kennen (alleszins één van de versies van dit stelsel). Wat hier moet opgemerkt worden is dat de staat opereert in een vrije markt en deze corrigeert. De organisatie van die vrije markt is een internationale taak van het model. De correctie ervan een nationale taak.

Ondergraven consensus

De bredere context en de ontstaansgeschiedenis van zowel de welvaartsstaat als van het IMF, de WHO en de Wereldbank vertellen ons heel wat over recentere ontwikkelingen. Het neoliberalisme en het uitkleden van de welvaartsstaat (of de pogingen daartoe) krijgen een dimensie die het nationale niveau overstijgt, want de welvaartsstaat is geen zuivere nationale ontwikkeling meer. Het is een deel van een geheel dat de scheidingslijn tussen het nationale en het internationale overstijgt.
Ook de discussies over de WHO, het IMF en de Wereldbank komen in een ander daglicht te staan. Deze organisaties promoten inderdaad de vrijhandel. Maar ze mogen niet losgezien worden van de welvaartsstaat. Door deze twee toch los van elkaar te gaan behandelen, hebben de beleidsmakers alle eieren in de vrijhandelskorf gelegd. Het afbouwen van de welvaartsstaat was inderdaad het verbreken van een consensus tussen verschillende groepen. Een groep had de vrijhandel aanvaard en dat werd op internationaal niveau gerealiseerd. De andere groep had de welvaartsstaat aanvaard. Vóór de neo-liberale golf bestonden deze twee doelstellingen samen en het doel was wederzijdse versterking. Het verbreken van de consensus gaat voorbij aan de geschiedenis die voorafging aan de WOII. Het gaat ook voorbij aan de link tussen wat op het internationale en wat op het nationale niveau gebeurt.

Een verbroken consensus vraagt om een nieuwe consensus. Deze zal moeten gebaseerd worden op nieuwe ervaringen, zoals de naoorlogse consensus gebaseerd was op de ervaringen van de toenmalige ontwerpers. Er zijn opties, zoals die er direct na WOII ook waren. We kunnen ons neerleggen bij een rabiate vrijhandelslogica, maar de geschiedenis leert ons wat de gevolgen zijn. Een nieuwe consensus, een nieuw model is noodzakelijk. Het zal een moeilijke oefening zijn. Verder sleutelen aan de bestaande internationale economische organisaties zoals de WHO kan niet volstaan: we moeten op zoek naar een nieuwe consensus, behalve als we ons bereidwillig neerleggen bij het primaat van de vrijhandel. Eén ding was zéér sterk én uniek aan het naoorlogse model: het verbond het nationale met het internationale. Het bewustzijn van de global village is niet nieuw en zal een belangrijk element moeten vormen in een nieuw model.

Bibliografie
- Claude, Inis L. Jr., Swords into plowshares: the problems and progress of international organization. Basingstoke, Macmillan, 1988.
- Kapstein, Ethan B., ‘Distributive justice as an international global good: a historical perspective’. In: Kaul, Inge; Grunberg, Isabelle; Stern, Marc E. (eds.), Global public goods. New York, Oxford University Press, 1999, pp. 88-125.
- Keohane, Robert O., After Hegemony. Princeton Paperbacks, Princeton, 1984 (2000).
- O’Brien, Robert; Goetz, Anne Marie; Aart Scholte, Jan (eds.), Contesting Global Governance. Multilateral Economic Institutions and Global Social Movements. Cambridge, Cambridge University Press, 2000.
- Ruggie, John, ‘International Regimes, transactions and change’. In: Krasner, Stephen D. (ed.), International Regimes. In: International Organization, Vol. 36, nr. 2, Spring 1982, pp. 379-416.

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 8 (oktober), pagina 39 tot 43

• Bretton Woods
• Washington Consensus
• Noord-Zuidverhouding
• economie