1. Inleiding

Het arbeidsmarktbeleid staat nadrukkelijk op de politieke agenda van de komende staatshervorming. In deze bijdrage geven we onze visie op de verdere regionalisering van het arbeidsmarktbeleid, maar niet zonder eerst kanttekeningen te maken bij de wijze waarop de staatshervorming in ons land gestalte krijgt. Vervolgens geven we een overzicht van items die in aanmerking komen voor verdere overheveling naar de Deelstaten, vanuit de optiek van een homogenisering van de regionale arbeidsmarktbevoegdheden en de communautaire vormingsbevoegdheden. Dit impliceert ook een nieuw financieringskader gesteund op responsabilisering van de Deelstaten. Tot slot besteden we nog aandacht aan de specifieke situatie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

2. Staatshervorming of -vervorming?

De opeenvolgende staatshervormingen, startend met de voorlopige Gewestvormingen in de jaren 1970 tot nu, getuigen van een zeer incrementalistisch proces waarbij het zelden of nooit ging over de finaliteit van de Belgische Staat.¹ Om allerlei redenen werden telkens nieuwe bevoegdheden naar de deelstaten overgeheveld. Hierdoor is de indruk ontstaan dat het legitiem én wenselijk is dat alle bevoegdheden op deelstatelijk niveau kunnen worden uitgeoefend. Zo komen materies die in elke federale staat tot de algemene, nationale inrichting en rechtsorde behoren (bijvoorbeeld justitie, immigratie), plots ook op (bepaal)de partijlijstjes van over te dragen bevoegdheden te staan. Deze voortdurende en disparate vraag naar nog méér regionalisering, onder meer inzake kernbevoegdheden van de Staat, ondermijnt de stabiliteit van de publieke instellingen en hypothekeert een efficiënte beleidsvoering. De betrokken instellingen worden immers met een bijkomende, indirecte druk geconfronteerd die modernisering en/of samenwerking in de weg staat. Daarom is het absoluut noodzakelijk dat er in deze staatshervorming niet enkel een consensus komt in verband met de verdere regionalisering maar ook rond de verdere inrichting van de federale Staat. De éénzijdig centrifugale beweging moet worden gecorrigeerd door een volwassen debat over de finaliteit van de Belgische Staat. Zoals Professor Em. Walter Van Gerven recent terecht opmerkte², is een structurele betrokkenheid van de Deelstaten bij dit debat noodzakelijk. Zij moeten via een Institutioneel Pact de bevoegdheden van de federale Staat erkennen en het principe van Bundestreue onderschrijven. Dit principe houdt in dat zij bij de uitoefening van hun bevoegdheden steeds rekening houden met het algemeen belang en het belang van de andere Deelstaten. Deze opvatting wordt nu geenszins gehuldigd. De Staat wordt meer vervormd dan hervormd.

Ik wil deze staatskundige benadering illustreren vanuit het thema ‘werk’, vanuit de actuele bevoegdheidscontext. De bevoegdheden inzake werk zijn verdeeld tussen de verschillende institutionele niveaus. Ruw geschetst is de Staat bevoegd voor de werkloosheidsverzekering en het arbeidsrecht, de Gemeenschap voor vorming én opleiding en het Gewest voor arbeidsbemiddeling en werklozenbegeleiding. In de optiek dat er zoveel mogelijk mensen aan het werk moeten worden gebracht - om de welvaart in stand te houden, gelet op de vergrijzing en ontgroening van de beroepsbevolking - zal het voor iedereen duidelijk zijn dat dit de inzet van alle bevoegdheden over alle institutionele niveaus heen impliceert. Alle overheden zijn immers gebaat bij een zo hoog mogelijke werkzaamheidsgraad omdat dit garant staat voor de financiering van eenieders bevoegdheden. In een coöperatief federalistisch model zou het dus niet moeilijk moeten zijn om eensgezindheid te krijgen over deze gemeenschappelijke doelstelling en over een aanpak waarbij elke overheid vanuit zijn bevoegdheden versterkend werkt t.a.v. het bereiken van deze doelstelling. Temeer omdat alle overheden gebonden zijn aan de Grondwet en het Europees Sociaal Handvest om ‘een zo hoog en stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil met het oogmerk een volledige werkgelegenheid te verwezenlijken’.

Dat deze benadering tot op heden niet de gewenste effecten heeft, valt toe te schrijven aan een samenspel van factoren die in se te herleiden zijn tot een incrementalistische aanpak: de overgedragen bevoegdheden zijn niet homogeen gedefinieerd en kwamen sprokkelgewijze tot stand, de relaties tussen de bestuurlijke niveaus in functie van een gemeenschappelijk kader werden nooit verduidelijkt, de omzetting van artikel 35 van de Grondwet in verband met de residuaire bevoegdheden bleef aanslepen waardoor de Staat bepaalde, in se regionale bevoegdheden ‘terugnam’, de Deelstaten werden pas vanaf 2003 en dan nog niet volwaardig bij het federaal werkgelegenheidsbeleid betrokken, interessante institutionele technieken zoals ‘regionaal gedifferentieerd federaal beleid’ zijn niet uitgebouwd (het was altijd alles of niets bij de staatshervormingen) en er was geen uitzicht op de finale ‘werk’-bevoegdheden van de Staat. Illustraties van deze onvoldragen aanpak vindt men in de talrijke institutionele disputen (Overlegcomité, Interministeriële Conferentie Werk, Raad van State, Arbitragehof) die er zijn geweest in verband met PWA’s (bemiddeling of werkloosheidsverzekering?), outplacement (arbeidsrecht of arbeidsbemiddeling?), de Vlaamse aanmoedigingspremies voor vormings- en ouderschapsverlof (uitkeringsbeleid of vorming/c.q. welzijnsbeleid?), het federaal begeleidingsplan (bemiddeling of werkloosheidsverzekering?), de dienstencheques (federaal en/of regionaal tewerkstellingsprogramma?), ‘Vlaamse CAO’s’ (federaal of regionaal?), startbanen (RSZ-kortingen of tewerkstellingsprogramma?), etc.

De komende staatshervorming moet dan ook een einde stellen aan deze kruimelgewijze bevoegdheidsoverdracht en een volwassen institutioneel model aandragen waarbij ook de Deelstaten de finaliteit van de Belgische Staat bevestigen. Dit impliceert dat er op vlak van arbeidsmarktbeleid nu ook een definitieve bevoegdheidsherschikking komt die toelaat een stabiel beleid te voeren.

3. Regionaal arbeidsmarktbeleid: het mag wat méér zijn!

Bij onze voorstellen gaan we ervan uit dat regionalisering geen doel op zich is maar moet bijdragen tot een efficiënter beleid. Efficiëntie doelt in deze context op het bereiken van een maximale werkzaamheidsgraad die op macroniveau leidt naar een grotere financiële draagkracht voor de overheden om de toekomstige beleidsuitdagingen te kunnen aangaan en op microniveau naar integratie en het voorkomen van armoede en sociale uitsluiting. Hierbij vertrekken we vanuit de actuele bevoegdheidsindeling waarbij de voornaamste hefbomen van een activerend arbeidsmarktbeleid liggen op het deelstatelijk niveau. Dergelijk beleid is immers in essentie gericht op het (levenslang) versterken van de competenties van werkzoekenden én werknemers in het kader van een economisch bestel dat permanent evolueert. De kennis- en diensteneconomie van morgen draait immers op de mens als voornaamste ‘productiefactor’ en dat vereist een competentiegericht beleid vanwege (onder meer) de overheid. Hierin staan bevoegdheden zoals (loopbaan)begeleiding, arbeidsbemiddeling, onderwijs, vorming en opleiding centraal. Deze bevoegdheden moeten dan wel coherent vorm kunnen krijgen en consistent kunnen worden ingezet. Daarom staat de homogenisering van bevoegdheden voorop in onze benadering. Wij pleiten dus niet voor een regionalisering van de werkloosheidsverzekering noch van het arbeidsrecht. Afbakenbare elementen die in deze stelsels zitten en de facto betrekking hebben op het arbeidsmarktbeleid komen wel in aanmerking voor regionalisering en worden uit deze stelsels gelicht. Als dusdanig blijven de stelsels evenwel federale bevoegdheid. Het lijkt ons immers logisch dat het niveau van sociale bescherming op het hoogst mogelijk niveau wordt geboden en dat de solidariteit tussen werknemers én werkgevers ook best op dit niveau wordt georganiseerd. De scenario’s die in sommige coulissen de ronde doen om de werkloosheidsverzekering op te splitsen - door de Gewesten de bevoegdheid te bieden bovenop een federale uitkeringssokkel te bouwen of na een federale uitkeringsperiode aan te bouwen - getuigen bovendien van een grote complexiteit en bureaucratie zonder noemenswaardige meerwaarde (dubbele inrichtingskosten, verhoogde administratie, dure gegevenstransmissie, gebrek aan transparantie t.o.v. werkzoekenden). Indien men de splitsing wil om de Gewesten financieel mee te responsabiliseren, bestaan er meer valabele alternatieven.

De homogenisering van de bevoegdheden inzake arbeidsmarktbeleid doet verder geen afbreuk aan de noodzaak om ‘offensief’ gebruik te maken van het instrument van institutionele samenwerkingsakkoorden. Binnen de hiervoor vermelde coöperatief federalistische aanpak zijn dergelijke akkoorden nodig om afstemming te verkrijgen tussen federale hefbomen (sociale zekerheid, arbeidsrecht) en deelstatelijke hefbomen (bemiddeling, opleiding) en om zo bij te dragen tot de gemeenschappelijke doelstelling. Overheden moeten dus de samenwerking bewust opzoeken. Tevens zijn samenwerkingsakkoorden nodig omdat één overheid slechts zijn kernbevoegdheden met het gewenst effect kan uitoefenen indien de andere overheid hierbij versterkend wil werken. Dit geldt bij elk scenario van bevoegdheidsverdeling omdat er quasi steeds raakvlakken, versterkingspunten of synergieën te trekken zijn. Zo zijn er bij de uitoefening van deelstatelijke bevoegdheden zoals herplaatsing, uitzendarbeid en vorming interferenties met federale arbeidsrecht- en/of sociale zekerheidsaspecten. Anderzijds zijn er ook samenwerkingsakkoorden nodig tussen de Deelstaten onderling om Deelstaatoverschrijdende arbeidsmarktproblemen aan te pakken. Het bestaand samenwerkingsakkoord m.b.t. de bevordering van de mobiliteit van werkzoekenden is hiervan een sprekend voorbeeld. De Gewesten namen hiervoor zelf het initiatief.

Tot slot moet opgemerkt dat er ook een bezinning nodig is m.b.t. blijvend federale bevoegdheden, zoals het arbeidsrecht en de sociale zekerheid. Moeten deze bevoegdheden niet herdacht worden zodat ze een meer activerende inhoud krijgen? Zo is het wenselijk in het ontslagrecht prioritair het accent te leggen op een vlugge herplaatsing en moeten de inactiviteitsvallen in de diverse uitkeringsstelsels (RIZIV, arbeidsongevallen, tegemoetkomingen voor personen met een handicap) worden weggewerkt met het oog op een vlottere, eventuele progressieve hertewerkstelling.

3.1 Arbeidsbemiddeling

Koepelbevoegdheid
Vandaag zijn de Gewesten bevoegd voor het bemiddelingsbeleid en de werklozenbegeleiding. De eerste bevoegdheid houdt juridisch onder meer ‘de organisatie en het beleid inzake de arbeidsmarkt’ in.³ Deze bepaling zit helaas enigszins verdoken in de actuele wetgeving die betrekking heeft op de regionalisering; ze wordt als een element van de ‘plaatsing’ van werknemers beschreven. Dit is historisch niet verwonderlijk aangezien deze bepaling tot stand is gekomen in de context van een vrij homogene, vaste arbeidsmarkt: life time employment, overheidsmonopolie inzake bemiddeling, de arbeidsbemiddelaar als enige intermediaire functie, weinig of geen diversiteit, gestandaardiseerd wervings- en selectiebeleid. In die context was ‘plaatsing’ (bemiddeling) de kernbevoegdheid. Thans is de context grondig gewijzigd en is plaatsing een onderdeel van het arbeidsmarktbeleid geworden, naast bijvoorbeeld transparantie brengen m.b.t. vraag en aanbod, trajectbegeleiding van werkzoekenden, beroepskeuzevoorlichting, herplaatsing van werknemers, doelgroepmaatregelen, mobiliteit van werkzoekenden en werknemers, diversiteitsbeleid, erkenning van private intermediairen op de arbeidsmarkt, loopbaanbegeleiding, e.a. Het zou dus aangewezen zijn de Gewestbevoegdheid voortaan in de Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen uitdrukkelijk te formuleren onder de noemer ‘de organisatie en het beleid inzake de arbeidsmarkt’, in plaats van onder de noemer ‘arbeidsbemiddeling’. Deze nieuwe noemer laat een homogene en evolutieve benadering toe.

Beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt
Elk Gewest staat voor de uitdaging zijn arbeidsmarkt in te richten vanuit vraag- en aanbodzijdegegevens en -ontwikkelingen. Daarbij staat de matching, de bemiddeling centraal en moet het Gewest alle hefbomen hebben om deze bemiddeling te organiseren in functie van het beschikbaar arbeidsaanbod en de beschikbare vraag. In die optiek moet de regionale overheid het beleid inzake ‘beschikbaarheid op de arbeidsmarkt’ autonoom kunnen bepalen. Dit betekent dat de bepalingen inzake ‘beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt’, ‘passende dienstbetrekking (job)’, ‘passende opleiding’, ‘actief zoekgedrag’ en inzake ‘vrijstellingsbeleid m.b.t. beschikbaarheid’ uit de federale RVA-reglementering worden gehaald en overgaan naar de regionale VDAB-reglementering. De nota Verhofstadt⁴ voorziet eigenaardig genoeg enkel een regionalisering van het vrijstellingsbeleid voor de beschikbaarheid van de arbeidsmarkt; het mag duidelijk zijn dat dit niet consistent is en aanleiding zal geven tot nieuwe institutionele fricties. Daarom moet de ganse vaststellingsbevoegdheid inzake beschikbaarheid worden overgeheveld. Het Gewest bepaalt wie waarvoor en onder welke voorwaarden beschikbaar moet zijn. De beschikbaarheidscriteria kunnen daardoor ook beter aansluiten op de onderwijsuitkomsten (welke vacatures zijn passend in functie van gedane studies), de regionale vervoermogelijkheden en de nieuwe communicatietechnologieën om vacatures kenbaar te maken aan werkzoekenden (SMS, e-mail, website).

Wie de beschikbaarheid bepaalt, moet deze ook kunnen afdwingen. Het sanctioneringsbeleid moet bijgevolg ook een regionale inkleuring krijgen. In dit kader zijn er twee valabele alternatieven. Zo kan men de volledige sanctiebevoegdheid m.b.t. beschikbaarheid overdragen naar het Gewest waardoor er ter zake een ketenverantwoordelijkheid van a tot z bij het Gewest ligt.⁵ Deze optie steunt op een regie inzake beschikbaarheid in hoofde van het Gewest. Een andere mogelijkheid laat de toepassingsbevoegdheid inzake sanctionering bij de federale RVA. In dat geval moet het Gewest wel inspraak krijgen bij het bepalen van het kader, aangezien de activering past in de politieke klemtonen van het regionaal activeringsbeleid. Hier houdt de RVA evenwel de ‘uitkeringsregie’, vanuit het standpunt dat zij uitkeringen toekent en dus ook niet kan toekennen. Welke regie-optie men ook kiest, in beide gevallen is een institutioneel samenwerkingsakkoord nodig dat de gegevensuitwisseling tussen VDAB en RVA sluitend regelt. Zo is er in bepaalde gevallen een duidelijke samenhang tussen onbeschikbaarheid voor de arbeidsmarkt en zwartwerk; een georganiseerde gegevenstransmissie moet deze samenhang kunnen zichtbaar maken alsook een consequent sanctioneringsbeleid faciliteren. In elk geval betekent de regionalisering van de beschikbaarheid dat de activiteiten wegvallen van de circa 150 RVA-facilitatoren die nu het actief zoekgedrag van werkzoekenden op een gestandaardiseerde manier beoordelen en in feite het bemiddelingswerk dupliceren. Het heeft geen enkele zin meer om deze activiteiten binnen de schoot van de RVA te organiseren.

Het plaatselijk werkgelegenheidsagentschap (PWA)
De homogenisering van de bemiddelingsbevoegdheid onder de koepel ‘organisatie en beleid inzake de arbeidsmarkt’ houdt ook in dat de PWA-activiteiten worden overgeheveld naar de Gewesten. Het PWA-circuit bestaat vandaag uit circa 730 budgettaire eenheden, goed voor een personeelskost van 31 miljoen euro. De facto vervullen de PWA’s immers een bemiddelingsrol t.a.v. bepaalde categorieën van werkzoekenden in functie van bepaalde (huishoudelijke) activiteiten. Via de PWA wordt aldus een apart bemiddelingscircuit opgezet. Alhoewel dergelijke keuze op zich legitiem kan zijn, moet deze toch getoetst worden aan de algemene situatie van de arbeidsmarkt vanuit vraag- en aanbodperspectief. Daarom hoort deze bevoegdheid integraal thuis bij de Gewesten. De overheveling ervan zal het werkwinkelconcept in Vlaanderen versterken en biedt tevens de mogelijkheid om de PWA-dienstenchequebedrijven onder te brengen in de sociale of lokale economie, waar ze thuishoren.

Sociale economie
Daarmee zijn we bij een ander punt van dit bevoegdheidsitem aanbeland, namelijk de sociale economie. Uit de sluitende begeleidingsaanpak van werkzoekenden blijkt dat een substantieel deel van de werkzoekenden niet (onmiddellijk) inzetbaar is in de reguliere economie maar wel een plaats zou kunnen innemen in de brede waaier van sociale economie-initiatieven (sociale werkplaatsen, beschermde werkplaatsen, arbeidszorgcentra). Het stimuleren van de sociale economie vanuit de context van de regionale arbeidsmarkt houdt dan ook in dat de Gewesten hiervoor bevoegd zijn. Dit veronderstelt bijvoorbeeld de overdracht van federale maatregelen zoals het Kringloopfonds en de middelen verbonden aan het actueel samenwerkingsakkoord ter bevordering van de meerwaarden-economie. Vermits de Gewesten ook bevoegd zijn voor het economisch beleid kan ook vanuit dit perspectief de sociale economie ondersteund worden in functie van de noden en mogelijkheden van de reguliere economie.

Tewerkstellingsprogramma’s
De Gewesten zijn bevoegd voor de organisatie van tewerkstellingsprogramma’s. Hun bevoegdheid is niet alleen budgettair (geplafonneerde regionale enveloppen) maar ook functioneel ingeperkt (restrictieve interpretatie door Raad van State, Arbitragehof). Zo worden jongerenstages, startbanen, PWA’s en dienstencheques bijvoorbeeld niet als tewerkstellingsprogramma’s gekwalificeerd. De facto gaat het nochtans over programma’s die de tewerkstelling van bepaalde doelgroepen beogen. Aangezien tewerkstellingsprogramma’s bedoeld zijn als corrigerende mechanismen t.a.v. de reguliere werking van de arbeidsmarkt moeten de Gewesten ter zake de volheid van bevoegdheid hebben. Ze vormen immers een onlosmakelijk onderdeel van het arbeidsmarktbeleid.

Leefloners
In het kader van Beter Bestuurlijk Beleid, de hervorming van de Vlaamse administratie, werd de bevoegdheid inzake tewerkstelling en opleiding van personen met een handicap overgeheveld van het beleidsdomein ‘welzijn’ naar ‘werk’. Hierbij staat de inclusiviteitsaanpak centraal, namelijk personen met een handicap moeten dezelfde kansen krijgen als andere werkzoekenden; de normale bemiddelings- en opleidingskanalen moeten voor hen openstaan. Enkel indien een categoriale benadering zich opdringt, moeten zij doorverwezen worden naar een specifiek herinschakelingscircuit. Dergelijke inclusieve aanpak die door het werkveld van personen met een arbeidshandicap als uiterst positief wordt beoordeeld, is vandaag nog niet van toepassing op de leefloners.⁶ De leefloonwet kent aan de OCMW’s immers de opdracht toe om de leefloners te activeren en voorziet hiervoor specifieke maatregelen zoals het bekende art. 60, §7 van de OCMW-wet. In de praktijk betekent dit dat er geen systematiek bestaat om de leefloners prioritair te bemiddelen naar het economisch circuit, eventueel via korte ondersteunende ‘reguliere’ instrumenten zoals een individuele beroepsopleiding of een instapopleiding. De specifieke instrumenten worden immers eerst ingezet. Daarom wordt de bemiddeling van leefloners beter overgeheveld naar het Gewest zodat ze in de werkwinkel in eerste instantie naar gewone vacatures kunnen worden toegeleid. Indien de leefloners niet direct inzetbaar zijn, kan de VDAB het inschakelingstraject eventueel uitbesteden aan de OCMW’s die dan de specifieke instrumenten kunnen inzetten. Het belang van dit nieuw afsprakenkader is dat er in eerste instantie voor elke werkzoekende, ongeacht zijn uitkeringssituatie, altijd gekeken wordt naar de bemiddelingsmogelijkheden t.a.v. de openstaande vacatures. Elke mogelijkheid om de structurele kraptes op de arbeidsmarkt te bestrijden moet immers eerst benut worden. Daarom zou de bemiddeling best via de VDAB worden ingericht. Toch is er ook een winsituatie voor de OCMW’s die aansluit bij hun voornaamste kerncompetenties. In de sluitende begeleidingsaanpak van werkzoekenden stelt de VDAB immers vast dat een belangrijk deel van de werkzoekenden, bijvoorbeeld één op vier werkzoekenden tussen 40 en 50 jaar, kampt met allerlei ‘welzijnsproblemen’ (medische beperkingen, sociaalpsychische problemen, verslavingsproblemen, generatiearmoede, psychiatrie). Het OCMW zou als lokale welzijnsregisseur hierin best een structurele rol krijgen, namelijk het indiceren van de juiste problematiek en de doorverwijzing naar de juiste ‘welzijnsorganisatie’ om hieraan te remediëren.⁷

Uitzendarbeid
Op de actuele arbeidsmarkt speelt uitzendarbeid een uitdrukkelijke en toenemende rol als wervings- en selectiekanaal. In deze rol wordt de uitzendsector ook bewust door de Vlaamse overheid aangesproken voor het bevorderen van tewerkstellingsmogelijkheden voor kansengroepen. Daarbij wordt ook de doorstroming van deze groepen naar meer duurzame jobs vooropgesteld. Deze aanpak levert wel degelijk successen op. Vanuit deze realiteit is het logisch dat de wervings-, selectie- en inschakelingsopdracht als inrichtingsmotief voor uitzendarbeid wettelijk erkend wordt. Aangezien het hier een arbeidsmarktstrategie betreft, moet deze motiefbevoegdheid bij het Gewest liggen. Meer algemeen moeten de Gewesten de hefboom hebben om ‘intermediaire formules’ (uitzendarbeid, terbeschikkingstelling, detachering, activiteitencoöperatieven, poolvorming) te kunnen reguleren in functie van de bewegingen op de arbeidsmarkt. Daarom moeten de arbeidsmarktelementen van deze stelsels geregionaliseerd worden.

Herplaatsing
Het actueel beleid inzake herplaatsing van werknemers is versnipperd over het federaal en Vlaams beleidsniveau. Er zijn de federale maatregelen m.b.t. tewerkstellingscellen, outplacement en het Fonds inzake tussenkomsten voor werkgevers in outplacementkosten. De Vlaamse overheid beschikt over het Herplaatsingsfonds, de sociale interventieadviseurs, de tewerkstellingspremie 50+, competentierapportering ingeval van herplaatsing, etc. Aangezien het in wezen steeds de herinschakeling van werknemers betreft die getroffen zijn door een herstructurering, collectief ontslag of sluiting is het evident dat deze materie als een integrale Gewestbevoegdheid wordt gekwalificeerd. Herplaatsing is immers niet anders dan een variant van plaatsing en vergt functioneel eenzelfde benadering, namelijk matching van vraag en aanbod in functie van verworven en gevraagde competenties.

Doelgroepenbeleid
Om te remediëren aan de lage werkzaamheidsgraad van bepaalde doelgroepen (ouderen, personen met een handicap, allochtonen, kortgeschoolden, alleenstaande ouders) moet het Gewest de nodige hefbomen hebben om de inschakeling in het arbeidsproces te faciliteren. Deze hefbomen zijn thans versnipperd over de beleidsniveaus; RSZ-kortingen behoren tot de federale bevoegdheid, plaatsingspremies tot de Vlaamse bevoegdheid. Bovendien kan het Gewest wel bepaalde tewerkstellingsprogramma’s, gericht op de gesubsidieerde sectoren, voor deze doelgroepen opzetten maar niet in de private sector. We pleiten voor een homogenisering van de doelgroepenmaatregelen in hoofde van de Gewesten. De financiële responsabilisering van de Gewesten kan worden verzekerd door de toekenning van een gesloten budget hetzij door verrekening via een globaal bonus-toekenningssysteem.

Loopbaanbemiddeling
De nieuwe koepelbevoegdheid omvat ten slotte ook de organisatie van de loopbaandienstverlening. In de transitionele arbeidsmarkt van morgen, waar burgers langere maar ook andere loopbanen hebben, moet de overheid burgers faciliteren bij het maken van loopbaankeuzes. Voorzieningen zijn nodig waar de burger terecht kan met korte én diepere loopbaanvragen. Vandaag stellen we in dit prille beleidsdomein reeds een versnipperde aanpak tussen de overheden vast: de Vlaamse overheid erkent en subsidieert centra voor loopbaanbegeleiding, bouwt een basisloopbaandienstverlening in de werkwinkels uit en komt via begeleidingscheques tussen in de kosten voor loopbaanadvies; de federale overheid voorziet in uitvoering van het Generatiepact bedrijfsinterne en -externe loopbaangesprekken. Homogenisering moet hier zo vlug mogelijk leiden naar een integraal regionale aanpak vooraleer op dit domein de overheidswegen mekaar beginnen te doorkruisen. De regionale keuze is logisch; het proces waarbij baanzekerheid plaats ruimt voor loopbaanzekerheid vergt bemiddelingsbijstand bij loopbaankeuzes. Bemiddeling blijft een regionale kernbevoegdheid.

3.2 Opleiding en vorming

Koepelbevoegdheid
De Gemeenschappen hebben een quasi exclusieve bevoegdheid inzake opleiding en vorming. Deze bevoegdheid is in elk geval veel homogener dan de regionale bemiddelingsbevoegdheid. Toch is het aangewezen de opleidings- en vormingsbevoegdheden onder één nieuwe noemer te vatten. De huidige opsomming in de Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen is immers sterk opgesplitst in functie van allerlei vormingsdoeleinden (intellectuele, morele en sociale vorming, artistieke vorming, sociale promotie, post- en parascolaire vorming, beroepsbijscholing, beroepsomscholing) en mist daardoor een eigentijdse, overkoepelende invalshoek. Aangezien het beleid inzake levenslang en levensbreed leren gericht is op de ontwikkeling van competenties doorheen de levensloopbaan van burgers lijkt het wenselijk voortaan ‘competentieontwikkeling’ als noemer te nemen. Deze koepelbevoegdheid houdt dan ook ten volle rekening met recente beleidsontwikkelingen m.b.t. het valoriseren van verworven competenties en elders verworven kwalificaties.

Vormingsstelsels
De federale overheid organiseert vandaag nog een aantal opleidings- en vormingsstelsels, met name het leerlingstelsel voor werknemersberoepen (het vroegere ‘industrieel leerlingwezen’), het betaald educatief verlof (BEV) en het alternerend leren. Gelet op de exclusieve opleidings- en vormingsbevoegdheid van de Gemeenschappen zouden deze stelsels moeten worden overgeheveld van de federale overheid. Dit laat de Vlaamse overheid toe om een geïntegreerd beleid te voeren. Zo kan het leerlingstelsel een plaats krijgen in het ‘werkgericht’ onderwijs. Naast het deeltijds leren en de middenstandsleertijd, kan het BEV afgestemd worden met het instrument van de opleidingscheques en wordt het alternerend leren geplaatst binnen een bredere aanpak van combi-leren. Tegelijkertijd kan wellicht een vereenvoudiging van maatregelen worden doorgevoerd. De afgeleide socialezekerheidsaspecten van de overgehevelde stelsels veronderstellen wel een financieringsafspraak met de federale overheid.

3.3 Sociaal overleg

De betrokkenheid van de sociale partners bij het werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid is een evidentie. Zij kunnen het draagvlak vergroten en beschikken over eigen instrumenten om het beleid te ondersteunen tot op de werkvloer (CAO’s, arbeidsovereenkomsten). Waar de sociale partners zonder veel ‘institutionele gevoeligheden’ inspeelden op de Europese beleidsontwikkelingen met Europese CAO’s, lijkt de vertaling van CAO’s in deelstatelijke materies op minder bijval te kunnen rekenen. De controverse rond het ‘Vlaams CAO-decreet’⁸ is een treffende illustratie van hun terughoudendheid c.q. afwijzing van ‘regionale CAO’s’. Een groot deel van de terughoudendheid lag in de vrees voor de regionalisering van het loon- en arbeidsvoorwaardenoverleg. Deze items behoren evenwel in onze benadering tot het federale bevoegdheidsniveau. Hun vrees ter zake is dus ongegrond. Voor de sociale bevoegdheden die tot de Deelstaten behoren en die in onze zienswijze zelfs toenemen, is sociaal overleg essentieel. Het belang van deze bevoegdheden mag met het oog op de uitbouw van een competentiebeleid in hoofde van werknemers én bedrijven niet onderschat worden. Daarom is het niet alleen nodig een volwassen overleg met de sociale partners te voorzien op niveau van het Gewest zoals met VESOC⁹ het geval is, maar moeten de regio’s ook institutioneel betrokken zijn bij de algemeen verbindende verklaring van CAO-bepalingen die betrekking hebben op hun bevoegdheden. Dit kan zonder afbreuk te doen aan de éénheid van CAO-onderhandelingen en aan de autonomie van het sociaal overleg. Zo kunnen de interprofessionele sociale partners perfect op het niveau van de federatie de globale loonnorm en het globaal kader vaststellen. Hierbinnen kunnen dan door de sociale partners regionale arbeidsmarktaccenten worden gelegd in of na overleg met de Gewesten. Zoals vermeld zal het competentie- en opleidingsbeleid in de toekomst aan belang winnen; afstemming van dit beleid tussen de bevoegde overheid en de sociale partners is dan ook niet alleen nodig, ook de vertaling ervan in CAO’s is cruciaal. De algemeen verbindendverklaring van dit soort CAO-bepalingen door de Deelstaat is dan ook logisch. Vandaag zijn de sectorconvenanten tussen de Vlaamse regering en de sectorale sociale partners immers te vrijblijvende engagementen.

Een ander facet van de organisatie van het sociaal overleg op deelstatelijk niveau betreft de werking van de formele bedrijfsoverlegorganen. Het is aangewezen dat deze organen ook bevoegdheden krijgen inzake bevoegdheden die tot de Vlaamse overheid behoren bijvoorbeeld i.v.m. het bedrijfsopleidingsbeleid. Deze bevoegdheden zullen immers meer en meer implicaties hebben op de relatie werkgever-werknemers in het bedrijf. In plaats van nieuwe organen te creëren zou de decreetgever bijgevolg best de bestaande informatie- en overleginstituties benutten. Aldus krijgt het bedrijfsoverleg ook een regionale inkleuring.

3.4 Financiële responsabilisering

De toekenning van meer bevoegdheden aan de Deelstaten houdt ook een financiële responsabilisering van deze entiteiten in. Zo’n responsabilisering is nu grotendeels afwezig doordat de Deelstaten quasi ongeconditioneerde dotaties ontvangen van de federale Staat om hun bevoegdheden uit te oefenen. Financiële responsabilisering is niet alleen logisch in een institutioneel model met exclusieve bevoegdheden op het niveau van gefedereerde entiteiten maar moet ook geplaatst worden in het kader van de federale loyauteit en solidariteit. Zo staat de Staat inzonderheid voor de enorme budgettaire uitdaging om de toenemende vergrijzingskosten op te vangen en een hoog niveau van sociale bescherming te waarborgen.

De globale financiële draagkracht van de Staat hangt af van een zo hoog mogelijke werkzaamheidsgraad. Hoe meer mensen aan werk, hoe meer fiscale en parafiscale inkomsten, hoe meer mogelijkheden om de maatschappelijke uitdagingen (vergrijzing, ecologie, armoede) op alle overheidsniveaus, m.i.v. de federale overheid, aan te gaan. De Deelstaten moeten daarom aangespoord worden om via een krachtdadig arbeidsmarktbeleid maximale meerwaarden te creëren, niet alleen voor zichzelf maar ook ten bate van de federale overheid. Het globaal financieringskader zou bijgevolg een vorm van inschakelingsbonus moeten bevatten. Zo’n regeling moet Deelstaten belonen voor een activerend arbeidsmarktbeleid dat leidt tot een structurele verhoging van de werkzaamheidsgraad. Dergelijk voorstel werd reeds door de Vlaamse Regering zonder succes ingebracht in de besprekingen van de Nationale Werkgelegenheidsconferentie van 2003.¹⁰ Analoog met het Europees afsprakenkader van Lissabon zouden de overheden n.a.v. deze Staatshervorming per Deelstaat een ambitieus groeipad inzake werkzaamheidsgraad kunnen uittekenen. Dit groeipad moet zo geconcipieerd zijn dat de Deelstaten méér moeten doen dan louter hun bevoegdheden uitoefenen. Met andere woorden, de inschakelingsbonus moet excellent arbeidsmarktbeleid stimuleren en belonen.

Voor het bepalen van de uitgangsbasis van dit systeem van inschakelingsbonus is het wenselijk dat de kosten en baten, verbonden aan de inzet van alle (aangehaalde) instrumenten, vanaf de aanvang worden geïntegreerd. Denken we maar aan de bestaande trekkingsrechtenenveloppes van de tewerkstellingsprogramma’s, allerlei doelgroeptegemoetkomingen, subsidies in het kader van sociale economie, tussenkomsten in de beschermde werkgelegenheid, etc. Daaruit moet een stabiele uitgangsbasis ontstaan waarop een heldere en transparante bonusregeling kan worden geënt.

Het lijkt ten slotte wenselijk dat het globaal financieringskader ook zekere krijtlijnen voor de aanwending van de inschakelingsbonus bevat, zoals bijdragen in de toenemende vergrijzingskosten verbonden aan de eigen ambtenaren of in de ecologische infrastructuur. Zo draagt de bonus bij tot de aanpak van de grootste maatschappelijke uitdagingen.

4. Brussel: méér dan een paragraaf

In diverse institutionele en regeerakkoorden staat een zogenaamde ‘Brussel-paragraaf’. Inzake de regionalisering van het arbeidsmarktbeleid verdient Brussel omwille van zijn specificiteiten evenwel meer aandacht dan een loutere paragraaf. Vooreerst vertoont het Brussels Hoofdstedelijk Gewest dezelfde werkloosheidskenmerken als de andere grootsteden in België (veel laaggeschoolde werkzoekenden, structurele uitsluiting, hoge werkloosheid bij personen van allochtone origine, generatiewerkloosheid), alleen is de dimensie nog zwaarder. In tegenstelling tot de andere Gewesten wordt het werkloosheidspercentage hier niet beïnvloed door lagere werkloosheid buiten de grootstedelijke gebieden. Met andere woorden, de uitsluitend grootstedelijke problematiek vergt een meer intensieve en diepere aanpak inzake bestrijding van de werkloosheid dan globaal in de andere Gewesten. Deze realiteit wordt vaak onvoldoende ingeschat in vergelijkingen tussen Gewesten.

De homogenisering van het arbeidsmarktbeleid verleent het Brussels Hoofdstedelijk Gewest weliswaar meer mogelijkheden om een regionaal beleid op maat van het grootstedelijk gebied vorm te geven, maar geeft dit Gewest daarmee nog niet dezelfde hefbomen als de andere Gewesten. In Vlaanderen is het, door de samenloop van gewest- en gemeenschapsbevoegdheden en interne politieke keuzes, immers mogelijk om het onderwijs- en vormingsbeleid af te stemmen met het arbeidsmarktbeleid. De politieke regie valt onder dezelfde regering waardoor er meer coherentie is tussen de beleidsniveaus ‘onderwijs en vorming’ en ‘werk’. In een socio-economisch bestel waar toenemende aandacht zal gaan naar competentieontwikkeling is dergelijke coherentie een absolute noodzaak. De splitsing tussen gewest- en gemeenschapsbevoegdheden maakt deze regie in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest onmogelijk. Nochtans is een geïntegreerd beleid absoluut wenselijk. Daarom moet er alleszins een nauwere afstemming zijn tussen het onderwijs- en vormingsbeleid en het arbeidsmarktbeleid in Brussel. Zo moet de Brusselse arbeidsmarktinformatie nadrukkelijk betrokken worden in de studiekeuzeoriëntering in de Brusselse scholen, kunnen de tewerkstellings- en opleidingsactoren in Brussel een rol vervullen in het deeltijds onderwijs, moeten bedrijven en sectoren ook door de regionale overheid aangemoedigd worden om schoolstages te voorzien, etc. In de omgekeerde zin moet het beroepsopleidingsbeleid van de Gemeenschappen zich ten volle inschrijven in de prioriteiten van het Brussels arbeidsmarktbeleid. Deze aanpak vergt een gestructureerd institutioneel overleg op grond van duidelijke en krachtige politieke afspraken.

De vraag stelt zich of dit politiek afsprakenkader voldoende krachtig is om de dubbele handicap van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (sociaaleconomisch/bestuurskundig) te kunnen compenseren. Is het niet aangewezen een vorm van Sozialausgleich op te zetten naar analogie van het Duits systeem van de Finanzausgleich? Dit is in wezen een solidariteitsregeling op horizontaal niveau, met andere woorden tussen de Deelstaten. Naargelang de economische situatie kunnen de Deelstaten op een verschillende wijze, als bijdragende dan wel ontvangende entiteit, betrokken zijn. Dergelijke vorm van interdeelstatelijke solidariteit lijkt me de moeite waard om te onderzoeken en kan mee motiverend werken ten aanzien van de bevordering van de interregionale samenwerking m.b.t. de mobiliteit van werkzoekenden.

Fons Leroy ¹¹
Gedelegeerd bestuurder VDAB

Noten
1/ Voor een goede analyse zie o.m. Delmartino F., ‘Cursus Staatshervorming’, K.U. Leuven , 1990-1991.
2/ Interview in Knack van 6 februari 2008, ‘In België staat alles op zijn kop’.
3/ Art. 2, §1, 1° van het KB van 6 juli 1979 tot afbakening van de aangelegenheden inzake het beleid van tewerkstelling waarin een verschillend gewestelijk beleid verantwoord is. Een ruime bevoegdheidsomschrijving zit ook in art. 13, §1 van de wet van 28 december 1984 tot afschaffing of herstructurering van sommige instellingen van openbaar nut en andere overheidsdiensten. Deze wet draagt bevoegdheden en middelen over van RVA naar VDAB.
4/ Verhofstadt Guy, ‘Verslag aan Koning Albert II over de hervorming van de instellingen in het kader van mijn informatie- en formateurs-opdracht’.
5/ Eén politieke regie betekent nog niet dat de bemiddelings- en de controlefunctie moeten samenvallen. Zelfs in de vroegere RVA waren beide functies gescheiden. Ook de wijzen van de Nationale Tewerkstellingsconferentie van 1973 stelden dat de bemiddelaar ‘gewis niet de gendarme der werkloosheidsuitkering’ mocht worden. Dan zou deze immers én zijn credibiliteit bij de werkgevers verliezen én zijn bemiddelingsexpertise zien vervagen. Uit recente tevredenheidsmetingen bij werkgevers door VOKA, Agoria en VDAB blijkt dat in het kader van de sluitende begeleidings-aanpak van werkzoekenden er bij werkgevers een aanvaardingslimiet is t.a.v. doorverwezen werkzoekenden. Dat beïnvloedt hun visie op de VDAB en laat hen - ten dele - opteren voor andere wervingskanalen.
6/ Zie: www.fonsleroy.blogspot.com, ‘VDAB & OCMW: samen méér dan twee, blog 1 juni 2007.
7/ Met goedkeuring van de Raden van Bestuur VVSG - OCMW en VDAB worden thans een aantal pilootprojecten opgezet in het kader van het verduidelijken van de arbeidsmarkt- en welzijnregie en het creëren van een gemeenschappelijke winsituatie.
8/ Decreet van 29 november 2002 houdende de algemeen verbindend verklaring van akkoorden tussen werknemers- en werkgeversorganisaties betreffende gemeenschaps- en gewestaangelegenheden, vernietigd bij arrest van het Arbitragehof dd. 15 september 2004.
9/ Vlaams Economisch Sociaal Overleg Comité (VESOC), tripartiet overlegorgaan tussen de Vlaamse regering en de SERV.
10/ Leroy F., ‘Weer-werk-loos?!’, In: Over Werk, Steunpunt Werkgelegenheid, Arbeid en Vorming, Leuven, nr. 4, december 2003, pp. 42-48.
11/ De auteur ging graag in op de uitnodiging van de redactie van Samenleving en politiek om zijn visie weer te geven over het arbeidsmarktbeleid. Deze tekst is dan ook de persoonlijke visie van de auteur.

staatshervorming - arbeidsmarkt - regionalisering

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 3 (maart), pagina 6 tot 17

• regionalisering
• arbeidsmarkt
• staatshervorming