Het nieuwe Migratie- en Asielpact van de Europese Unie beoogt een ‘fairer, efficiënt en duurzamer’ migratie- en asielproces te creëren. Het meest gecontesteerde onderdeel van het Pact betreft asiel, omdat de belangen van de EU-lidstaten hier het verst uit elkaar liggen. De zogenaamde ‘Med5’ (Cyprus, Italië, Griekenland, Malta en Spanje) zijn vaak de plaats van aankomst voor zij die Europa binnenkomen via de Middellandse Zee. Noord-Europese lidstaten willen vooral ‘secundaire bewegingen’, waarbij asielzoekers verder reizen binnen de EU, vermijden. De Visegrád Groep (Hongarije, Polen, Slovakije en Tsjechië) wil zo weinig mogelijk asielzoekers opvangen. In deze politieke onderhandelingen worden de rechten van de personen om wie het gaat – zij die bescherming zoeken in de EU – vaak onderbelicht.

Op 20 december 2023 bereikten het Europees Parlement en de Raad een ‘historisch’ akkoord over de laatste instrumenten rond asiel. Historisch omdát er een akkoord is, na vele jaren onderhandelingen. In de laatste rechte lijn heeft het Europees Parlement, traditioneel meer pleitbezorger voor mensenrechten, veel toegegeven aan de Raad, om toch maar te landen voor de Europese verkiezingen en een politieke boodschap te sturen dat Europa migratie ‘aanpakt’. Daardoor haalden veel van de sowieso al beperkte ‘verbeteringen’ vanuit mensenrechtenperspectief de eindmeet niet. Op 10 april 2024 stemde het Europees Parlement tien juridische instrumenten definitief; de goedkeuring door de Raad is nog slechts een formaliteit.

Een belangrijk verschil is dat de meeste nieuwe instrumenten ‘verordeningen’ in plaats van ‘richtlijnen’ zijn. Anders dan richtlijnen, zijn verordeningen direct van toepassing, zonder dat lidstaten deze in hun nationale wetgeving moeten omzetten. Dat zou moeten leiden tot meer harmonisatie en een snellere implementatie. Over welke instrumenten gaat het allemaal?

SCREENING

De nieuwe Screeningsverordening creëert een verplichte screening aan de buitengrenzen voor derdelanders die niet aan de binnenkomstvoorwaarden van de Schengengrenscode voldoen en (i) opgepakt worden naar aanleiding van een irreguliere grensoversteek, (ii) ontscheept werden na een reddingsoperatie, of (iii) een verzoek om internationale bescherming indienen aan de grens. Ook derdelanders op het grondgebied van een lidstaat kunnen aan een screening onderworpen worden, wanneer zij de buitengrens irregulier zijn overgestoken. Dit houdt een risico in op ethnic profiling.

De nieuwe Screeningsverordening houdt een risico in op 'ethnic profiling'.

De screening moet binnen de 7 dagen gebeuren aan de buitengrenzen, en binnen de 3 dagen bij derdelanders op het grondgebied. Ze bestaat uit een gezondheids- en kwetsbaarheidscheck, een identiteitscontrole, de registratie van biometrische gegevens en een veiligheidscheck. De migranten ontvangen deze informatie in een screeningformulier (met de veiligheidsinformatie geredigeerd), maar er is geen apart beroep mogelijk tegen de uitkomst van de screening.

Ook de nieuwe Eurodacverordening doet veel vragen rijzen rond mensenrechten en gegevensbescherming. De Eurodac-databank bevat vingerafdrukken van verzoekers om internationale bescherming en personen die de grens irregulier overstaken. Nu zullen ook gezichtsfoto’s worden opgenomen, evenals de gegevens van kinderen vanaf 6 jaar. Autoriteiten zullen ook kunnen aangeven of een persoon een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid, zonder duidelijke richtlijnen om zo’n veiligheidscheck uit te voeren.

ASIEL- EN TERUGKEERGRENSPROCEDURES

Wie geen internationale bescherming vraagt tijdens de screening, belandt direct in een terugkeergrensprocedure, van maximum 12 weken. Wie wel asiel aanvraagt, komt in de gewone asielprocedure of in de asielgrensprocedure terecht. Deze duurt ook maximum 12 weken, verlengbaar met 4 weken als de persoon niet meewerkt of de autoriteiten meer tijd nodig hebben.

De Asielprocedureverordening duwt drie categorieën verplicht in de asielgrensprocedure: (i) wie een gevaar vormt voor de nationale veiligheid; (ii) wie valse informatie voorlegt of informatie achterhoudt; en (iii) wie komt uit een land met een erkenningspercentage lager dan 20%. De asielgrensprocedure kan ook worden toegepast als er redenen zijn voor een versnelde behandeling (bijvoorbeeld personen uit een veilig derde land). Niet-begeleide minderjarigen worden uitgesloten, tenzij bij gevaar voor de nationale veiligheid.

Beoordelen of iemand recht heeft op internationale bescherming is zeer complex en vereist grondig onderzoek. Vandaag slaagt België er niet in om binnen de richttermijn van 6 maanden verzoeken te behandelen; de vraag rijst hoe men een kwaliteitsvolle beslissing binnen 12 weken kan garanderen. Wie in de asielgrensprocedure negatief krijgt, komt in de terugkeergrensprocedure terecht.

Vandaag slaagt België er niet in om binnen de richttermijn van 6 maanden verzoeken te behandelen; de vraag rijst hoe men een kwaliteitsvolle beslissing binnen 12 weken kan garanderen.

Tijdens de screening en de grensprocedures worden derdelanders juridisch niet toegelaten tot het grondgebied van de EU-lidstaat – de ‘juridische fictie van niet-binnenkomst’. Lidstaten kunnen hierbij overgaan tot detentie om te vermijden dat een persoon het grondgebied binnenkomt, volgens de regels van de Opvangrichtlijn (voor asielzoekers) en de Terugkeerrichtlijn (voor anderen). Ook kinderen tussen 12 en 18 jaar riskeren dus vastgehouden te worden. Waar in België een wetsontwerp voorligt om het verbod op opsluiting van kinderen in een migratiecontext wettelijk te verankeren, zal het nieuwe Europese beleid leiden tot méér detentie, ook van kinderen. Volgens het Kinderrechtencomité schendt zo’n opsluiting altijd de kinderrechten.

Op het niveau van de EU moeten op elk moment 30.000 personen in grensprocedures behandeld worden, dus zo’n 120.000 per jaar. De Europese Commissie berekent hoeveel elke lidstaat van deze ‘adequate capaciteit’ moet voorzien, op basis van een formule die rekening houdt met het aantal irreguliere grensoversteken en binnenkomstweigeringen de voorbije drie jaar. Dit riskeert lidstaten aan de buitengrenzen ertoe aan te zetten om (nog meer) te vermijden dat asielzoekers hun grenzen bereiken, via onwettige pushbacks en akkoorden met derde landen. Als lidstaten hun aantal grensprocedures per jaar hebben bereikt, moeten ze die alleen nog verplicht toepassen bij verzoekers die een veiligheidsbedreiging vormen.

Lidstaten moeten een onafhankelijk monitoringmechanisme installeren. Dat kan enkel toezien op de screening- en de grensprocedures zelf, niet – zoals ngo’s hadden gevraagd – op grensbewaking in het algemeen. De meeste mensenrechtenschendingen vinden vandaag echter plaats weg van officiële grensposten, via pushbacks die vaak met vernederingen en geweld gepaard gaan.

ANDERE WIJZIGINGEN IN DE ASIELPROCEDURE

De standaarden om een derde land als ‘veilig’ te beschouwen, en op basis hiervan een asielaanvraag in de EU af te kunnen wijzen, worden verlaagd. De Procedurerichtlijn van 2013 vereiste dat personen in zo’n derde land erkend kunnen worden als vluchteling en er alle rechten van het Vluchtelingenverdrag genieten. De nieuwe verordening vraagt enkel toegang tot ‘effectieve bescherming’: naast bescherming tegen vervolging, ernstige schade en refoulement, moet de persoon toegang hebben tot een adequate levensstandaard, gezondheidszorg en onderwijs – wat minder is dan de rechten van het Vluchtelingenverdrag.

De standaarden om een derde land als ‘veilig’ te beschouwen, en op basis hiervan een asielaanvraag in de EU af te kunnen wijzen, worden verlaagd.

Ook aan het recht op degelijke juridische bijstand wordt geknabbeld: tijdens de administratieve procedure hebben verzoekers enkel recht op gratis juridisch ‘advies’, en moeten ze hier zelf om vragen. Ze kunnen hiervan zelfs worden uitgesloten, bijvoorbeeld bij een volgende asielaanvraag. Dergelijke volgende verzoeken worden ook algemeen heel streng behandeld. Dit gaat ervan uit dat een eerste behandeling fair was, wat vaak niet het geval is in de praktijk. Bovendien is een volgend verzoek pas ontvankelijk als er een nieuw element is dat de kans op erkenning vergroot, wat een nieuwe beoordeling vereist.

Een positieve wijziging is dat de leeftijdsbepaling voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen voortaan in twee stappen moet: eerst een multidisciplinaire beoordeling, en pas bij een onduidelijke uitkomst een medische test – in België wordt vandaag direct overgegaan tot een medisch onderzoek, ondanks kritiek op de betrouwbaarheid hiervan. Daarnaast wordt een audio-opname van het persoonlijk onderhoud verplicht – vandaag moeten Belgische asielambtenaren tegelijk de verzoeker bevragen én notities nemen.

Ook de Kwalificatieverordening bevat verschillende maatregelen om uiteindelijk minder mensen in de EU bescherming te moeten bieden. Lidstaten worden verplicht om mogelijke interne beschermingsalternatieven te onderzoeken, en om de bescherming op te heffen wanneer deze niet langer nodig is. Er komen ook strengere regels om ‘secundaire bewegingen’ tegen te gaan. Asielzoekers moeten dus in dezelfde lidstaat blijven, ook nadat ze als vluchteling erkend zijn.

VERANTWOORDELIJKHEID: OUDE REGELS IN NIEUW JASJE

Volgens het Verdrag inzake de Werking van de Europese Unie moet het Europese grens-, asiel- en migratiebeleid gebaseerd zijn op de “beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten”. Deze verhouding tussen solidariteit en verantwoordelijkheid tussen EU-lidstaten was één van de kernuitdagingen die het Pact wou aanpakken.

De Verordening Asiel- en Migratiebeheer (AMMR) vervangt de huidige Dublin III-verordening, en bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is om een verzoek om internationale bescherming te behandelen. Twee kleine wijzingen kunnen positief zijn, zowel voor de verzoekers en hun familie als om een eerlijker spreiding te bekomen. Ten eerste: waar onder Dublin de lidstaat verantwoordelijk was waar een gezinslid met internationale bescherming zich bevond, wordt dit uitgebreid naar gezinsleden met de status van langdurig ingezetene. Het voorstel om dit verder uit te breiden naar alle gezinsleden die wettelijk verblijven in een EU-lidstaat werd niet weerhouden. Ook blijft de definitie van ‘gezinsleden’ beperkt tot de echtgenoot/partner en minderjarige kinderen van de verzoeker, en de ouders van een niet-begeleide minderjarige vreemdeling. Het voorstel om ook broers en zussen als gezinsleden te beschouwen, haalde het niet. Hierdoor blijven de mogelijkheden voor gezinnen om zich tijdens de asielprocedure te herenigen, beperkt. Ten tweede: wanneer de verzoeker een recent diploma (niet ouder dan zes jaar) van een EU-land heeft, moet dat land de asielaanvraag behandelen.

Dit pact staat voor vluchtelingen in schril contrast met personen gevlucht uit Oekraïne, die mogen kiezen in welk EU-land ze tijdelijke bescherming aanvragen.

Deze wijzigingen blijven beperkt tot de marge: het belangrijkste criterium in de praktijk blijft het land van eerste irreguliere binnenkomst in de EU. De termijn gedurende dewelke deze lidstaat verantwoordelijk blijft, wordt bovendien verlengd van 12 maanden naar 20 maanden (behalve bij reddingsoperaties). Wanneer een verzoeker onderduikt, blijft de lidstaat zelfs drie jaar verantwoordelijk. Hierdoor blijft de grootste druk op de landen aan de buitengrenzen liggen. Een schril contrast met personen gevlucht uit Oekraïne, die mogen kiezen in welk EU-land ze tijdelijke bescherming aanvragen.

SOLIDARITEIT: NIEUW MECHANISME, MAAR VRIJBLIJVEND

Wanneer EU-lidstaten onder ‘migratiedruk’ staan, treedt een verplicht solidariteitsmechanisme in werking. Lidstaten kunnen echter kiezen hoe ze solidair zijn: via (i) herplaatsing; (ii) financiële bijdragen, of (iii) andere solidariteitsmaatregelen, zoals capaciteitsopbouw. Per jaar wordt een minimum van 30.000 herplaatsingen (in vergelijking met 120.000 grensprocedures!) en 600 miljoen euro financiële bijdragen vooropgesteld. In verschillende EU-lidstaten, waaronder België, gaan al stemmen op om te kiezen voor financiële bijdragen. Hierdoor is het risico reëel dat er te weinig herplaatsingen zullen zijn om lidstaten onder druk te ontlasten.

Als bijkomende solidariteitsmechanisme wordt voorzien in ‘responsibility offsets’: hierbij wordt de bijdragende lidstaat verantwoordelijk om asielverzoeken te behandelen waarvoor normaal de lidstaat onder druk verantwoordelijk is (dus verbod op een Dublintransfer naar de lidstaat onder druk). Deze regeling wordt verplicht als lidstaten minder dan 60% van de nodige herplaatsingen per jaar toezeggen, of het algemene minimum van 30.000 herplaatsingen niet gehaald wordt. Een uiterst complex mechanisme dus, dat een nieuwe EU Solidariteitscoördinator in goede banen moet leiden.

CRISIS EN OVERMACHT: VRIJGELEID OM WAARBORGEN NIET TE RESPECTEREN

Een nieuwe Verordening over de aanpak van crisis- en overmachtssituaties definieert ‘crisis’ als de irreguliere aankomst van zo’n grote groep asielzoekers, dat het asiel- en opvangsysteem van een lidstaat niet meer kan functioneren en dat ernstige gevolgen voor het hele systeem kan hebben. Ook de ‘instrumentalisering’ van migranten, oorspronkelijk in een aparte verordening behandeld, valt nu onder de definitie van crisis – dit ondanks protest hiertegen van ngo’s. De regelgeving spreekt van instrumentalisering wanneer een derde land of een ‘vijandelijke niet-statelijke actor’ derdelanders naar de EU of een lidstaat stuurt met de bedoeling om deze te destabiliseren (denk aan de situatie in 2021 waarbij Belarus derdelanders ronselde en over de grens met Polen stuurde). ‘Overmacht’ wordt niet duidelijk gedefinieerd, wat een beroep op overmacht ‘wel heel verleidelijk’ kan maken.

Bij crisis of overmacht mogen lidstaten afwijken van bestaande standaarden en waarborgen, wat bijzonder zorgwekkend is.

Bij crisis of overmacht mogen lidstaten afwijken van bestaande standaarden en waarborgen, wat bijzonder zorgwekkend is. Asiel- en grensprocedures worden elk met 6 weken verlengd. Bij een ‘crisis’ kunnen personen uit landen met een erkenningsgraad van minder dan 50% in grensprocedures behandeld worden; bij ‘instrumentalisering’ kan iedereen in de grensprocedure belanden.

OPVANG EN HERVESTIGING

Eén van de enige instrumenten die een richtlijn blijft, is de herziene Opvangrichtlijn. Dit wegens de grote verschillen in opvangstandaarden tussen EU-landen. Er komen meer verplichtingen voor lidstaten om in degelijke opvang te voorzien, maar ook meer mogelijkheden om de autonomie van verzoekers te beperken.

Het Uniekader voor Hervestiging creëert een eengemaakte procedure voor hervestiging, waarbij kwetsbare vluchtelingen vanuit derde landen op een veilige en wettige manier naar de EU gebracht worden. Dit blijft echter een vrijwillig engagement voor lidstaten. Nochtans hebben in 2024 meer dan 2,4 miljoen personen nood aan hervestiging.

ANDERE DIMENSIES VAN HET PACT

Er is, terecht, veel bezorgdheid over en kritiek op het ‘Asielpact’. Hierdoor blijven de andere dimensies van het nieuwe Migratie- en Asielpact, dat een ‘alomvattende’ nieuwe benadering beoogt, soms onderbelicht. Deze omvatten het versterken van de buitengrenzen en het afsluiten van akkoorden met derde landen (zoals recent met – repressieve – regimes in Tunesië, Mauritanië en Egypte). Deze akkoorden zijn vooral gericht op het bestrijden van mensensmokkel en irreguliere aankomsten in de EU, in plaats van op bescherming.

Het arbeidsmigratiebeleid van de EU blijft gefocust op hooggeschoolden.

Het arbeidsmigratiebeleid van de EU blijft gefocust op hooggeschoolden. Een nieuwe Blauwe Kaartrichtlijn van 2021 bevat verschillende verbeteringen voor deze hooggeschoolde werknemers, zoals een grotere mobiliteit binnen de EU en soepeler gezinsherenigingsregels. In november 2023 werd ook een politiek akkoord bereikt over een hervormde Single Permit-richtlijn, met meer bescherming tegen exploitatie van werknemers. De onderhandelingen over een hervorming van de Richtlijn Langdurig Ingezetenen, op basis waarvan derdelanders met vijf jaar verblijf in een EU-land een sterker verblijfsrecht krijgen, zijn afgesprongen en werden tot over de Europese verkiezingen getild. Aan de Gezinsherenigingsrichtlijn wordt momenteel niet gesleuteld.

Inzake terugkeer werd in maart 2022 een Terugkeercoördinator aangesteld, die het terugkeerbeleid moet coördineren en de effectiviteit ervan verhogen. Dat terugkeerpercentage blijft de laatste jaren onder de 20%. Ook over een hervorming van de Terugkeerrichtlijn werd deze legislatuur geen akkoord bereikt.

BESLUIT

Is het nieuwe Migratie- en Asielpact ‘fair’? En fair voor wie? Voor de lidstaten? De druk blijft op de lidstaten aan de buitengrenzen. Voor asielzoekers en vluchtelingen? Hoewel lippendienst bewezen wordt aan mensenrechten en er enkele beperkte verbeteringen zijn, zijn er vooral verlaagde standaarden en meer risico’s op verdere schendingen. Minder personen die bescherming nodig hebben, zullen die krijgen, omdat ze in ondermaatse procedures behandeld worden.

Is het ‘efficiënt’? Het solidariteitsmechanisme is zeer complex, en lidstaten mogen kiezen hoe ze hun solidariteit invullen. Veel zal ook afhangen van de beschikbare financiële middelen. Daarnaast blijven er veel vragen over hoe personen na een terugkeergrensprocedure teruggestuurd zullen worden. Gezien het lage terugkeerpercentage, is er een groter risico op meer mensen in limbo. De doelstelling van meer harmonisatie dreigt ondergraven te worden doordat bij crisis en overmacht uitzonderingen ‘gelegitimeerd’ worden.

Is het ‘duurzaam’? In Europese kringen is het nieuwe mantra ‘implementation, implementation, implementation’. De Europese Commissie bereidt tegen de zomer een implementatieplan voor, waarna de lidstaten nationale plannen moeten opstellen. Er is twee jaar implementatieperiode voorzien. Deze implementatie mag niet alleen focussen op de nieuwe aspecten (screening, grensprocedures), maar moet alomvattend zijn – gezien ook de huidige regels vaak niet nageleefd worden.

Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 5 (mei), pagina 52 tot 57

• migratiepact
• Europa
• asiel
• migratie