De Russische invasie van Oekraïne heeft sinds 24 februari 2022 verregaande gevolgen. Zo staat de uitbreiding van de EU met nieuwe landen opnieuw op de agenda. Oekraïne en Moldavië zijn officieel kandidaat-lidstaten en ook de landen van de Westelijke Balkan staan, omwille van geopolitieke redenen, opnieuw op de kaart. Omdat de vorige rondes nog niet volledig zijn verteerd, is dit momenteel geen populair thema in West-Europa.

Meestal wordt de noodzaak aan interne hervormingen van de EU ingeroepen als argument om geen nieuwe landen toe te laten: de EU moet eerst zelf orde op zaken stellen en sterker worden vooraleer ze aan uitbreiding toe is. Volgens sommigen is dit zelfs in het belang van de kandidaat-lidstaten: wie wil er nu deel uitmaken van een weinig efficiënte, zwakke EU? Het antwoord is nochtans: de wachtkamer telt er tien.

Uiteraard zal de toetreding van nieuwe lidstaten de huidige EU onder druk zetten. Daar zijn de instellingen en besluitvormingsregels niet op voorzien. Niemand kijkt er bijvoorbeeld naar uit dat de Europese Commissie 30 leden zal tellen. Met 27 is het al moeilijk om voor iedereen een zinvolle portefeuille te vinden en is de drang om te centraliseren onmogelijk te vermijden. En in sommige beleidsdomeinen zal het nog lastiger worden om unanimiteit te vinden. Maar eerlijk: wie heeft de uitbreiding nodig om te weten dat de EU efficiënter moet werken, dat ze dringend sterker moet staan in een aantal beleidsdomeinen? Als er 65 miljoen Britten kunnen vertrekken, kan de Unie echt niet terug naar 28 lidstaten, bijvoorbeeld met Montenegro (600.000 inwoners)?

Als er 65 miljoen Britten kunnen vertrekken, kan de Unie echt niet terug naar 28 lidstaten, bijvoorbeeld met Montenegro (600.000 inwoners)?

Uitbreiding afwegen tegen verdieping opent een valse discussie. In de praktijk moeten beide gebeuren, parallel, naast elkaar. Ze zijn samen nodig; elk met hun eigen redenen. Dat de interne hervorming van de EU vaak als voorwaarde wordt gesteld om nieuwe landen toe te laten treden, kan als argument gebruikt worden om de uitbreiding te vertragen of uit te stellen, wetende dat verdieping zeer moeilijk te realiseren is. In de plaats van de noodzaak tot interne hervormingen oneigenlijk te gebruiken, kan je veeleer het argument omkeren. Wie verdieping wil, kiest best voor uitbreiding. Want de toetreding van nieuwe lidstaten zal de hefboom zijn om interne hervormingen af te dwingen. Dat is althans de les die de recente Europese integratiegeschiedenis ons leert.

Na het verdrag van Maastricht, dat als antwoord diende op val van de Berlijnse Muur en de eenmaking van Duitsland, met name door de introductie van de Economische en Monetaire Unie (EMU), waren daaropvolgende verdragswijzigingen bedoeld om de EU klaar te maken voor een grote golf aan nieuwe lidstaten uit Centraal- en Oost-Europa. De verdragen van Amsterdam en Nice voldeden en ook het Grondwettelijk Verdrag sneuvelde tijdens de ratificatie door de lidstaten. Uiteindelijk kwam er dankzij de kersverse bondskanselier Angela Merkel tijdens het Duitse Raadsvoorzitterschap een doorbraak met de Verklaring van Berlijn op 25 maart 2007. De nieuwe verdragstekst werd ondertekend in het najaar van 2007, tijdens het Portugese Raadsvoorzitterschap. Dat verdrag van Lissabon trad uiteindelijk in werking op 1 december 2009. Dat is vijf jaar na de toetreding door tien nieuwe lidstaten in 2004, plus Roemenië en Bulgarije in 2007. Terwijl 15 lidstaten het lange tijd oneens waren over een verdragswijziging die de Unie moest voorbereiden, werd er door 27 landen toch een akkoord gevonden. Was dit ideaal? Geenszins. Maar stopte de EU met functioneren tussen 2004 en 2009? Niet dat iemand zich dat kan herinneren. Heeft de druk van de feitelijke uitbreiding uiteindelijk geholpen om het interne huishouden finaal op orde te zetten? Daar lijkt het sterk op.

Niet alle landen zullen op hetzelfde moment toetreden. Er is een groot verschil tussen Montenegro en het veel grotere en door oorlog geplaagde Oekraïne.

Wat zijn de andere argumenten die tegen uitbreiding van de EU worden ingeroepen? Ze zijn legio want dienen dikwijls de eigen belangen. In het Frans bestaat daar een mooie uitdrukking voor: les excuses sont faites pour s’en servir. Neem nu de impact op het budget van de EU. Het klopt dus dat er massaal financiële steun nodig zal zijn. Wat niet klopt, is dat die steun meteen moet worden gegeven en er dus meteen een faillissement dreigt voor de EU. In de praktijk zal de uitbreiding geleidelijk plaatsvinden: niet alle landen zullen op hetzelfde moment toetreden. Er is een groot verschil tussen Montenegro en het veel grotere en door oorlog geplaagde Oekraïne. De EU kan zich daar op voorbereiden, met name in de discussie over de nieuwe meerjarenbegroting (2028-2034).

Andere heikele kwestie: kan een land dat niet de volledige controle heeft over het eigen grondgebied toetreden tot de EU? Denk opnieuw aan Oekraïne. Ideaal is het zeker niet maar onmogelijk evenmin. Per slot van rekening is het integratieproces begonnen met een verdeeld Duitsland en is in 2004 het niet-herenigde Cyprus toch mogen toetreden.

Ook beleidsmatig is het niet correct om de uitbreiding als een monoliet te zien. Zoals voorbije toetredingen altijd met overgangsperiodes gepaard gingen, zo hoeft de integratie van de nieuwe lidstaten niet meteen in alle beleidsdomeinen plaats te vinden. Per slot van rekening vechten de Oekraïense soldaten niet in de eerste plaats voor het geld uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. De onmiddellijke prioriteiten liggen elders. Formeel lidmaatschap blijft een belangrijke symbolische kwestie en in een aantal domeinen zijn toegevingen niet aan de orde, zoals de versterking van de rechtsstaat en de strijd tegen corruptie. Maar op veel andere vlakken is er zeker onderhandelingsruimte. De kandidaat-lidstaten zijn vragende partij en dus staat de EU hier trouwens bijzonder sterk. Het is dus aan Brussel om voor de Unie gunstige overgangstermijnen op te leggen.

De kandidaat-lidstaten zijn vragende partij en dus staat de EU bijzonder sterk om gunstige overgangstermijn op te leggen.

Samengevat: voorstanders van interne hervormingen moeten de uitbreiding steunen. Het vooruitzicht van nieuwe leden is de beste garantie dat de EU orde op zaken stelt. Toegegeven: die werf tot een goed einde brengen, zal veel lef vereisen. Maar wat is het alternatief? Overdreven pessimisme werkt ontmoedigend en alles bij het oude laten is evenmin een haalbare optie. Kunnen we er nu niet gewoon eindelijk werk van maken?

Deze bijdrage verscheen in de Zomerreeks 2025: Make Europe Great Again van Samenleving & Politiek.

• mega2025
• EU
• uitbreiding