"De coronacrisis is op een manier fantastisch", stelt hoogleraar bestuurskunde Filip De Rynck (1956). "Ze legt in alle naaktheid de zwakheden van ons bestuurlijk systeem bloot. Niemand kan nog vluchten. In normale omstandigheden kan je met een beetje retoriek altijd wel ontsnappen aan de pijnlijke discussies. Maar eens de crisis toeslaat, zoals nu, staat iedereen met de billen bloot."

Vluchten doet Filip De Rynck alleszins niet. Hoewel hij in december van vorig jaar zijn laatste les gaf, blijft hij nadenken, schrijven en debatteren. Zo publiceerde hij onlangs Middenveld. Tussen aanval en verdediging (Lannoo Campus, 2020) en Bestuurskunde. De kunst van het twijfelen (Vanden Broele, 2020), en blijft hij actief bij de Vakgroep Bestuurskunde en Publiek Management aan de UGent. De voorbije jaren voerde Filip De Rynck heel wat onderzoeksopdrachten uit voor de overheid. Hij kent als geen ander haar waterhoofden en zwakke plekken die met de coronacrisis nogmaals duidelijk werden. "De voorbije jaren lag de overheid onder vuur," aldus de Gentse hoogleraar. "Maar vandaag is iedereen het er over eens dat een sterke, performante overheid onmisbaar is. De coronacrisis heeft veel ideologische discussies op scherp gezet."

Wat toont de coronacrisis op bestuurlijk vlak aan?

"Alleszins het failliet van de kaasschaaf. De coronacrisis heeft duidelijk gemaakt dat we met de klassieke manier van besparen – iedereen doet er voortdurend ietsje af – in de problemen komen. Cruciale diensten blijken op het moment dat het ertoe doet nog nauwelijks bemand of zelfs eenmansdiensten te zijn. Wat dan als die persoon ziek is? De kaasschaaf is ook onrechtvaardig voor overheidsdiensten die wel al efficiënt werken. Zij die inefficiënt blijven werken, ontspringen de dans. Een genuanceerd debat over de overheid blijft moeilijk. De slogan is toch altijd een beetje 'als ik moet bloeden, dan jij ook'. De coronacrisis heeft ons met de neus op de feiten geduwd. We moeten een genuanceerd debat voeren over waar de overheid kan besparen én waar ze moet uitbreiden."

Het befaamde kerntakendebat, waar we al zo lang over spreken.

"Ja, maar die kerntaken zijn niet dezelfde als twintig jaar geleden. Bij de klassieke administraties zijn we te lang routineuze taken blijven uitvoeren, die we best afstoten of waar IT mogelijkheden biedt. Er zijn absoluut nog waterhoofden met te veel personeel. Anderzijds mogen we niet zeggen dat er bij de overheid zelf niet kritisch wordt nagedacht. In de FOD Financiën zijn nu nog 20.000 ambtenaren actief, tegenover 35.000 nog geen vijftien jaar geleden. Sommige administraties zijn wel degelijk geëvolueerd. Maar we hebben te weinig geïnvesteerd in de capaciteit die nodig is om met een crisis zoals COVID-19 om te gaan."

Door de kaasschaaf is veel van de expertise afgebouwd.

"Vandaag huurt de overheid dure consultants in die voor een veelvoud van de prijs hetzelfde werk doen als de afgevloeide ambtenaren. Dat is te gek voor woorden. Het maakt de overheid ook erg afhankelijk. Als je de kennis niet meer zelf in huis hebt, verlies je de capaciteit om met die consultants te onderhandelen."

Welke taken moet de overheid weer meer opnemen?

"Op federaal niveau blijkt de capaciteit rond alles wat betreft internationale gezondheidszorg en epidemies niet meer aanwezig. Veiligheid is nochtans een kerntaak van de overheid. Dat is niet enkel ordehandhaving, maar ook gezondheidsveiligheid. Daar zien we nu hopelijk toch het belang van in? Dan merk je dat landen die daar meer in geïnvesteerd hebben of daarrond een stabielere structuur hebben, beter in staat zijn om de coronacrisis het hoofd te bieden."

U heeft het over de noordelijke landen?

"Ja. In die landen weegt ook de impact van partijpolitiek minder op het bestuurlijke apparaat. In ons systeem zit die tot in de kleinste haarvaten van ons systeem vertakt. Zelfs in kleine verzelfstandigde agentschappen op lokaal niveau zetelen mensen die daar hun politieke partij vertegenwoordigen. Daardoor ontwikkelt zich een parallel circuit van partijpolitieke compromissen. De noordelijke landen tonen op dat vlak een andere cultuur."

Ook onze traditie van grote kabinetten kennen ze niet.

"Die zijn natuurlijk historisch gegroeid. Toen de socialisten aan de macht kwamen, kregen ze te maken met een door katholieken gedomineerd apparaat. Rond ministers werden daarom kabinetten gebouwd met mensen van de eigen politieke kleur. Kabinetten zijn ook altijd een uiting geweest van ons corporatistische systeem waar grote middenveldorganisaties medebeheerders zijn van het systeem. De beste manier om de belangen te verdedigen, is aanwezig zijn op kabinetten. Zo domineert de katholieke zuil al decennia de gezondheidslijn in Vlaanderen. Met ministers uit de zuil, kabinetsmedewerkers uit de mutualiteit, enzovoort."

Ook deze praktijk botst nu op haar limieten. Tijdens de coronacrisis werd meermaals het ontslag van minister van Welzijn, Wouter Beke, gevraagd.

"Wouter Beke draagt uiteraard de politieke verantwoordelijkheid, maar een minister hangt af van de kwaliteit van zijn kabinet. Het kabinet Beke is even onervaren als de minister Beke zelf. Ik heb het gevoel dat de kwaliteit van de kabinetten over het algemeen verminderd is. Het is er veel meer dan vroeger een va-et-vient. De traditie van sterke kabinetschefs die wogen op het beleid is verdwenen. Nu worden kabinetten veelal bevolkt door jonge mensen die er hun passage zien als deel van een carrièreopbouw of daar geplaatst worden in afwachting van een politiek mandaat."

Daar waar een administratie gericht is op de lange termijn, werkt een kabinet op korte termijn voor de minister. Zouden we die dan niet beter afschaffen?

"Daar zijn al pogingen toe ondernomen, maar dat is nooit gelukt. Het vereist ook een andere rol van de leidend ambtenaar. Die moet dan vervellen van onafhankelijk expert tot politiek denker die meestapt in de logica van de minister, ook al is dat niet zijn eigen logica. Door onze specifieke bestuurscultuur is dat niet evident. Op Vlaams niveau zijn de kabinetten de laatste jaren wel al gehalveerd. Ministers werken meer dan vroeger samen met hun administratie. Op federaal niveau is dat nog anders. Daar zijn de kabinetten, en ook de afstand tussen de minister en de administratie, groter. Het communautaire speelt daar ook een rol."

Voor de contact tracing sloot de Vlaamse regering een akkoord met een verbond van 5 mutualiteiten, call centers en de consultant KPMG.

"(op dreef) Ook dat akkoord legt een interessante spanning in ons bestuurlijk systeem bloot. De coronacrisis heeft pijnlijk aangetoond dat we de kracht van het lokale niveau nooit hebben aanvaard. Door onze traditie van sterke centrale arrangementen werden de lokale besturen op sociaal en gezondheidsvlak in een marginale positie geduwd. Oké, er is het OCMW. Maar eigenlijk werd niet geduld dat het lokale niveau zich al te autonoom zou opstellen."

Met de coronacrisis wint het lokale niveau nu aan belang?

"Daar zijn fantastische dingen gebeurd. Er kwamen boeiende samenwerkingsvormen tot stand tussen lokale besturen en middenveldorganisaties of vrijwilligerskringen, bijvoorbeeld in de verdeling van mondmaskers. Onderschat ook het belang niet van lokale besturen in het overdragen van informatie. Burgemeesters zijn de laatste schakels in de keten. Ze hebben een belangrijke transferfunctie. Daarom zou het goed zijn dat ze ook in de nationale veiligheidsraad zetelen."

Was de contact tracing dan beter op meer lokaal niveau georganiseerd?

"Met de eerstelijnszones hadden we daarvoor een perfect instrument. Dat is een samenwerkingsvorm tussen huisartsen, allerlei medische disciplines en lokale besturen. Op papier de ideale basis voor alles wat preventie is. Als er nu één les is die we trekken uit deze gezondheidscrisis, is dat je beter preventief kunt werken. Maar wat heeft Vlaanderen gedaan? Het heeft een 60-tal eerstelijnszones opgericht, maar daar niet in geïnvesteerd. Dat gebeurde op zijn Belgisch: ze werden wel opgericht maar bevolkt met een man en een paardenkop."

Hoe moet de gezondheidszorg dan gereorganiseerd?

"Op federaal niveau moet je komen tot een hertekening van de financiering, maar op regionaal niveau is een decentralisering nodig voor een meer geïntegreerd gezondheidsbeleid. Laten we de Gewesten versterken, zodat die elk hun eigen accenten kunnen leggen. Gezondheid heeft namelijk ook te maken met harde materies zoals Wonen, Ruimtelijke ordening en Mobiliteit. En op lokaal niveau moeten we de eerstelijnszones, die we nu half half hebben opgericht, effectief versterken. We zouden de ambtenarencapaciteit beter daar meer concentreren. Minder ambtenaren op centraal niveau en meer op lokaal niveau. Lokale besturen staan helaas historisch zwak inzake gezondheidszorg. Want waarom investeren in preventie, als het toch allemaal geregeld wordt door de mutualiteiten? Dat systeem botst nu op zijn limieten."

U bent streng voor die belangenorganisaties.

"Pas op, het feit dat wij sterke middenveldorganisaties hebben is een grote troef. Maar ze kunnen na verloop van tijd scleroseren. Ze kunnen te dicht bij de macht zitten, waardoor ze de vernieuwing op lokaal vlak missen."

Is dat wel zo? In dit nummer van SamPol beschrijft Paul Callewaert hoe een nieuwe staatshervorming er voor de Socialistische Mutualiteiten moet uitzien. Ook hij wil voor de uitvoering van de gezondheidszorg ruimte laten aan het lokale niveau.

"Mutualiteiten voelen die druk natuurlijk ook. Burgers worden autonomer, er ontstaan nieuwe initiatieven. Ze moeten mee in die evolutie van het centrale naar het lokale, van het curatieve naar het preventieve. Net zoals de Boerenbond voelt dat ze moet inhaken op de trend naar lokale landbouwcoöperatieven en korte ketens. Die discussies leven binnen die organisaties. Als ze er in slagen om mee te gaan in die trend richting het lokale niveau, hebben we krachtige hefbomen in handen. Want ze blijven als medebeheerders van het beleid wel organisaties die het buitenland ons benijdt. Dat de sociale zekerheid hier sterker standhoudt dan elders, heeft ook daarmee te maken."

We zien niet alleen spanning tussen het centrale en het lokale niveau, maar ook tussen de klassieke en de nieuwe middenveldorganisaties.

"Die laatsten blijven uitgesloten van de belangenstructuren. Nieuwe organisaties die bezig zijn met alternatieve landbouw zitten niet in de Groep van 10, terwijl de Boerenbond er nog steeds in zetelt. Die structuren tonen een zekere geslotenheid ten opzichte van nieuwe spelers. Men formuleert dan een agenda waarin de vaste partners aan tafel zich kunnen vinden, maar die niet noodzakelijk de maatschappelijke agenda dekt. Dat zorgt voor spanningen. Zo vinden kleinere, meer militante milieuorganisaties dat het grote Natuurpunt te veel meegaat in die centrale beleidsarrangementen en te weinig zijn politiserende rol vervult. We moeten die gesloten overlegstructuren in vraag durven stellen."

Rebellion zal wellicht niet rond die klassieke overlegtafels willen zitten.

"Neen, maar dat betekent niet dat het geen nuttige maatschappelijke tegenkracht kan zijn. Er is meer dialoog mogelijk dan enkel via klassieke adviesraden. Minder klassieke organisaties hebben ook andere methodes van mobilisering en politisering. Ze schrijven geen nota's over duurzaamheid, maar spreken burgers persoonlijk aan op hun gedrag. 'Waarom koop jij garnalen uit Marokko?'."

De claim dat het middenveld depolitiseert en zijn rol als motor van maatschappelijke verandering steeds meer loslaat, klopt dus niet?

"Femma is het klassieke voorbeeld van renovatie van het middenveld. Het profileert zich sterk rond de combinatie arbeid en zorg. Al moeten we erbij zeggen dat Femma Nationaal een stuk meer gepolitiseerd is dan Femma Lauwe, waar het wellicht vooral nog draait rond gezellige fietstochten. Opletten dus met stereotiepen over het middenveld. Zo wordt op de vakbond vaak het etiket 'conservatief' geplakt, maar binnen die organisatie gebeuren interessante dingen, zoeken transitiedenkers contact met de milieubeweging, enzovoort."

Veel van die kritiek is natuurlijk partijpolitiek ingegeven.

"Precies. N-VA is argwanig ten aanzien van de CM of de Boerenbond, maar werkt wel nauw samen met Natuurpunt. Dat is een niet-verzuilde en dus niet-verbrande middenveldsorganisatie. De partijpolitieke agenda doorkruist voortdurend de discussies over het middenveld. Het maakt dat we blind zijn voor de evoluties die ook de klassieke middenveldorganisaties doormaken."

Wat we ook niet altijd zien, is dat het middenveld zich ook langs extreemrechtse kant mobiliseert.

"Het middenveld is inderdaad niet alleen progressief en groen. Denk aan de marsen tegen het VN-Migratiepact of tegen de coronamaatregelen. In ons land blijft dat vooralsnog beperkt. Wellicht heeft dat te maken met nog de sterkte van de klassieke middenveldorganisaties. Vakbonden hebben ook extreemrechtse leden en vangen zulke discussies intern op. Die polarisatie capteren, is nog steeds de kracht van ons middenveld. In Nederland zie je meer extreemrechtse initiatieven ontstaan. Het middenveld is er dan ook meer gecommercialiseerd en vermarkt dan bij ons."

Het primaat van de politiek rukt ook hier op. Sociale partners mogen nog wel onderhandelen maar uiteindelijk beslissen de politieke leiders, zo horen we. Hoe verklaart u die trend?

"Voor een stuk omdat er te weinig tegenkrachten vanuit wetenschap en administratie zijn. Populistische stellingen worden niet gecounterd door tegenkennis. Ook hier is het verschil met Nederland immens, waar de adviesraden uitermate professioneel bezet zijn. Experten spelen er een sterkere rol in het debat. Wij hebben nauwelijks onafhankelijk capaciteitsapparaat opgebouwd rond onze adviesraden."

Met de coronacrisis werd nogmaals duidelijk hoeveel data we missen.

"Niet alleen hebben we alle expertise afgebouwd door de kaasschaaf, we hebben ook te weinig geïnvesteerd in semi-onafhankelijke adviesorganen, interdisciplinaire fora en parallelle ondersteuningsstructuren, allemaal broodnodig in een crisisaanpak. Als er te weinig tegenkracht is vanuit wetenschap en administratie, krijg je het fenomeen dat een minister alleen nog maar binnen de eigen bevoegdheden handelt en op korte termijn denkt. Terwijl gezondheidszorg bij uitstek een geïntegreerde aanpak vereist op lange termijn. Dat breekt nu zuur op."

Als we het systeem van kracht en tegenkracht moeten versterken, kijken we misschien best ook eens naar de rol van de volksvertegenwoordiger?

"Absoluut. De historiek van ons systeem heeft niet alleen geleid tot de marginalisering van het lokale niveau, maar ook tot de marginalisering van de volksvertegenwoordiger. Er waren tijdens de coronacrisis veel helden, maar ze zaten niet in onze parlementen. Parlementsleden blijven op de eerste plaats schatplichtig aan de partij en niet aan het algemeen belang."

Hoe kunnen we de volksvertegenwoordiger activeren?

"Ik kijk opnieuw naar Nederland. Daar is de fractieleider belangrijker dan de partijvoorzitter. De partijpolitiek domineert er minder het ambtelijk systeem, waardoor je automatisch sterkere volksvertegenwoordigers krijgt. In zo'n politieke cultuur is het makkelijker om fel te investeren in de volksvertegenwoordiging. Zo wordt de Nederlandse gemeenteraad ondersteund door een sterk uitgebouwde griffie bij wie gemeenteraadsleden terechtkunnen voor ondersteuning. Dat ambelijk team zorgt ook voor een professionele organisatie van een publiek debat in de schoot van de gemeenteraad, met de nodige inbreng van experts, burgercomités en andere partners."

Hier blijven participatie-initiatieven vaak beperkt tot een vragenuurtje of een livestream.

"Dat is gepruts in de marge. Als de gemeenteraad even ouderwets georganiseerd blijft als vroeger, vallen mensen na vijf minuten in slaap achter hun scherm. In Nederland kent men een andere politieke cultuur. Daar mag een gemeenteraadslid een kritische stem laten horen zonder daarvoor afgestraft te worden. Het wordt zelfs gestimuleerd. Dat is bij ons niet echt het geval."

Die cultuur veranderen is wellicht nog het lastigste?

"Toch is dat nodig. De reorganisatie van partijen is één van de meest cruciale kwesties van het moment. Als ze zwakke figuren blijven aantrekken en hen in de gemeenteraad of het parlement verbieden ook maar iets te zeggen, delven ze hun eigen graf. Ik voel wel dat die bezorgdheid leeft binnen partijen. Overal waar ik kom, vraagt men mij hoe aansluiting te vinden bij burgerinitiatieven. Mijn antwoord: het laatste dat je moet doen is je partijpolitieke agenda opleggen. In een netwerkpartij deelt men een stuk van de agenda, maar blijft eenieder zijn eigen rol vervullen."

Zelfs Pieter De Crem vindt dat CD&V een netwerkpartij moet worden en niet langer klassiek hiërarchisch gestructureerd moet zijn.

"Die evolutie is bij veel partijen al aan de gang. Bij Open VLD en sp.a volstaat het nu al om je te outen als sympathisant om bepaalde inspraak te krijgen. Probleem is dat partijen de geur van het verleden meedragen. De politiek kampt met een gigantisch gebrek aan legitimiteit, waardoor veel burgers aarzelen. Men wil wel politiek actief zijn, maar niet partijpolitiek."

Maakt Conner Rousseau dan de juiste keuze om zijn partij om te vormen tot een beweging en het woord 'socialistisch' uit de naam te halen?

"Dat is voor een stuk marketing, maar het idee dat je rond progressieve agenda's een losvaste coalitie maakt is aantrekkelijk. De toets zal zijn hoe onafhankelijk die nieuwe partners in de beweging mogen opereren en of ze worden neergeknuppeld door de partijdiscipline. Dat zie je ook bij onafhankelijke gemeenteraadsleden die vanop een partijlijst verkozen werden. Als ze telkens weer op de vingers worden getikt door de partijinstanties, haken ze af. Als ze de ruimte krijgen om in de gemeenteraad in tegensprekelijk debat te gaan, gevoed door burgerinitiatieven en experts, blijft een partij voor hen een aantrekkelijk vehikel."

Samenleving & Politiek, Jaargang 27, 2020, nr. 8 (oktober), pagina 12 tot 19

• interview
• Filip De Rynk
• overheid
• Corona