Onlangs leidde de vraag naar de kostprijs van consultancy op het Vlaamse niveau tot een grillige cijferdans: het moest iets zijn tussen 1,5 miljard (cijfer Hilde Crevits) en 42 miljoen euro (cijfer Matthias Diependaele) per jaar. De (belegen) grap was dat een consultant nodig is om het juiste getal uit te vlooien. Hoe zou het zijn met de consultancy op het lokale niveau in Vlaanderen?

NEFASTE IMPACT VAN CONSULTANCY

Tussen de economen Mariana Mazzucato en Rosie Collington (beiden werkzaam bij University College London) en de internationale consultancyindustrie komt het niet snel weer goed. In hun boek The Big Con: How the Consulting Industry Weakens our Businesses, Infantilizes our Governments and Warps our Economies (2023, ook in Nederlandse vertaling) maken ze een vernietigende analyse van de impact van consultants bij bedrijven en overheid.

Ik heb te doen met veel van mijn oud-studenten die bij internationale consultants werken.

Ze tonen met veel voorbeelden aan hoe consultancy ondernemingen verzwakt door losgezongen voorstellen voor modieuze organisatieveranderingen; hoe overheden hun interne ambtelijke kennis en expertise door besparingen afbouwen en zich afhankelijk maken van consultants; hoe overheden blind meestappen in adviezen van consultants gebaseerd op het neoliberale Nieuw Publiek Management; hoe deze bedrijven zich nu op de duurzaamheidsagenda storten, grof geld verdienen met ‘green washing’ en tezelfdertijd ook sectoren adviseren die tot de klimaatopwarming bijdragen. Principes zijn te koop en scrupules zijn er niet. Ik heb te doen met veel van mijn oud-studenten die bij deze internationale consultants werken.

TE AFHANKELIJK VAN INTERCOMMUNALES

Moeten de lokale besturen en al hun bijhuizen (OCMW’s, politiezones, hulpverleningszones, intercommunales, zorgbedrijven) dan dringend het boek van de Londense economen lezen? Niet meteen. Daarin gaat het immers alleen over de grote internationale consultants (type McKinsey, PWC, KPMG, Deloitte, EY) en die zijn slechts zeer beperkt op het lokale Vlaamse niveau actief, bij uitzondering eens in de grotere steden. De Vlaamse lokale besturen zijn te klein voor rendabele opdrachten.

Consultancy omvat echter veel meer dan die internationale spelers. Lokale besturen huren vaak intercommunales in, door hen zelf mee opgericht en bestuurd. Dat is bijvoorbeeld zo voor ICT-toepassingen of voor stedenbouwkundige plannen. Dat zijn evenzeer consultantachtige tussenkomsten met impact op de lokale besturen, maar deze intercommunales zijn net opgericht om schaalvoordelen te realiseren door dit soort gedeelde dienstverlening voor de lokale vennoten. Intercommunales zijn ook nog altijd publieke organisaties. Niettemin zijn veel lokale besturen te afhankelijk van die dienstverlening, omdat ze te weinig tegensprekelijke en aansturende ambtenaren in huis hebben.

Lokale besturen hebben zelf te weinig tegensprekelijke en aansturende ambtenaren in huis.

Ook ikzelf en collega’s academici voeren overigens vaak ‘consultant’-achtige opdrachten uit voor lokale besturen. De delicate relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer speelt zeker mee in onze consultancy, al kunnen wij ons als academici – veel meer dan commerciële consultants en intercommunales – de vrijheid veroorloven voor ‘speaking truth to power’. Over dit soort consultancy binnen de publieke sector hebben Mariana Mazzucato en Rosie Collington het niet.

TOEGENOMEN IMPACT OP LOKAAL NIVEAU

In onze lokale besturen zijn vooral Vlaamse consultantbedrijven actief. Dat zijn kleine bedrijven die goed vertrouwd zijn met de Vlaamse context. Die wereld van de meer in de lokale situatie ingebedde consultants komt in dat kritische boek niet aan bod. Hoe omvangrijk de consultancy van die commerciële firma’s op het lokale niveau is, weten we niet. Cijfers zijn er niet. We hebben niettemin drie indirecte aanwijzingen voor de toegenomen omvang en impact vanuit de aanbodzijde.

Een. Het aantal Vlaamse consultantkantoren is sterk toegenomen en meer divers geworden, ook voor allerlei beleidsniches (stadsvernieuwing, participatie, mobiliteit, zorg, enzovoort). Die consultantbedrijven groeien snel in aantal medewerkers.

Twee. Aan de vraagzijde zijn de problemen van bestuurskracht de laatste tien jaar sterk toegenomen. Voor veel functies vinden lokale besturen niet de juiste mensen; veel medewerkers zijn overvraagd omdat ze eenpersoonsdiensten zijn. We zien een nooit eerder geziene uitstroom van personeel op het leidinggevende niveau, ook bij de algemeen directeurs. De druk van politici op ambtenaren lijkt één van de motieven te zijn.

Drie. We zien een deel van deze uitstromende ambtenaren vervolgens terug bij de consultants. Her en der zien we dat consultants vervolgens in de lokale besturen leidende maar ook uitvoerende functies vervullen, soms langdurig. We kennen lokale besturen waar de helft van het managementteam van leidende ambtenaren uit consultants bestaat.

We kennen lokale besturen waar de helft van het managementteam van leidende ambtenaren uit consultants bestaat.

Dat is niet alleen zeer duur, het is vooral zeer verontrustend. Het toont immers aan hoe zwak de ambtelijke uitbouw is van veel lokale besturen, als gevolg van de te kleine schaal, lineaire besparingen en de interne cultuur. Dat leidt tot een gebrek aan of het vertrek van kennis en expertise. Daardoor gaat een belangrijk deel van de ‘checks and balances’ binnen het bestuur verloren, waardoor de partijpolitisering nog meer greep krijgt in de organisatie. Consultants die omgevingsvergunningen voorbereiden, dat is niet hetzelfde als een stevig team van eigen ambtenaren voor stedenbouw dat op veel lokale kennis, politieke strategie en ambtelijk leiderschap kan bogen. De tijdelijke consultants kunnen onmogelijk de ‘tacit knowledge’, of het ‘institutioneel geheugen’ vervangen dat in stabiele ambtelijke kaders zit. Dat soort tijdelijke consultancy kan niet dezelfde kwaliteit van dienstverlening bieden. De gevolgen van die afhankelijkheid schaden de subtiele interne verhouding tussen politici en ambtenaren die voor democratische kwaliteit zorgt.

INGEDOMMELD LOKAAL BESTUUR OPSCHUDDEN

Consultants kunnen echter ook onmisbaar zijn om een ingedommeld lokaal bestuur op te schudden. Daar hebben de Londense economen het niet over. Bedrijven als Idea Consult, Mondea en Probis leveren nu bijvoorbeeld goed werk door hun doorlichtingen van de lokale bestuurskracht, met het oog op fusies.

Consultants houden bestuurders ook een spiegel voor. Zij zijn afhankelijk van de politieke opdracht, maar handig genoeg om die ruim te interpreteren. Dergelijke consultancy kan veranderingsprocessen faciliteren die de lokale besturen zelf niet aankunnen. Zij kunnen de kritische externe rollen spelen die nodig zijn voor vernieuwing en ondersteunend zijn voor progressieve lokale bestuurders. Dat gaat dan meestal niet over eenmalige interventies (‘Government by PowerPoint’) maar over langdurige processen, waardoor ontsnappen aan de eigen verantwoordelijkheid niet zo gemakkelijk is als wat de internationale consultants vaak doen. De Vlaamse inbedding is een voordeel en die consultants zijn vaak ex-lokale ambtenaren die goed vertrouwd zijn met de lokale bestuurscultuur.

Het is echter wel wat wrang: ex-ambtenaren helpen eerst de bestuurskracht verzwakken, die ze dan als consultant moeten versterken. Al die vormen van consultancy leren vooral dat we ons grote zorgen moeten maken over de bestuurskracht van veel lokale besturen.

Deze bijdrage verscheen in de Zomerreeks 2023: 5 minuten politieke moed van Samenleving & Politiek.

• 5 minuten politieke moed
• ambtenaren
• consultants
• lokaal bestuur