Na twee jaar oorlog in Oekraïne worden verschillende geopolitieke gevolgen duidelijk van de fatale beslissing van Vladimir Poetin om agressie te plegen tegen een buurland. De uitbreiding van de NAVO in het Oostzeegebied en de uitbreiding van de BRICS-groep behoren tot de belangrijkste die ons zullen bijblijven. Onder de minder belangrijke kan men de splitsing binnen de Visegrád-groep noemen, of het vertrek van Italië uit China's Belt and Road Initiative. Op de lijst van belangrijke gevolgen die nog steeds doorwerken, is de oprichting van de Europese Politieke Gemeenschap een tamelijk stil, maar zeker creatief en op de lange termijn misschien nog meer betekenisvol gevolg.

HET ‘KEERPUNT’ EN HET RUIMERE EUROPA

In het voorjaar van 2022, in de nasleep van de Russische invasie van Oekraïne, lanceerde voormalig Italiaanse premier Enrico Letta het idee van een Europese Confederatie – een nieuwe organisatie die binnen een jaar zou kunnen worden opgericht. Volgens Letta zou de bestaande EU zich moeten verdiepen, terwijl we een confederatie zouden creëren die de EU zou omvatten maar ook landen van de Westelijke Balkan plus Oekraïne, Moldavië en Georgië. De Confederatie hoeft niet iets te zijn dat volledig losstaat van de EU. Elke bijeenkomst van de Europese Raad zou vergezeld gaan van een daaropvolgende bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de Europese Confederatie.

Letta was niet de enige. In zijn toespraak na zijn herverkiezing in Straatsburg (9 mei 2022) gaf Emmanuel Macron invulling aan het idee van de Europese Politieke Gemeenschap (EPC), die democratische naties van Europa samenbrengt om zich te concentreren op gemeenschappelijke veiligheid, energie en vervoer. Dit was bedoeld om te erkennen dat er meer landen in Europa zijn die voor gemeenschappelijke uitdagingen staan dan landen die geïntegreerd willen worden door een interne markt en een gemeenschappelijke munt. In juni 2022 besliste de Europese Raad de EPC op te richten en Oekraïne en Moldavië kandidaat-lidstaten van de EU te maken.

De EPC organiseerde in 2022 en 2023 drie topontmoetingen (in Praag, Chisinau en Granada). Dit is zeker een teken van levensvatbaarheid, en naar alle waarschijnlijkheid zal deze formule worden voortgezet. Dit is geen gemeenschap van dezelfde waarden – het stelt leiders van Europa in staat om belangrijke kwesties te bespreken, ondanks het feit dat ze er verschillende waarden en ideeën op nahouden. Het is een los format op basis van de kleinste gemene deler dat leiders in staat stelt om kwesties van gemeenschappelijk belang met een tweejaarlijkse regelmaat te bespreken. Informaliteit is de sleutel, en volgens de eerste paar bijeenkomsten lijkt het vermijden van het vooraf definiëren van deliverables de juiste aanpak. Zelfs zonder concrete mandaten kan de EPC mogelijk kwesties aanpakken waarop de EU niet actief of niet doeltreffend is.

De relatie tussen de EPC en de uitbreiding van de EU is enigszins dubbelzinnig. Is de EPC een katalysator of een substituut voor de uitbreiding van de EU als zodanig? Degenen die geloven dat de uitbreiding van de EU er snel kan (en zal) zijn, verwachten niet veel van de EPC, en degenen die sceptisch staan tegenover een snelle uitbreiding kennen een groter potentieel toe aan de EPC. Niet-institutionalisering kan worden gezien als een politieke beperking, maar de meerderheid van de deelnemers waardeert de strategische intimiteit die deel is gaan uitmaken van het EPC-merk.

Ursula von der Leyen is een voorvechtster geworden van snelle uitbreiding van de EU naar het oosten, misschien wel een nieuwe 'big bang'.

Ondertussen is de voorzitster van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, een voorvechtster geworden van snelle uitbreiding van de EU naar het oosten, misschien wel een nieuwe 'big bang'. Voor velen, en zelfs onder de voorstanders van een dergelijke uitbreiding, is het echter duidelijk dat dit alleen kan gebeuren na een hervorming van de EU zelf, hoogstwaarschijnlijk een hervorming die een wijziging van het EU-Verdrag noodzakelijk maakt. Hoe groter de knal, hoe noodzakelijker een verdragswijziging wordt.

FRANS-DUITSE BRAINSTORMING

Om daarmee samenhangende dilemma's op te lossen en een weg vooruit uit te stippelen, werd een jaar geleden, op verzoek van de ministers van Europese Zaken van Frankrijk en Duitsland, een deskundigengroep opgericht. De 'twaalf wijzen' leverden in september van 2023 hun rapport Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century af. Het Frans-Duitse rapport (FGR) presenteerde een Europa van concentrische cirkels, wat suggereerde dat niet alle Europese landen op dezelfde manier in dezelfde EU kunnen of moeten worden geïntegreerd. Beweging moet niet alleen mogelijk zijn van de periferie naar de meest geïntegreerde kern, maar ook van het centrum naar de periferie.

Variabele geometrie bestaat als concept in academische EU-studies en in beleidsdebatten, waarbij het belang van nationale keuzes wordt erkend (in tegenstelling tot volledige Europese uniformiteit), maar vooral beleidskeuzes binnen hetzelfde integratiekader. Nog niet zo lang geleden was het de toenmalige voorzitter van de Commissie, Jean-Claude Juncker, die het denken in die richting opende toen hij op de 60^e verjaardag van het Verdrag van Rome een Witboek over de toekomst van Europa publiceerde met vijf scenario's. Op verschillende manieren (zowel functioneel als geografisch) opende Juncker een discussie over mogelijke deconstructie-opties van de EU, waarbij het keurslijf van het verleden onder de verbintenis tot een ‘steeds hechtere unie’ werd weggegooid.

Het Frans-Duitse rapport (FGR) zou een diepere integratie van de eurozone mogelijk maken en definieert de mogelijke relatie tussen de EU en een ring van geassocieerde leden, terwijl de Europese Politieke Gemeenschap (EPC) de breedste ring zou vertegenwoordigen, zij het zonder enige vorm van institutionalisering. Door de eurozone uit te roepen tot een afzonderlijk integratieniveau, stellen de FGR-auteurs voor om te normaliseren wat tot nu toe een anomalie was: de niet-toetreding tot de eurozone van landen die zich bij hun toetreding tot de EU hadden verbonden tot de invoering van de eenheidsmunt, een groep die momenteel Zweden, Polen, Tsjechië, Hongarije, Roemenië en Bulgarije omvat.

Tegelijkertijd brengen de auteurs van het FGR, in naam van een Europa dat een machtigere speler in de wereld zou kunnen zijn, de efficiëntieargumenten over de EU naar voren en recycleren ze enkele bestaande oplossingen, zoals het verminderen van het aantal EU-commissarissen en het afschaffen van unanimiteitsvereisten, met name met betrekking tot het buitenlands beleid van de EU. Dit laatste voorstel is vaak gerechtvaardigd door te wijzen op het schurkengedrag van de Hongaarse premier Viktor Orbán, die consequent heeft geweigerd deel te nemen aan wapenleveringen aan Oekraïne en vaak publiekelijk kritiek heeft geuit op de EU-sancties tegen Rusland.

GEASSOCIEERD LIDMAATSCHAP: TWEEDE KLASSE OF PRIVILEGE?

De auteurs van het Frans-Duitse rapport (FGR) gaan niet uit van tabula rasa en willen geen dingen verzinnen die totaal losstaan van de huidige status quo. De Europese Politieke Gemeenschap (EPC) bestaat al, net als de eurozone met enkele bijzonderheden waaraan de overige EU-leden niet deelnemen (zie Eurogroep). De EU heeft ook associatieovereenkomsten, maar geassocieerd lidmaatschap bestaat nog niet. Daarom is geassocieerd lidmaatschap het belangrijkste nieuwe voorstel in de FGR, met het doel om een status te bieden die past bij landen zo divers als het Verenigd Koninkrijk, Oekraïne en IJsland, als ze dat zouden willen.

Geassocieerd lidmaatschap heeft als doel om een status te bieden die past bij landen zo divers als het Verenigd Koninkrijk, Oekraïne en IJsland, als ze dat zouden willen.

De invoering van het concept van geassocieerd lidmaatschap is een teken van het besef dat er moet worden nagedacht over de ‘grijze zones’ die zich in de nasleep van de Russische agressie tussen de huidige EU en haar strategische rivalen bevinden, en dat de uitbreiding van de EU als zodanig niet alle problemen kan oplossen, zeker niet op korte termijn. Volgens de auteurs van het FGR zou geassocieerd lidmaatschap deelname aan de interne markt betekenen en vereist het de rechtsstaat, maar zonder volledige betrokkenheid bij alle EU-beleidsmaatregelen en -structuren. Geassocieerde leden zouden nog steeds regelnemers blijven in plaats van regelgevers te worden.

Eerder heeft de EU dergelijke grijze zones aangepakt door middel van het nabuurschapsbeleid en door het ‘Oostelijk Partnerschap’-beleid (2009). Dit was geen slecht concept, maar de consolidatie mislukte en brokkelde voor onze ogen af. De EU spreekt nog steeds over een nabuurschapsbeleid met twee gebieden: één in Oost-Europa en één rond de Middellandse Zee. Maar het oostelijk nabuurschap bestaat niet meer: tussen de EU-grens en Rusland bevinden zich landen die willen integreren in de EU, met uitzondering van Wit-Rusland, een vazal van Rusland.

De huidige dynamiek kan echter net zo goed leiden tot een hernieuwd ontstaan van een EU-nabuurschap voorbij de Kaspische Zee, waarbij de vijf voormalige Sovjet-republieken en Mongolië streven naar een diepere onderlinge integratie, maar ook snel hun samenwerking met de EU verdiepen, om hun geopolitieke status te herdefiniëren, die tot nu toe voornamelijk werd bepaald door hun betrekkingen met hun twee naaste buren: Rusland en China. Zodra het geassocieerde lidmaatschap is gedefinieerd, kan de EU nadenken over de inhoud ervan die verder gaat dan markttoegang, niet in de laatste plaats om een brug te slaan naar de beleidsvorming.

Een manier om in deze behoefte te voorzien, is toegang tot de belangrijkste adviesorganen: het Comité van de Regio's (CvdR) en het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC). Door deel te nemen aan deze adviesorganen zouden geassocieerde leden enige invloed kunnen uitoefenen op het EU-beleid. Het zou aspirant-leden in staat stellen een gevoel te ontwikkelen voor twee cruciale kenmerken van EU-integratie: regionalisme en tripartisme. Het CvdR zou zelfs een impuls kunnen krijgen door er een milieudimensie aan toe te voegen en de nadruk te leggen op de kwaliteit van het openbaar bestuur. Cruciale activiteiten om opwaartse convergentie te bevorderen voor daadwerkelijk EU-lidmaatschap, zouden kunnen worden toegespitst op bestrijding van corruptie, hervorming van oligarchische economieën, rechten van etnische en taalkundige minderheden, en strijd tegen extremisme.

AFSCHEID VAN KOPENHAGEN?

Maar zelfs als associatie als concept de komende jaren aan kracht wint, is de vraag om te bepalen wat de uitbreiding van de EU in de toekomst zal leiden, geen taak voor de verre toekomst maar voor nu. Een cruciale vraag is of de criteria van Kopenhagen nog wel bestaan. Deze reeks criteria stamt uit 1993. Kort na de vorming van de EU verduidelijkte het blok van 12 landen onder welke voorwaarden het bereid was om meer leden toe te laten. Ze richten zich tegelijkertijd op de kwaliteiten van het politieke systeem, economisch concurrentievermogen en juridische harmonisering. Sindsdien is deze aanpak de leidraad geweest voor de uitbreiding van de EU.

In de jaren 1990 was het voldoen aan politieke criteria een voorwaarde om onderhandelingen te starten en aan het einde van die onderhandelingen moest ook aan economische criteria (een concurrerende markteconomie) worden voldaan. Vanwege de politieke criteria was Slowakije niet betrokken bij de start van de uitbreiding naar het oosten in 1997. Dit alles toonde aan dat de regeling van Kopenhagen uitging van een benadering van de uitbreiding van de EU gebaseerd op verdiensten, maar tegen het einde van de jaren 1990 begon ook het geopolitieke argument een rol te spelen.

De auteurs van het Frans-Duitse rapport (FGR) zijn van mening dat de criteria van Kopenhagen springlevend zijn; ze moeten rigoureus worden toegepast. In juni 2022 zwaaide de slinger echter naar de geopolitieke hoek, in tegenstelling tot de op verdiensten gebaseerde hoek. Nu Ursula von der Leyen een voorstel aankondigde om toetredingsonderhandelingen met Oekraïne en Moldavië te openen, veranderde de Commissie op zijn zachtst gezegd de interpretatie van de criteria van Kopenhagen. Oekraïne beschouwen als een functionerende democratie, terwijl onder de staat van beleg zelfs geen presidentsverkiezingen kunnen worden gehouden, betekent een kromtrekking van het concept.

Sinds Oekraïne en Moldavië op de snelle route naar toetreding zijn gebracht, zijn er veel waarschuwingen geweest over het bestaan van een 'wachtrij'.

Sinds Oekraïne en Moldavië op de snelle route naar toetreding zijn gebracht, zijn er veel waarschuwingen geweest over het bestaan van een 'wachtrij'. De landen van de Westelijke Balkan nemen al geruime tijd deel aan het uitbreidingsproces en de Westelijke Balkan is al meer dan twee decennia relatief rustig. Het toetredingsproces wordt verondersteld gebaseerd te zijn op verdiensten en prestaties, en net als veel andere aspecten van het functioneren van de EU is dit veel objectiever dan velen denken.

De EU kan besluiten de criteria van Kopenhagen te vervangen door iets anders. De benadering dat de uitbreiding van de EU het enige beleid kan zijn om alle problemen van de buurlanden van de EU op te lossen, zal de komende jaren echter hoogstwaarschijnlijk onhoudbaar blijken. Bij uitbreidingsbesluiten wordt altijd een op verdiensten gebaseerde benadering gecombineerd met geopolitiek, maar er moet worden vermeden dat de ene benadering wordt toegepast op de ene regio en een andere op de andere regio. Het is nog belangrijker dat leiders geen valse hoop wekken die alleen maar de kiem kan leggen voor toekomstige controverses en daardoor de geloofwaardigheid van de EU kan ondermijnen.

DE MARATHON VAN DE UITBREIDING VAN DE EU

In augustus 2023 verklaarde de voorzitter van de Europese Raad, Charles Michel, in Bled (Slovenië) dat de EU tegen 2030 voorbereid moet zijn op uitbreiding. Voor sommigen was het een teken van terughoudendheid ten aanzien van het bespoedigen van de uitbreiding, terwijl het voor anderen een uiting was van oprechte betrokkenheid. Het belangrijkste was dat werd erkend dat de EU niet alleen hervormingen onder de kandidaat-lidstaten moet stimuleren, maar zich ook zelf moet voorbereiden, en dat dit enige tijd kan duren. Bij elke uitbreidingsronde worden de Europese beleidsmakers geconfronteerd met het feit dat voor de toelating van nieuwe leden een zekere institutionele en budgettaire herschikking onvermijdelijk is. Er moet echter op worden gewezen dat de twee blokken die wachten op de nieuwe uitbreidingsronde problemen van verschillende aard opleveren.

Het punt in de Westelijke Balkan is het aantal kleine landen. De institutionele architectuur van de EU is een bijzondere regeling tussen een aantal grotere, middelgrote en kleine landen. Het toevoegen van zes kleine staten zou het bestaande evenwicht veranderen, ook al spreken we slechts over 16 tot 18 miljoen burgers. Naast het gebrek aan volledige erkenning van Kosovo als staat en de unieke constitutionele regelingen van Bosnië-Herzegovina, zijn er vraagtekens over de duurzame weg van de regio naar democratie en de rechtsstaat.

Met de mogelijke toetreding van Oekraïne zou het cruciale EU-beleid zoals landbouw en cohesie moeten worden herbekeken.

De mogelijke toetreding van Oekraïne is een andere zaak, aangezien het cruciale EU-beleid zoals landbouw en cohesie zou moeten worden herbekeken. Dit kan zowel voor als na het begin van de onderhandelingen gebeuren. Maar zelfs als we alleen afgaan op schattingen, is het duidelijk dat de aard en het effect van dit beleid enorm zouden veranderen als gevolg van (of als voorwaarde voor) de toetreding van Oekraïne tot de EU. Het graangeschil tussen Oekraïne en vier EU-lidstaten in september 2023, dat ook het podium van de Algemene Vergadering van de VN bereikte, zou een voorbode kunnen zijn van zeer complexe gesprekken in een later stadium over hoe de Oekraïense economie kan worden geïntegreerd in de interne markt.

Degenen die beweren dat de snelheid van toetreding tot de EU in de eerste plaats afhangt van de snelheid van papierwerk in Brussel, misleiden onbedoeld anderen, maar misleiden ook zichzelf. De afgelopen jaren heeft de EU moeite gehad om vooruitgang te boeken met de integratie van kleine landen als Montenegro of Noord-Macedonië. Kroatië werd lid van de EU 18 jaar na het einde van de oorlog waarin het betrokken was, zonder te zijn geruïneerd door zijn tegenstanders.

Dergelijke overwegingen en verwijzingen naar de geschiedenis van de uitbreiding van de EU kunnen van belang zijn nu we getuige zijn van een verschuiving naar geopolitiek, wat de integriteit van specifiek EU-beleid dreigt te ondermijnen. Sinds de oorlog in Oekraïne bevinden we ons in een wereld van onbekende onbekenden. Het verleden is niet noodzakelijkerwijs een perfecte leidraad voor de toekomst op verschillende beleidsterreinen, waaronder de uitbreiding.

Dit artikel is een verkorte versie van het artikel in het Progressive Yearbook 2024 - Foundation for European Progressive Studies (feps-europe.eu).

Vertaling: Anne Van Lancker

Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 5 (mei), pagina 64 tot 69

• Europa
• uitbreiding
• Oekraïne