Van de uitzichtloze Russische oorlog tegen Oekraïne, over de bedreiging van de vrije doorvaart in de Golf-regio en de Israëlische militaire campagne in Gaza, tot de politieke instabiliteit en gewelddadig extremisme in de Sahel-regio, de veiligheid van Europa is in decennia niet zo bedreigd geweest. Tegelijkertijd trekt Donald Trump in zijn race om het presidentschap de Amerikaanse veiligheidsgarantie voor Europa in twijfel. De noodzaak voor een geloofwaardig en daadkrachtig Europees defensiebeleid is nooit zo duidelijk geweest. In de aanloop naar de Europese verkiezingen struikelen politieke leiders bijgevolg over elkaar in een opbod van forse uitspraken, klinkende beloftes en veelbelovende initiatieven. Een gemeenschappelijk Europees defensiebeleid vindt immers ook bij de bredere bevolking steun, zo wijzen recente peilingen uit.¹

De Russische dreiging heeft een kentering veroorzaakt in de Europese defensiesamenwerking. Die had jarenlang meer weg van de processie van Echternach. In maart 2022, een maand na de start van de Russische invasie van Oekraïne, keurde de Raad van de EU het Strategisch Kompas goed.² Het was de eerste gezamenlijke, geopolitieke dreigingsanalyse van de EU waaraan ook een ambitieus actieplan voor een krachtiger veiligheids- en defensiebeleid werd gekoppeld. Dat de laatste hand werd gelegd aan het Kompas op het moment dat Russische tanks Oekraïne binnenrolden, had het eerder toevallige voordeel dat het de ambitieuze doelstellingen meteen kracht bijzette en de lidstaten tot actie dwong.

De militaire steun vanuit de EU aan Oekraïne wordt vandaag graag voorgesteld als hét bewijs van die Europese eensgezindheid en daadkracht. De EU Military Assistance Mission voor Ukraine (EUMAM) heeft intussen meer dan 40.000 Oekraïense strijdkrachten getraind op Europese bodem en beoogt dat cijfer tegen de zomer van 2024 op te trekken tot 60.000. Sinds de start van de oorlog hebben de EU en de lidstaten gezamenlijk ongeveer 33 miljard euro aan militaire steun voor Oekraïne vrijgemaakt, waarvan 11 miljard euro via de Europese Vredesfaciliteit en 22 miljard euro via bilaterale steun.³ Intussen hebben ook de meeste Europese NAVO-lidstaten hun defensie-uitgaven aanzienlijk opgevoerd, op een paar achterblijvers na – waaronder België.⁴

Intussen hebben de meeste Europese NAVO-lidstaten hun defensie-uitgaven aanzienlijk opgevoerd, op een paar achterblijvers na – waaronder België.

De schijnbare eensgezindheid van de afgelopen maanden riskeert de EU en de lidstaten echter blind te maken voor de strategische verdeeldheid die het Europees defensiebeleid al decennia kenmerkt. Politieke eensgezindheid komt te voet en gaat te paard, zeker wanneer het gaat over veiligheid en defensie. Wanneer het momentum van de aanstaande verkiezingen wegvalt en het dreigingsgevoel onderhevig wordt aan gewenning, kan dat snel weer duidelijk worden.

DRIE BOUWWERVEN VAN EU-DEFENSIE

De EU heeft momenteel te maken heeft met drie grote defensiebouwwerven die verre van voltooid zijn, ondanks de veelbelovende initiatieven en beloftes. In ieder van die werven zien we een onderhuidse strategische verdeeldheid die een daadkrachtige EU-defensie zomaar in de weg kan staan.

Bouwwerf 1. De opbouw van een geloofwaardige Europese defensiecapaciteit

De eerste werf is de opbouw van een geloofwaardige Europese defensiecapaciteit. Eén van de centrale boodschappen in het Strategisch Kompas van 2022 was de noodzaak voor de EU om meer verantwoordelijkheid te nemen voor de eigen veiligheid. Om die ‘strategische autonomie’ te verzekeren, zijn investeringen in defensie onontbeerlijk, zowel nationaal als Europees. Dat het vredesdividend tot op de bodem uitgeput was, daarover was in 2014 al eensgezindheid. De NAVO-lidstaten spraken destijds in Wales af om tegen 2024 jaarlijks minstens 2% van het bruto binnenlands product aan defensie uit te geven, waarvan 20% zou worden besteed aan militair materieel. Kortom, meer en beter investeren in defensie was de doelstelling. Alleen heeft het voor de meeste Europese NAVO-lidstaten tot de Russische invasie van Oekraïne in februari 2022 geduurd vooraleer die politieke belofte ook in beleid in die richting werd omgezet.

Terwijl de weg naar boven in de Europese defensie-uitgaven is ingezet, rijst de vraag in hoeverre dat geld ook de Europese belangen zal dienen en – voornamer nog – wat die belangen dan wel zijn. Het antwoord op beide vragen is lang niet eenduidig, zo tonen een aantal voorbeelden.

Sinds 2018 werken EU-lidstaten bijvoorbeeld nauwer samen op tal van projecten onder de PESCO-noemer (Permanent gestructureerde samenwerking) ter bevordering van de Europese veiligheids- en defensiecapaciteit. Projecten variëren van het bevorderen van de militaire mobiliteit in Europa tot de ontwikkeling van Europese systemen voor mijnenbestrijding of de uitbouw van een Europees medisch commando. In juni 2023 waren slechts 20 van de 60 PESCO-projecten op schema om zoals vooropgesteld tegen 2025 op te leveren.⁵ Vandaag zijn 68 projecten in ontwikkeling, waarvan het merendeel een vertraging heeft opgelopen die niet enkel te wijten is aan de Covid-pandemie – zoals wel eens wordt beweerd. Veelal gaat het om een gebrek aan politieke wil om de financiële middelen aan te leveren en een duidelijk tijdspad uit te zetten. Vaak zijn dit projecten die weinig zichtbaar zijn voor het bredere publiek, waardoor de mogelijke politieke winst te klein is om er vol de schouders onder te zetten.

Ondanks de beschikbaarheid van Europese types gevechtsvliegtuigen, verkoos de meerderheid toch de Amerikaanse F-35.

Verdeeldheid is ook zichtbaar in het militair aankoopbeleid van de lidstaten, waar we de meer spraakmakende dossiers terugvinden. EU-lidstaten kopen nog steeds veelal in het buitenland. Tussen februari 2022 en juni 2023 werd 78% van de Europese defensie-aankoopuitgaven gespendeerd buiten de EU, waarvan ruim 60% naar de VS ging.⁶ De afgelopen jaren moesten verschillende Europese regeringen beslissen hoe ze hun gevechtsvliegtuigvloot zouden vernieuwen. Ondanks de beschikbaarheid van Europese types gevechtsvliegtuigen, zoals de Franse Dassault Rafale, de Zweedse Saab JAS 39 Gripen of de Eurofighter Typhoon, verkoos de meerderheid toch de F-35 Joint Strike Fighter, die geproduceerd wordt door het Amerikaanse Lockheed Martin. Polen bestelde dan weer 1.000 nieuwe tanks in Zuid-Korea, onder andere omdat het in Duitsland geproduceerde alternatief duurder zou zijn en een veel langere levertijd heeft.⁷ Ondanks het besef dat de diversiteit aan wapensystemen de militaire slagkracht van Europa ondermijnt, lijkt het er zo op dat in de gehaaste drang naar strategische autonomie de afhankelijkheid van externe partners verder toeneemt en de fragmentatie blijft bestaan.

Bouwwerf 2. De ontwikkeling van een Europese defensie-industrie

Bijgevolg is de tweede werf de ontwikkeling van een Europese defensie-industrie. In het meest recente voortgangsrapport over de implementatie van het Strategisch Kompas wordt dit duidelijk naar voor geschoven als dé topprioriteit voor de komende jaren. De in maart 2024 voorgestelde ‘Europese strategie voor de defensie-industrie’ (EDIS) en het eraan gekoppelde ‘voorstel tot verordening inzake het programma voor de Europese defensie-industrie’ (EDIP) zijn daar de uiting van. Met deze instrumenten probeert de Commissie meer, en vooral meer op samenwerking gerichte, investeringen in de Europese defensie-industrie te bekomen.

De vraag is in hoeverre de lidstaten gedreven zijn door een gezamenlijk Europees belang, dan wel door de competitieve belangen van de eigen nationale industrie. Ook hier loert verdeeldheid om de hoek. De Europese lidstaten met sterke wapenproducenten in eigen land plaatsen, wanneer mogelijk, hun bestellingen liefst bij de eigen industrie. Zelfs het ambitieuze plan om een gevechtsvliegtuig voor de toekomst te bouwen binnen een pan-Europese structuur wordt gehinderd door interne verdeeldheid. Niet alleen loopt er naast het Frans-Duits-Spaanse project (FCAS) een gelijkaardige samenwerking (GCAP) van het Verenigd Koninkrijk en Italië met Japan; ook binnen deze projecten heerst onenigheid over de operationele noden en bestaat de neiging om de eigen industrie te bevoordelen.⁸

Het blijft onduidelijk hoe de nodige financiële middelen verzameld (en daarna verdeeld) zullen worden.

Bovendien moet het enthousiasme rond de ‘Europese strategie voor de defensie-industrie’ getemperd worden. Ten eerste moeten deze voorstellen nog omgezet worden in wetgeving, wat pas na de verkiezingen zal gebeuren. Ten tweede komt de doelstelling om de Europese defensiesector betere toegang te verschaffen tot publieke en private financiering onvermijdelijk met politieke én ethische dilemma’s. Zo is het onduidelijk hoe de nodige financiële middelen verzameld (en daarna verdeeld) zullen worden. Duitsland en Denemarken kantten zich bijvoorbeeld tegen een systeem van defensie-leningen. Ook de discussie over hoe de lidstaten zullen omgaan met Europese wapenexport is tot dusver nog niet gevoerd.⁹

Bouwwerf 3. Het operationele reactievermogen versterken

Tot slot beogen de EU en de lidstaten hun operationele reactievermogen te versterken. Dat is de derde bouwwerf. Ook hier lijken op het eerste zicht de neuzen in dezelfde richting te staan. In februari werden vier fregatten onder EU-vlag naar de Rode Zee en het noordwesten van de Indische Oceaan gestuurd.¹⁰ Met Operatie Aspides proberen de EU-lidstaten zo de vrije scheepvaart in die regio te beschermen. In november 2022 werd EUMAM Ukraine opgestart. Daarnaast lijkt de nieuwe snelle interventiemacht van de EU, de Rapid Deployment Capacity, op schema om tegen 2025 inzetbaar te zijn.

Hieruit concluderen dat er ook een Europese eensgezindheid bestaat over operationele prioriteiten zou echter fout zijn. Beperkte politieke bereidheid, een risico-aversie en een gebrek aan een eerlijke verdeling van de financiële lasten vormden herhaaldelijk een obstakel voor een snelle inzet van militairen onder EU-vlag. Het probleem is niet enkel een tekort aan militaire capaciteit of financiële middelen. Ook een diepe verdeeldheid over de rol die de EU als militaire actor moet spelen, ligt hieraan ten grondslag. Dan gaat het over meningsverschillen omtrent geografische prioriteiten, de taken die EU-missies al dan niet moeten vervullen, en de relatie met de VS en NAVO. Een tekenend voorbeeld is de huidige Europese bijdrage aan maritieme veiligheid in het gebied van de Rode Zee tot de Perzische Golf. Zo was het verre van evident om de EU maritieme operatie Aspides te ontplooien. Spanje stond aanvankelijk op de rem, onder andere uit vrees om betrokken te raken in een breder conflict in het Midden-Oosten. Eerder geraakten de Europese leiders het niet eens over een optreden onder EU-vlag in de Straat van Hormuz toen daar, begin 2020, spanningen tussen de VS en Iran de commerciële scheepvaart bedreigden.

STRATEGISCHE REFLECTIE

Het adagium dat Europa meer verantwoordelijkheid voor de eigen veiligheid moet nemen, is intussen genoegzaam bekend. Het opbouwen van een geloofwaardige defensiecapaciteit, het uitbouwen van een Europese defensie-industrie en het versterken van het Europees operationeel reactievermogen zijn daarvoor noodzakelijk, maar eveneens onvoldoende.

Het ontbreekt de EU en de lidstaten momenteel aan een gezamenlijke Europese strategische cultuur. De initiatieven en beloftes van de afgelopen maanden zullen gepaard moeten gaan met debat over een aantal fundamentele, strategische vragen. Bijvoorbeeld, wat verstaan de lidstaten onder het idee van een sterke Europese pijler binnen de NAVO, en welke rol zien ze hierin weggelegd voor de EU? En wat betekent het om minder afhankelijk te zijn van de VS? Sommige lidstaten lijken hierbij te hinken op twee gedachten: enerzijds is er het besef dat meer autonomie nodig is om te anticiperen op minder Amerikaanse veiligheidsgaranties, anderzijds speelt de vrees dat een te autonome Europese defensie net die Amerikaanse terugtrekking in de hand zal werken. Bij de uitbouw van een Europese defensie-industrie moet dus ook de vraag gesteld worden welke relatie met de Amerikaanse defensiemarkt nagestreefd zal worden. En in hoeverre zullen niet-EU-landen kunnen deelnemen in die Europese defensie-industrie, zoals het Verenigd Koninkrijk of Japan waarmee sommige lidstaten nu actief samenwerken?

Wanneer we kijken naar de operationele ambities, rijst de vraag welke militaire rol de EU in de toekomst precies moet spelen?

Wanneer we kijken naar de operationele ambities, rijst de vraag welke militaire rol de EU in de toekomst precies moet spelen? Zal de focus liggen op het voorzien van militaire assistentie aan de grenzen van Europa, op de bescherming van de wereldwijde handel via maritieme operaties, of toch eerder op kleinschalige operaties om crisissen ver buiten de grenzen te stabiliseren?¹¹ Die vraag beantwoorden, veronderstelt ook dat moeilijke keuzes gemaakt worden over de geografische prioriteiten van een EU-defensie na de Russische oorlog tegen Oekraïne.

Eensgezindheid bereiken over die strategische vraagstukken veronderstelt dat de lidstaten defensie niet meer per definitie als een nationale verantwoordelijkheid beschouwen. Want zolang die reflex blijft bestaan, zal Europese defensiesamenwerking een processie van Echternach blijven.

EINDNOTEN

1. Nicoli, F. (2024). Stronger together: public preferences for different European defence cooperation designs. Bruegel, https://www.bruegel.org/first-glance/stronger-together-public-preferences-different-european-defence-cooperation-designs. ↑↑
2. EEAS (2022). A Strategic Compass for Security and Defence. Brussel, https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/strategic_compass_en3_web.pdf. ↑↑
3. European Council (2024). EU solidarity with Ukraine. https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/eu-solidarity-ukraine/#0 ↑↑
4. NATO (2024). Defence expenditure as percentage of GDP NATO total and NATO Europe. https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2024/2/pdf/FACTSHEET-NATO-defence-spending-en.pdf. ↑↑
5. European Parliament Research Service (2023). Reinforcing the European defennce industry. Brussels, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/749805/EPRSBRI(2023)749805EN.pdf. ↑↑
6. Remarks by Executive Vice-President Vestager, High Representative/VicePresident Borrell, and Commissioner Breton at the press conference on the European Defence Industrial Strategy and the European Defence Industry Programme, 5/3/2024, Brussel. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_1327 ↑↑
7. Herzinger, B. (2023). South Korea Could Sweep Up Europe’s Tank Market. Foreign Policy, https://foreignpolicy.com/2023/01/30/south-korea-europe-k2-tanks-defense-partnerships-germany/ ↑↑
8. Baronio, F. (2023). 6th Generation Fighter Jets Development Implications for European Air Forces Interoperability, Finabel. https://finabel.org/6th-generation-fighter-jets-development-implications-for-european-air-forces-interoperability/ ↑↑
9. Wolff, G.B. (2024). The European defence industrial strategy: important, but raising many questions. Bruegel, https://www.bruegel.org/analysis/european-defence-industrial-strategy-important-raising-many-questions. ↑↑
10. EEAS (2024). EUNAVFOR Operation Aspides. https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/2024/EUNAVFOR%20OPERATION%20ASPIDES_2024_0.pdf. ↑↑
11. Andersson, J.J. (2024). INTO THE BREACH!: EU military CSDP missions and operation. European Union Institute for Security Studies. https://www.jstor.org/stable/resrep58191. ↑↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 5 (mei), pagina 58 tot 63

• Europa
• defensie
• Oekraïne