Sociale dialoog is een belangrijke bouwsteen van de Europese sociale markteconomie. Al in 1985 werd de sociale dialoog erkend als een essentieel instrument om de sociale dimensie van de Europese Unie te versterken en zo tegenwicht te bieden aan de dominante focus op economische integratie na Wereldoorlog II (Scharpf, 2002). In 1991, in het kader van het Verdrag van Maastricht, werd de Europese sociale dialoog officieel geïnstitutionaliseerd.¹ Sindsdien zijn er tal van ontwikkelingen gebeurt, die de sociale dialoog en positie van de sociale partners, ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de overheid, hebben beïnvloed.

Op het Europese niveau werden belangrijke stappen gezet in het intersectoraal en het sectoraal overleg, met raamovereenkomsten die ten uitvoer worden gelegd bij Europese Richtlijn of door de sociale partners als voornaamste resultaat (bijvoorbeeld rond telewerk, ouderschapsverlof) (Bir, 2020).² Het sluiten van overeenkomsten door de Europese sociale partners wordt soms omschreven als een moeilijk proces, dat zicht afspeelt in 'de schaduw van de hiërarchie' (Smismans, 2008). Dit betekent dat het proces en de uitkomst van onderhandelingen tussen de sociale partners wordt beïnvloed door de Europese Instellingen. Bovendien hangt de slagkracht van de Europese sociale partners nauw samen met die van de nationale sociale partners, bijvoorbeeld bij de implementatie van collectieve overeenkomsten.

SOCIALE DIALOOG ONDER DRUK

In de laatste jaren stonden de sociale dialoog en de sociale partners in de EU-lidstaten echter zwaar onder druk. Het vakbondslidmaatschap daalt. Decentralisatie van de collectieve onderhandelingen en verhoogde inmenging vanuit de overheid verzwakt de positie van de vakbonden in sommige lidstaten. In dit kader mag de impact van de financiële en economische crisis, die begon in 2008, niet onderschat worden (ILO, 2017). Door de diepe economische integratie hadden de EU lidstaten, in het bijzonder de landen in de Eurozone, immers weinig middelen in handen om de crisis op nationaal niveau aan te pakken. Het bezuinigingsbeleid, geleid door de Eurogroep, bleek onvoldoende om de staatsschuldencrisis en de stijgende werkloosheid het hoofd te bieden (Crespy, 2020).

Hoewel de nationale sociale partners bij aanvang van de financiële en economische crisis werden betrokken bij de formulering en uitvoering van maatregelen om de crisis aan te pakken, werd de sociale dialoog opzij geschoven in latere fasen. De ruimte voor onderhandelingen tussen de sociale partners onderling en met de overheid werd steeds kleiner door de duur en de diepte van de crisis (ILO, 2017; Rathgeb & Tassinari, 2022). Nationale overheden kregen alsmaar minder vrijheid om zelf maatregelen te nemen. De EU trok meer bevoegdheden naar zich toe en legde een strikt bezuinigingsbeleid. De nadruk op het concurrentievermogen wakkerde bovendien de competitie tussen EU-lidstaten aan wat betreft lonen en arbeidsmarktflexibiliteit (Rathgeb & Tassinari, 2022).

Er was dan ook consensus over de nood aan een krachtiger economisch bestuur op Europees niveau en aan een betere coördinatie van het economische en sociale beleid in de lidstaten. Ook de roep om een meer Sociaal Europa en een grotere betrokkenheid van de sociale partners werd steeds luider. Als antwoord op de crisis werd in 2010 het Europees Semester ingevoerd om het beleid inzake economie, begroting, werkgelegenheid en sociale zaken in de EU te coördineren. De sociale partners hadden aanvankelijk evenwel geen formele rol in het Europees Semester, maar werden louter geïnformeerd over de ontwikkelingen en resultaten (Sabato et al., 2017).

NIEUWE IMPULS VOOR DE SOCIALE DIALOOG

In deze context besloot de Commissie Juncker de sociale dialoog een nieuwe impuls te geven. In 2016 sloten de Europese sociale partners, de Commissie en het voorzitterschap van de Raad van de EU een akkoord dat de fundamentele rol van de (Europese) sociale dialoog bij het beleid onderschrijft. Het akkoord pleitte specifiek voor een grotere betrokkenheid van de sociale partners bij de Europese beleidsvoering, met name in het Europees Semester, en bij het uitwerken, implementeren en evalueren van beleidsmaatregelen. Daarnaast is het verbeteren van het functioneren en de doeltreffendheid van de sociale dialoog en de capaciteitsopbouw van de sociale partners op nationaal niveau een prioriteit. Het Europees Semester werd hervormd om zo de sociale partners een formele rol te geven op verschillende punten in de cyclus (Sabato et al., 2017).

De huidige Commissie Von der Leyen zet deze lijn verder, onder meer in het actieplan gericht op de implementatie van de Europese Pijler van Sociale Rechten (EPSR). Tot slot onderstreepte de sociale top in Porto in mei 2021 de sleutelrol van de sociale dialoog rond thema's als werk en werkgelegenheid, vaardigheden en innovatie, de welvaartsstaat en sociale bescherming.

Aangezien het Europees semester als coördinatiemechanisme wordt gebruikt voor de belangrijkste politieke projecten van de EU, waaronder recent de Europese Pijler van Sociale Rechten en de nationale plannen voor herstel en veerkracht volgend op de Covid-19 pandemie, is de betrokkenheid van de sociale partners erin essentieel. Kunnen de sociale partners wegen op het Europese beleid, ook bij deze belangrijke nieuwe beleidsinitiatieven? Of blijft het bij ambities en beloftes?

In opdracht van het European Centre for Workers' Questions (EZA) voerde HIVA-KU Leuven een studie uit naar de rol van de sociale partners in het economische en sociale beleid in Europa, de coördinatie en opvolging daarvan, met name in de context van drie belangrijke politieke projecten: de Europese pijler van sociale rechten, de Europese Green Deal en de nationale plannen voor herstel en veerkracht die de EU lidstaten doorvoeren in de nasleep van de Covid-19 pandemie (Guisset & Lenaerts, 2022).³ Deze politieke projecten zijn bredere beleidskaders die meerdere doelstellingen en maatregelen omvatten en invloed hebben op het ruimere Europese bestuursmodel.

DE EUROPESE PIJLER VAN SOCIALE RECHTEN

De Europese Pijler van Sociale Rechten werd in 2017 gelanceerd met als doel om effectievere sociale rechten te garanderen en een eerlijker Europa met een sterke sociale dimensie op te bouwen. De EPSR omvat 20 grondbeginselen en rechten, georganiseerd volgens drie prioriteiten: (1) gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt; (2) eerlijke arbeidsvoorwaarden; (3) sociale bescherming en integratie.

De 20 beginselen en rechten in de EPSR variëren van domeinen waar de EU een duidelijke wetgevende bevoegdheid heeft, tot domeinen waar deze beperkt of afwezig is. De 20 beginselen en rechten moeten dan ook vertaald worden in aparte beleidsmaatregelen, onder vorm van aanbevelingen of richtlijnen. De implementatie en handhaving van de EPSR steunt daarom op Europese wetgeving, sociale dialoog, beleidsoriëntatie en -aanbevelingen via het Europees Semester en financiële steun. De Commissie hanteert verder een social scoreboard, met indicatoren om de vooruitgang te monitoren, en een actieplan, met richtsnoeren en doelstellingen. Dit actieplan voorziet onder meer initiatieven rond de collectieve rechten van zelfstandigen en de ondersteuning van de sociale dialoog op het EU en het nationale niveau.

De belangrijkste hefbomen voor de implementatie en handhaving van de EPSR vallen echter onder de bevoegdheid van de lidstaten. De EPSR staat of valt dus met de bereidheid van EU-lidstaten om eraan mee te werken en bijgevolg de mate waarin de sociale partners rechtstreeks hierin betrokken worden, dan wel via het Europees Semester.

Ondanks de formele rol die de vakbonden toegewezen kregen in het Europees Semester, blijkt hun werkelijke betrokkenheid beperkt.

Ondanks de formele rol die de vakbonden toegewezen kregen in het Europees Semester, blijkt hun werkelijke betrokkenheid beperkt (Vanhercke & Verdun, 2022). Bovendien zijn er sterke verschillen tussen lidstaten in wanneer en hoe de vakbonden betrokken zijn, bij welke kwesties, welke strategieën ze gebruiken en hoe tevreden zij zelf zijn over hun invloed op de agenda en resultaten van het proces (Sabato et al., 2018; Sabato, 2020). Tot slot blijft de link tussen de Europese en nationale sociale dialoog en het Europese Semester onduidelijk.

Hoewel beginsel 8 van de ESPR specifiek ingaat op de sociale dialoog en werknemersparticipatie, verandert het wezenlijk niets (Rasnača, 2017). Beginsel 8 bevestigt alleen dat de Europese en nationale sociale partners geconsulteerd moeten worden waar relevant. Er werden geen indicatoren rond collectief overleg of sociale dialoog opgenomen in het social scoreboard. Dit is een gemiste kans om de sociale dialoog te versterken (Rasnača, 2017). Niettemin zal aandacht moeten worden besteed aan de nieuwe opportuniteiten om de rol van de sociale partners te versterken, zoals aangekondigd in het kader van het 'initiative to support social dialogue at EU and national level' in het ESPR actieplan.⁴ In het laatste kwartaal van 2022 en op basis van beginsel 8 van het EPSR, zal de Commissie een voorstel doen voor een aanbeveling van de Raad tot (onder andere) herziening van de Europese sectorale sociale dialoog en tot instelling van een nieuwe structuur voor het bereiken van overeenkomsten tussen sociale partners op Europees niveau.

De andere beginselen van de ESPR hebben betrekking op verschillende dimensies van de arbeidsmarkt waarover de sociale partners moeten worden geraadpleegd. Tot op zekere hoogte en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel kunnen de Europese sociale partners over sommige maatregelen ook autonoom onderhandelen. Nationale vakbonden geven echter aan dat ze ontevreden zijn over hun betrokkenheid bij de implementatie van de EPSR en de resultaten ervan te weinig kunnen sturen (Sabato et al., 2017). De Europese vakbonden werden bijvoorbeeld wel uitgebreid geconsulteerd wat betreft de recente richtlijn rond minimumlonen en de aanbeveling over de toegang van zelfstandigen en werknemers tot sociale bescherming, maar op nationaal niveau blijft de betrokkenheid bij de implementatie daarvan beperkt.

DE NATIONALE PLANNEN VOOR HERSTEL EN VEERKRACHT

De Covid-19 pandemie verstoorde wereldwijd de manier van leven en werken. Ze vereiste dringende maatregelen om de gevolgen voor de gezondheid en de leef- en werkomstandigheden van de bevolking te beperken (ILO, 2021).Op EU-niveau werd er bijzonder snel gehandeld om de sociale en economische gevolgen van de pandemie zoveel mogelijk op te vangen en te werken aan een gecoördineerd herstelplan. Dit laatste werd mogelijk gemaakt door de invoering van een belangrijk financieel instrument: NextGenerationEU.

Onder impuls van de EU, hebben de regeringen van de lidstaten nationale herstel- en veerkrachtplannen opgesteld om de sociale en economische gevolgen van de pandemie te verzachten en tegelijkertijd bestaande uitdagingen (onder andere milieu- en digitale transitie) aan te pakken. De uitvoering van die plannen wordt gefinancierd via de Recovery and Resilience Facility (RRF) als onderdeel van NextGenerationEU.⁵ Net als bij de EPSR, wordt het Europees Semester gebruikt als mechanisme voor de coördinatie en de implementatie van de nationale plannen. Bovendien wordt van de lidstaten verwacht dat ze via hun nationale plannen inzetten op de realisatie van de EPSR, al werden er geen concrete doelstellingen vooropgesteld.

Het is opmerkelijk dat de EU-lidstaten niet verplicht worden om de sociale partners te betrekken bij de uitvoering van hun nationale plannen voor herstel en veerkracht.

Daarnaast is het opmerkelijk dat de EU-lidstaten niet verplicht worden om de sociale partners te betrekken bij de uitvoering van hun nationale plannen voor herstel en veerkracht. Hoewel de betrokkenheid van de nationale sociale partners bij de uitvoering wel wordt aanbevolen, is dit geen voorwaarde om financiering uit de RRF te ontvangen. De sociale partners moesten wel betrokken worden bij de voorbereiding van de nationale plannen voor herstel en veerkracht. Maar ook de aanvaarding of verwerping van de nationale plannen door de Europese Commissie hing niet af van de mate waarin de sociale partners effectief betrokken waren geweest bij de voorbereiding, waardoor er sterke variatie is tussen lidstaten in of en hoe de sociale partners een rol hebben gespeeld (Contreras & Sanz, 2022).Dit is te wijten aan de urgentie van de crisis, die snelle beslissingen noodzaakte, en aan structurele factoren.

Desalniettemin is een goed functionerende sociale dialoog een sterke basis om de crisis aan te pakken. Een belangrijke voorwaarde is dat de overlegstructuren goed verankerd zijn in besluitvormingsprocessen. De pandemie was een gelegenheid voor de sociale dialoog om een tripartiet crisisbeheer op gang te brengen, maar leidde er ook toe dat de sociale dialoog op bepaalde momenten werd opgeschort. In sommige lidstaten werd de sociale dialoog overgeslagen en de rol van de sociale partners geminimaliseerd (Eurofound, 2021). In andere lidstaten, waar de sociale dialoog institutioneel verankerd is, konden de sociale partners maatregelen en acties ondernemen over thema's als: bescherming van banen en inkomen, gezondheid en veiligheid op het werk, aanpassing van werkplekken, enzovoort (Eurofound, 2021).

GEEN WOORDEN MAAR DADEN

Aanbevelingen om de vakbonden meer te betrekken in het Europese beleid en de structuren van de sociale dialoog versterken, zijn:

Bewustmaking van de werking van het Europees Semester. De centrale positie van het Europees Semester als beleidscoördinatie instrument heeft gevolgen voor de dynamiek van de sociale dialoog. De Europese sociale partners worden op verschillende tijdstippen tijdens het Semester geraadpleegd. Maar zijn er geen specifieke bepalingen voorzien die de input van de sociale partners in het proces bindend maakt. Hier is ruimte voor verbetering. Op nationaal niveau is er weinig marge voor onderhandelingen met de sociale partners over het sociaaleconomische beleid, gezien de fiscale en begrotingsdiscipline waaraan overheden zich moeten houden. Tegelijkertijd gebruiken de Europese Instellingen het Europees Semester om nationale regeringen ertoe aan te zetten de sociale partners beter bij de uitstippeling en uitvoering van het beleid te betrekken. Het is dus cruciaal dat de sociale partners voldoende inzicht hebben in het Europees Semester. Dit verhoogt hun vermogen om bij te dragen en proactieve strategieën te ontwikkelen.

Capaciteitsopbouw van vakbonden. Capaciteitsopbouw is essentieel voor een succesvolle deelname van vakbonden aan beleidsvormingsprocessen, maar is sterk afhankelijk van de middelen waarover ze beschikken. Dit gaat verder dan inzicht in het Europees Semester op zich, maar betreft kennis over de arbeidswereld en gelinkte thema's die buiten de typische onderwerpen van de sociale dialoog vallen. Vakbonden moeten standpunten kunnen innemen over diverse thema's. Investeren in coalitievorming kan ook een middel zijn om vakbonden beter in staat te stellen actief deel te nemen aan het overleg over dergelijke politieke projecten die verschillende onderwerpen omvatten.

Goed functionerende structuren. Tot slot is het institutionele kader essentieel om een goed functionerende en effectieve sociale dialoog te hebben. De vakbonden moeten dus tijdig betrokken worden en ook voldoende tijd hebben om bij te dragen aan besluitvorming. Vakbonden moeten verder betrokken worden in alle fasen: van voorbereiding tot implementatie. Bovendien kan het niet-bindende karakter van raadplegingsresultaten een belemmering zijn voor vakbonden om deel te nemen. Tot nu toe beschouwen de sociale partners hun inbreng meestal als louter informatief voor de Europese Instellingen. Verder moeten collectieve onderhandelingen en het sluiten van collectieve overeenkomsten worden aangemoedigd. Deze vormen van betrokkenheid zijn immers het krachtigst en meest lonend.

REFERENTIES

• Bir, J. (2020). 'The European social dialogue'. In Peter Scherrer, Juliane Bir, Wolfgang Kowalsky, Reinhard Kuhlmann, Matthieu Méaulle. (2020, November 05). The future of Europe. In ETUI, The European Trade Union Institute. https://www.etui.org/publications/books/the-future-of-europe.
• Contreras, R. R., & Sanz, P. (2022). Involvement of social partners in the national recovery and resilience plans. Eurofound, 48.
• Crespy, A. (2020). The EU's Socioeconomic Governance 10 Years after the Crisis: Muddling through and the Revolt against Austerity. JCMS: Journal of Common Market Studies, 58(S1), 133-146.
• Eurofound (2021) ‚Involvement of social partners in policymaking during the COVID-19 outbreak'. Authored by Ricardo Rodriguez Contreras, Publications Office of the European Union, Luxembourg. https://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2021/involvement-of-social-partners-in-policymaking-during-the-covid-19-outbreak.
• Guisset, A. & Lenaerts, K. (2022). 'Participation of trade unions and involvement of social dialogue in key political projects: the European Pillar of Social Rights, the European Green Deal, the Recovery and Resilience Plans.' EZA Report.
• ILO (2017). Talking through the crisis: social dialogue and industrial relations trends in selected EU countries. Edited by Igor Guardiancich and Oscar Molina; International Labour Office, Governance and Tripartism Department (GOVERNANCE). – Geneva: ILO, 2017.
• International Labour Office (2021). Work Employment and Social Outlook. Trends 2021.
• Rasnača, Z. (2017). Bridging the gaps or falling short? The European Pillar of Social Rights and what it can bring to EU level policymaking. ETUI Working Paper, 2017.05, 48.
• Rathgeb, P. & Tassinari, A. (2022). 'How the Eurozone disempowers trade unions: the political economy of competitive internal devaluation'. Socio-Economic Review, 20(1), 323-350.
• Sabato, S. (2020). Opening up the European Semester? Trade unions between 'Brussels' and domestic politics: Final report of the INVOTUNES project (p. 37). European Social Observatory.
• Sabato, S., Ghailani, D., Pena-Casas, R., Spasova, S., Corti, F., & Vanhrecke, B. (2018). Implementing the Euro-pean Pillar of Social Rights: What is needed to guarantee a positive social impact. European Economic and Social Committee.
• Sabato, S., Vanhercke, B., & Spasova, S. (2017). Listened to, but not heard? Social partners multilevel involve-ment in the European Semester. OSE Paper Series, March 2017.
• Scharpf, F. W. (2002). The European Social Model. JCMS: Journal of Common Market Studies, 40(4), 645-670.
• Smismans, S. (2008). The European Social Dialogue in the Shadow of Hierarchy. Journal of Public Policy, 28(1), 161-180.
• Vanhercke, B., & Verdun, A. (2022). The European Semester as Goldilocks: Macroeconomic Policy Coordina-tion and the Recovery and Resilience Facility. JCMS: Journal of Common Market Studies, 60(1), 204-223.

VOETNOTEN

1. Artikel 154 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) verplicht de Europese Commissie om de Europese sociale partners te raadplegen alvorens actie te ondernemen op het gebied van werkgelegenheid en sociale zaken. De VWEU bevat tevens artikelen die de Europese sociale dialoog ondersteunen en bevorderen, zoals het recht om collectieve overeenkomsten te sluiten, die juridisch bindend zijn.↑
2. Daarnaast ontwikkelen de sociale partners actiekaders, meerjarige werkprogramma's, gezamenlijke rapporten, aanbevelingen, verklaringen enz. (Bir, 2020).↑
3. In dit artikel gaan we in op de ESPR en de nationale plannen voor herstel en veerkracht.↑
4. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13464-Strengthening-social-dialogue_en↑
5. Hoewel de RRF op zich eerder een financieel instrument is dan een 'politiek project', wordt dit gezien als een vlaggenschip dat klaarstaat om te worden ingezet voor de aanpak van gemeenschappelijke uitdagingen op economisch, sociaal en milieugebied waarmee de lidstaten en de EU als geheel worden geconfronteerd. Bovendien vormt het de basis voor de nationale plannen voor herstel en verkracht in elke lidstaat, en fungeert het als een paraplu voor al deze nationale politieke projecten. De RRF trad in werking in februari 2021 en loopt tot eind 2026.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 29, 2022, nr. 8 (oktober), pagina 42 tot 28

• vakbonden
• Europese Unie
• sociaal beleid