De controverse rond de kabinetsleden die gedetacheerd werden door bpost naar het kabinet van vicepremier, Petra De Sutter, maar nog steeds betaald werden door hun werkgever, heeft het debat rond kabinetten en hun adviseurs die in de schaduw van de macht opereren weer aangewakkerd. Aan de vooravond van de verkiezingen van 2024, is een constructief debat nodig over de aanwezigheid van adviseurs dat verdergaat dan een al te simplistische roep tot de afschaffing van de kabinetten. Hoewel dysfuncties van kabinetten legio zijn, kan men niet negeren dat ministeriële adviseurs centrale en aantoonbaar onmisbare actoren zijn geworden in de beleidsvorming in België en daarbuiten.¹

DETACHERINGSPRAKTIJKEN

In mei 2023 onthulde De Tijd dat twee adviseurs van vicepremier en minister van Overheidsbedrijven, Petra De Sutter, gedetacheerd waren door bpost naar het kabinet maar nog steeds 'op de loonlijst van bpost stonden'.² Hoewel de praktijk volkomen legaal was en een brede toepassing kende over verschillende kabinetten en regeringen heen, leidde deze controverse tot beschuldigingen van belangenverstrengeling en vragen over detacheringspraktijken. Het bracht de eeuwige discussie over het voortbestaan van ministeriële kabinetten opnieuw naar de voorgrond.

Sinds de regering een ethische code heeft ontworpen die expliciet stelt dat ministers voortaan verplicht zijn 'de nodige maatregelen te nemen om integriteitsrisico's in hun beleidscellen te beheersen', heeft het parlement het toepassingsgebied van de ethische code die geldt voor ambtenaren nu ook uitgebreid naar ministeriële adviseurs (voorheen gold deze code enkel voor kabinetschefs).³ Daarnaast is een regeringsbesluit aangenomen om controversiële detacheringssituaties in de toekomst te vermijden.⁴ Ten slotte heeft de Federale Deontologische Commissie twee adviezen gepubliceerd over belangenconflicten⁵, detacheringspraktijken en meer in het algemeen de praktijken van ministeriële kabinetten.⁶

In die context, en met de komende verkiezingen in het vooruitzicht, zou het ijzer gesmeed moeten worden terwijl het vuur nog heet is. Een constructief en grondig debat over de hervorming van de ministeriële kabinetten in België dringt zich op. De afschaffing van ministeriële kabinetten is een ijdele hoop: hoewel verschillende issues hun oorzaak kennen in het bestaan en handelen van de kabinetten, kunnen we niet negeren dat adviseurs centrale en aantoonbaar onmisbare actoren zijn geworden in de beleidsvorming in België en daarbuiten. Een hervorming moet rekening houden deze complexe realiteit.

KABINETTEN IN BELGIË EN IN HET BUITENLAND

Ministeriële kabinetten en hun adviseurs spelen een centrale rol in België en elders. De rol van de adviseurs is niet beperkt tot het geven van verschillende soorten advies: technisch advies over specifieke beleidsdomeinen, ook advies over de politieke en mediatieke facetten die (zeker wat betreft die laatste, in toenemende mate) horen bij een ministerspost. Ministeriële adviseurs doen meer dan dat. Ze sturen en controleren de administratie, stellen wetgeving op, anticiperen op regeringsconflicten en faciliteren het werk van de regering in brede zin. Ze vertegenwoordigen de minister op verschillende vergaderingen en zijn verantwoordelijk voor de communicatie. Ze fungeren ook als link tussen de minister en zijn/haar partij, parlement en achterban. Ministeriële adviseurs zijn zowel poortwachters als lijfwachten, die de toegang tot de minister beschermen en controleren. De specifieke kenmerken van federaal België versterken het belang van de kabinetten. Ministeriële adviseurs spelen een belangrijke coördinerende rol binnen coalitieregeringen op federaal niveau, maar ze fungeren ook als doorgeefluik tussen de verschillende regeringen die, door de aard van het Belgische institutionele labyrint, vaak overlappende verantwoordelijkheden hebben.

In België nemen de ministeriële kabinetten dus, ongeacht het beleidsniveau, een centrale plaats in de uitvoerende politiek in. Kwantitatief varieert het gewicht van het fenomeen over de verschillende bestuursniveaus. Op federaal niveau heeft een 'gewone' minister gemiddeld 36 ministeriële medewerkers, maar de eerste minister (54 medewerkers) en de vicepremier (60 medewerkers) hebben recht op meer adviseurs. Het Brussels Gewest spant de kroon met 80 medewerkers voor de minister-president, en 58 voor de andere ministers. De quota liggen ook boven de federale normen in de regeringen van het Waals Gewest en de Franse Gemeenschap (55 personeelsleden voor een gewone minister, 68 voor de eerste minister). Enkel in Vlaanderen liggen de quota lager dan in de federale regering: de minister-president heeft 41 personeelsleden, terwijl de andere ministers er 38 hebben.⁷ Zonder dieper op te gaan op de (historische) ontwikkelingen die de grondslag vormen voor deze verschillen tonen ze aan dat zelfs binnen België het systeem van ministeriële kabinetten op elk bestuursniveau zijn eigen regels en eigenaardigheden heeft.

Het Brussels Gewest spant de kroon met 80 medewerkers voor de minister-president, en 58 voor de andere ministers.

Ook een internationaal perspectief werkt verhelderend. In de meeste parlementaire democratieën worden ministeriële adviseurs steeds belangrijker. Naast België zijn Italië en Frankrijk de westerse koplopers betreffende aan- en omvang van het fenomeen. Beide landen kenden (net als België) een vooroorlogse introductie van het ministeriële kabinet als instelling en ook daar zijn de kabinetten omvangrijke organisaties vergelijkbaar met een kmo. Hoewel er grote verschillen zijn tussen de ministeries, kennen Frankrijk gemiddeld 90 en Italië gemiddeld 142 personeelsleden per kabinet. De Europese Commissie (21 personeelsleden voor reguliere commissarissen), Portugal (ongeveer 45 personeelsleden per minister) en Griekenland (18 personeelsleden per minister) hebben ook kabinetten, maar van aanzienlijk kleinere omvang.⁸ Een belangrijke kanttekening bij deze cijfers is dat ze geen onderscheid maken tussen adviseurs en ondersteunend personeel. In landen met grote ministeriële kabinetten (Frankrijk en Italië) is een groot deel van het personeel eigenlijk ondersteunend personeel is. Anderzijds hebben de Europese Commissie en Griekenland de kleinste kabinetten maar wel het grootste aandeel adviseurs.

TENDENS VAN 'KABINETISERING'

Ook in de Angelsaksische landen, waar traditioneel politiek en administratie streng van elkaar werden gescheiden, is er een tendens van 'kabinetisering'. Stapsgewijs werden in deze landen ministeriële kabinetten geïntroduceerd, die tegenwoordig ook qua omvang niet langer onderdoen voor hun Europese tegenhangers. Ter illustratie: de huidige minister-presidenten van Australië (60 personeelsleden), Groot-Brittannië (50 personeelsleden) en Canada hebben kabinetten die van vergelijkbare of zelfs grotere omvang zijn dan dat van de Belgische premier De Croo. Met gemiddeld tussen de 10 en 20 personeelsleden voor de andere ministers is het dus moeilijker geworden de Australische en Canadese kabinetten te onderscheiden van de traditionele kabinetssystemen zoals België en Frankrijk.⁹

Natuurlijk is de omvang van de ministeriële kabinetten en het aantal adviseurs dat kan worden aangeworven slechts één indicator van belang. Zoals we hieronder verder betogen, richten hervormingen zich best niet uitsluitend op het volume van de kabinetten. Toch is omvang een indicator die correleert met enkele andere eigenschappen van het kabinet; onder andere omvangrijkere kabinetten gaan gepaard met een uitbreiding van de verschillende rollen die adviseurs zich eigen maken.

Een deel van de verklaring van kabinetisering ligt in de toenemende druk op uitvoerende politici. Beleid raakt steeds meer met elkaar verbonden, waardoor transversale expertise en capaciteiten nodig zijn om adequaat om te gaan met een toenemend aantal belanghebbenden binnen en buiten de overheid. De mediatisering van de politiek is een andere belangrijke factor. 24/7-verslaggeving en sociale media brengen een snelle informatiestroom teweeg, waar ministers kordaat op dienen in te spelen wensen ze hun positie te behouden.

DYSFUNCTIES EN CONTROVERSES

Controverses aangaande Belgische ministeriële kabinetten worden regelmatig afgeschilderd als 'typisch Belgisch' maar dat zijn ze allerminst. Andere kabinetssystemen lijken in hetzelfde bedje ziek te zijn. We kunnen drie brandhaarden identificeren: de relatie van de kabinetten met de administratie, (gepercipieerde) belangenconflicten en het aantal medewerkers.

Relatie met de administratie

Eén van de belangrijkste kritiekpunten in verband met kabinetten in België, en adviseurs in het algemeen, is dat hun aanwezigheid de werking van de administratie negatief beïnvloedt. Adviseurs worden gezien als zogenaamd politiserende agenten. Ze kunnen de administratie rechtstreeks aansturen volgens de voorkeuren van hun minister. Hierdoor ervaart de administratie in bepaalde kwesties weinig bewegingsvrijheid of zelfs interferentie. Dit leidt tot demotivatie en deresponsabilisering van de ambtenarij naarmate deze meer en meer anticipeert op het functioneren van kabinetten. Op zijn beurt leidt dit dan tot meer verantwoordelijkheden voor de kabinetten en meer kabinetsmedewerkers waardoor de cirkel rond is. Bovendien heeft de detachering uit de ambtenarij naar de kabinetten het negatieve effect dat hooggekwalificeerde en competente ambtenaren regelmatig verdwijnen uit hun departement en – als dat al het geval is – ze terugkeren met een politiek brandmerk, wat de indruk van politisering verder versterkt.¹⁰

Eén van de belangrijkste kritiekpunten in verband met kabinetten en adviseurs is dat hun aanwezigheid de werking van de administratie negatief beïnvloedt.

Belangenconflicten

Ten tweede worden ministeriële kabinetten regelmatig geassocieerd met belangenconflicten. Belangenconflicten worden door de deontologische code gedefinieerd als 'situaties waarin een publieke mandataris een particulier of persoonlijk belang heeft dat van dien aard is dat het van invloed kan zijn op de onpartijdige en objectieve uitoefening van zijn ambt'. Zowel ministers als adviseurs hebben te maken met belangenconflicten. De wervingspraktijken van ministers worden vaak in twijfel getrokken en er wordt beweerd dat adviseurs meer voor loyaliteit dan voor bekwaamheid worden aangeworven. Ook een transitie van de private sector in of uit het kabinet kan leiden tot netelige situaties. Zogenaamde draaideurkwesties, waar adviseurs op de eerste rij staan in de vorming van beleid dat hun voormalige of toekomstige werkgever ten goede komt, worden met argwaan bekeken.

Aantal medewerkers

Tot slot vormt de eerder besproken omvang van kabinetten vaak het onderwerp van kritiek. Het salaris van het ministeriële personeel vertegenwoordigt een belangrijke kostenpost en de omvang van sommige kabinetten wekt de indruk dat ministers zelf minibesturen creëren, ten koste van de bestaande ambtenarij.

KABINETTEN NIET AFSCHAFFEN

Controverses rond kabinetten geven regelmatig aanleiding tot discussies – zowel in de politiek, media als academisch – over het idee om ze simpelweg af te schaffen. Dit is een simplistische oplossing voor een complex probleem. Er zijn meerdere redenen waarom debatten over de hervorming van ministeriële kabinetten verder moeten gaan dan over een eenvoudige afschaffing ervan.

Politiek gezien is de regulering en organisatie van ministeriële kabinetten een bevoegdheid van uitvoerende politici. Deze bevinden zich in wat een 'institutioneel belangenconflict'¹¹ genoemd wordt. Ze zijn zowel regelgever als regelnemer. In die zin is het erg onwaarschijnlijk dat politici zichzelf de riem zullen aanspannen en het comfort dat kabinetten bieden, zullen wegreguleren. Natuurlijk kunnen er onder speciale omstandigheden, zoals politieke schandalen, maatregelen genomen worden om ministeriële kabinetten te hervormen. Echter, de ambities achter deze hervormingen zijn meestal beperkt en het bestaan van de kabinetten wordt zelden écht ter discussie gesteld. Het gaat veelal om politiek discours dat daadkracht wil uitstralen, eerder dan om een betekenisvolle hervorming.

Het is erg onwaarschijnlijk dat politici zichzelf de riem zullen aanspannen en het comfort dat kabinetten bieden, zullen wegreguleren.

Ook is er weinig reden om aan te nemen dat landen waarin de kabinetten een lange institutionele geschiedenis kennen immuun zouden zijn voor precies die factoren (media, complexiteit van de kwestie, permanente campagnes, meerlagig bestuur, enzovoort) die in landen zonder ministeriële kabinetten hebben geleid tot de oprichting van kabinetten. In dat opzicht lijkt het te ambitieus om paradigmatische hervormingen na te streven die het kabinet als geheel zouden afschaffen in precies die politieke systemen waar ze al het langst bestaan. Terwijl sommige bevoegdheden die typisch zijn ingebed in ministeriële kabinetten zouden kunnen worden overgedragen aan de administratie (bijvoorbeeld technische expertise), hoe zouden meer politieke of communicatie gerelateerde taken worden opgenomen? Zonder kabinetten zouden deze functies waarschijnlijk moeten worden overgenomen door de administratie, wat mogelijks zou leiden tot een hoger niveau van politisering in de administratie. Hoewel velen ministeriële kabinetten in verband brengen met een politisering van de administratie, kan worden beargumenteerd dat ze de administratie juist afschermen van politieke activiteiten.

Ten slotte houdt de roep om afschaffing van ministeriële kabinetten geen rekening met historische precedenten. Omwille van politieke en functionele redenen die we net hebben aangehaald, zijn al te ambitieuze pogingen om ministeriële kabinetten om te vormen of af te schaffen mislukt. De Copernicus-hervorming is één van de meest sprekende voorbeelden: terwijl de regering-Verhofstadt beweerde dat ze ministeriële kabinetten zou afschaffen, dienen we twintig jaar na de hervorming vast te stellen dat ministeriële kabinetten nog steeds erg machtige spelers zijn. Ook in Frankrijk werd door Macron een strenge hervorming van de ministeriële kabinetten doorgevoerd, waarbij een bovengrens werd gesteld aan het aantal adviseurs per kabinet en ministers werden opgedragen om nauwer samen te werken met de administratie. In de praktijk bleek echter dat ministers dezelfde verantwoordelijkheden aan hun kabinet toekenden als voorheen, zij het dan met een aanzienlijk gekrompen personeelsbestand. De Franse kabinetten kregen te maken met een golf van burn-out en een hoog verloop van personeel. Uiteindelijk, minder dan drie jaar na de hervormingen, werd een amendement aangenomen waarin de quota werden verhoogd tot de aantallen van voor de hervormingen.

NAAR MEER TRANSPARANTE EN KLEINERE KABINETTEN

Deze bijdrage besluit met een aantal ideeën die het bestaan van ministeriële kabinetten niet in twijfel trekken maar die streven naar meer transparante en kleinere kabinetten, die een gezonde relatie met de administratie onderhouden.

Om geheel transparant te zijn zou er meer informatie gedeeld moeten worden, vooral over het profiel van de adviseurs.

Omgaan met belangenverstrengeling is cruciaal om het vertrouwen van burgers in de politieke elite te herstellen. Een deel van de argwaan rond de ministeriële kabinetten komt voort uit het gebrek aan informatie en transparantie rond het kabinet als organisatie en haar activiteiten. Momenteel publiceert de federale regering de samenstelling van de ministeriële kabinetten op regelmatige basis. Om geheel transparant te zijn zou er meer informatie gedeeld moeten worden, vooral over het profiel van de adviseurs. Net zoals in Italië zou het CV van de adviseurs openbaar moeten worden gemaakt. Gezien hun grote invloed op het beleid verdienen burgers te weten welke mensen achter de minister staan. Er zou ook meer transparantie moeten zijn over de activiteiten van kabinetten. In die zin zouden Belgische kabinetten zich moeten laten inspireren door de initiatieven in de EU en Griekenland om een activiteitenregister te publiceren waarin burgers informatie kunnen vinden over de vergaderingen van het kabinet met belanghebbenden. In diezelfde geest zou er een systematische en verplichte archivering van het kabinetswerk moeten zijn, wat nuttig zou zijn voor de continuïteit van de overheidsactie, maar ook voor onderzoeksdoeleinden. Vacatures voor adviesfuncties moeten gestandaardiseerd en transparant zijn. Hoewel de minister en haar stafchef bevoegd blijven om aan te werven, zou dit de perceptie van 'vriendjespolitiek' in de aanwervingsprocedure van adviseurs kunnen verminderen.

Bovendien dienen vragen over de grootte van de kabinetten hand in hand te gaan met vragen over competenties van de medewerkers. Ondersteunende functies zoals chauffeur, kok, veiligheidsbeambte of secretaresse kunnen worden beschouwd als administratieve functies. Deze posities zijn al te vaak onderhevig aan zogenaamde patronagebenoemingen en we zien weinig reden om de toewijzing ervan aan het oordeel van de ministers over te laten. Hoewel deze functies nodig zijn, kunnen ze een vaste ambtenarenpost worden. Bovendien moeten reflecties op gang worden gebracht om de samenwerking tussen kabinetten en administratie te verbeteren. Eén idee, afkomstig uit landen als Australië of Nieuw-Zeeland, is om een ​​orgaan op te richten dat tot taak heeft de coördinatie tussen beiden te verzekeren. Een ander idee zou zijn om een ​​systematische aanwezigheid van ambtenaren binnen interkabinettenwerkgroepen te garanderen. Tot slot moet er met beraad omgegaan worden met detacheringen, zodat er enerzijds nauwer kan samengewerkt worden met de administratie, en anderzijds (de schijn van) belangenverstrengeling kan worden vermeden.

BAL LIGT IN HET KAMP VAN DE POLITIEK

Heel wat voorstellen liggen op tafel om de transparantie en werking van ministeriële kabinetten te verbeteren. Of het nu gaat om de aanbevelingen van de Federale Deontologische Commissie, de GRECO¹² en de burgerverenigingen zoals CUMULEO¹³ of de Vrijdaggroep¹⁴, aan suggesties geen gebrek. Het is nu aan de politieke partijen om ze op te volgen.

EINDNOTEN

1. De auteurs bedanken Tom Bellens van het KU Leuven Instituut voor de Overheid voor zijn commentaar op een eerdere versie van de tekst.↑
2. Depuydt, P (2023). 'Twee kabinetsmedewerkers De Sutter op loonlijst bpost'. De Tijd. 3/5/2023.↑
3. Wet van 17 juli 2023 tot wijziging van de wet van 6 januari 2014 houdende oprichting van een Federale Deontologische Commissie en houdende de Deontologische Code voor de openbare mandatarissen↑
4. Koninklijk besluit van 30 augustus 2023 tot wijziging van het koninklijk besluit van 19 juli 2001 betreffende de invulling van de beleidsorganen van de federale overheidsdiensten en betreffende de personeelsleden van de federale overheidsdiensten aangewezen om deel uit te maken van een kabinet van een lid van een Regering of van een College van een Gemeenschap of een Gewest.↑
5. Advies nr. 2023/3 van 15 mei 2023. Advies op eigen initiatief 2023/3 aangaande mobiliteit tussen publieke en private sector, met het oog op het vermijden van belangenconflicten – 'draaideuren'.↑
6. Advies nr. 2023/4 van 13 oktober 2023. Advies op eigen initiatief 2023/4 aangaande detachering van personeel uit de publieke sector bij de beleidsorganen van de leden van de federale regering (voorheen: 'ministeriële kabinetten') en de transparante werking van die organen.↑
7. Meert, A., & Brans, M. (2022). Les cabinets ministériels en Communauté germanophone et leurs membres (1999-2019). Courrier Hebdomadaire Du CRISP, 37(2521), 5-56.↑
8. Meert, A, M. Brans, F. Di Mascio, A. Gouglas, A. Natalini, and P. Silva (2023). 'Ministerial Advisers in Political Systems of Napoleonic Administrative Tradition: The Ministerial Cabinet.' In Handbook on Ministerial and Political Advisers, edited by R Shaw, 232–50. Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA: Edward Elgar Publishing.↑
9. Pickering, H, J. Craft, and M. Brans. 2023. 'Ministerial Advisers as Power Resources: Exploring Expansion, Stability and Contraction in Westminster Ministers' Offices.' Parliamentary Affairs, no. April, pp. 1-23.↑
10. Goransson, M, and A. Eraly (2015). 'Les Cabinets Ministériels En Belgique. Entre Coalition et Particratie.' In Le Règne Des Entourages. Cabinets et Conseillers de l'exécutif, edited by Jean-Michel; Eymeri-Douzans, Xavier Bioy, and Stéphane Mouton, 703-20. Paris: Presses de Sciences Po.↑
11. Thompson, D. (1995). Ethics in Congress: From Individual to Institutional Corruption. Washington: Brookings Institution.↑
12. GRECO. (2021). Prévention de la corruption et promotion de l'intégrité au sein des gouvernements centraux (hautes fonctions de l'exécutif) et des services répressifs. Rapport de conformité. Belgique. Strasbourg : Council of Europe.↑
13. https://www.cumuleo.be/presse/cp/12-06-2023.php.↑
14. https://www.v-g-v.be/publicaties/rapporten/charter-voor-deontologie-in-ministeri%C3%ABle-kabinetten.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 30, 2023, nr. 9 (november), pagina 30 tot 36

• kabinet
• Wetstraat
• minister