Sinds 2010 werkt Marjolijn De Wilde bij het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck aan de Universiteit Antwerpen. Eerst als assistent, vandaag als onderzoeker. In haar wetenschappelijk onderzoek kijkt ze hoe bijstandssystemen functioneren, wat de impact is van sanctioneringsmechanismen en in welke mate OCMW-beleid in gemeenten kan verschillen. Marjolijn De Wilde blijft niet in de ivoren toren van de academische wereld zitten, ze staat ook met beide voeten in de praktijk. In crisissituaties gaat ze met cliënten mee naar het OCMW. Ze heeft dus een goed zicht op de stand van de bijstand. Haar conclusie is even duidelijk als hard: als er niets gedaan wordt aan de instroom van het aantal leefloongerechtigden, dan barst het systeem.

Turbulente tijden dus voor het OCMW, dat vorig jaar zijn 40^ste verjaardag vierde. In 1974 ontstond het bestaansminimum, de voorloper van het huidige leefloon, en in 1976 de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn. De sociale zekerheid was op dat moment op een punt gekomen dat zo goed als iedereen gedekt was. Voor de kleine groep van zo’n 10.000 mensen die uit het systeem viel, werd een vangnet opgespannen: de bijstand. "Het was het summum van de zogenaamde Les Trente Glorieuses (1945-1975). De welvaartsstaat stond toen op haar sterkst," zegt Marjolijn De Wilde daarover. "Op dat moment beschouwde men de sociale zekerheid als een relatief stabiel complex. De verwachting leefde dat de bijstand vanzelf zou verdwijnen. Niets bleek minder waar. Het vangnet heeft zichzelf niet overbodig gemaakt. Integendeel. Vandaag zijn er per jaar meer dan 120.000 leefloongerechtigden; dat is meer dan een vertienvoudiging op 40 jaar tijd."

Niet alleen het aantal leefoongerechtigden is dramatisch gestegen, ook de aard van de bijstand is veranderd.

"In het begin keek men voornamelijk naar de nood van diegene die de aanvraag deed. Door de tijd werden steeds meer mechanismen van de sociale zekerheid in de bijstand gestoken. Met de leefloonwet in 2002 werd een stevige activering ingevoerd. Er was de bezorgdheid dat mensen in de bijstand bleven steken; men wilde hen meer kansen op re-integratie geven. Maar ondertussen had ook de ‘voor wat hoort wat’-gedachte flink terrein gewonnen."
"Het bijstandsstelsel is geëvolueerd van het laatste vangnet voor enkelen naar de eerste opstap tot opname in de sociale zekerheid voor velen. Het is steeds meer de plek geworden voor een groep mensen die in de huidige sociale zekerheid geen onderdak meer vindt."

Over welke groepen heeft u het dan?

"Ik denk niet alleen aan vluchtelingen die uiteraard nog geen rechten op sociale zekerheid hebben opgebouwd, maar ook aan laaggeschoolden die geen werk of enkel interimwerk vinden waarmee ze onvoldoende rechten opbouwen, aan alleenstaande vrouwen die door het groeiende aantal scheidingen enkel kinderbijslag en onderhoudsgeld overhouden, of aan studenten die door het grote belang aan diploma’s hun kans wagen en dat doen met een studietoelage die enkel de schoolkosten dekt maar onvoldoende hoog is om te leven."

Ook in de bijstand is men volop aan het activeren geslagen. Met resultaat?

"Leefloongerechtigden die een vaste baan te pakken krijgen, vormen een minderheid. Uit onderzoek van Sarah Carpentier blijkt dat slechts 12% van de leefloongerechtigden binnen de twee jaar is doorgestroomd naar duurzame tewerkstelling. Na vier jaar is 30% van de initiële bijstandsgerechtigden aan het werk. Er zijn in ons land gewoonweg weinig degelijke jobs voor laaggeschoolden. Daarom is de uitstroom naar werk doorgaans slechts van korte duur. Ook is het onbekend waar de grootste groep die uitstroomt uit de bijstand terechtkomt. Deze groep is niet gekend in de arbeidsmarkt of de sociale bescherming. De kans bestaat dat ze zonder band met de arbeidsmarkt of sociale bescherming in extreme armoede leeft. Er zijn dus erg veel in- en uitgaande bewegingen in de bijstand."

Hoe lang zitten leefloongerechtigden gemiddeld in de bijstand?

"De helft van de leefloongerechtigden is uitgestroomd na 8 maanden. Ook dat komt uit het onderzoek van Sarah Carpentier. Opvallend is dat leefloongerechtigden met een migratieachtergrond even vaak naar werk doorstromen als andere groepen, maar dat ze wel vaker dan andere groepen terugkeren naar de bijstand."

Hoe komt dat?

"Ze komen minder vaak terecht in andere sociale zekerheidsuitkeringen of in systemen waar op alternatieve manier rechten voor de sociale zekerheid worden opgebouwd, zoals artikel 60-tewerkstelling."

U onderzocht hoe de werkbereidheidseis, zoals opgenomen in de leefloonwet, geïmplementeerd wordt in de praktijk. Wat waren uw conclusies?

"Leefloon wordt uitgereikt op basis van een aantal objectieve criteria zoals leeftijd, woonplaats, nationaliteit en geen financiële middelen hebben. Er mag geen andere instantie zijn waarop cliënten eventueel nog beroep kunnen doen voor een uitkering. Daarnaast zijn er ook voorwaarden die minder objectief zijn: men kijkt naar werkbereidheid, tenzij er gezondheids- of billijkheidsredenen zijn. Zowel de definitie van werkbereidheid als de redenen om daarvan af te zien, zijn heel vaag in de wetgeving. Er is wel een omzendbrief met een aantal voorbeelden - iemand met een ziek kind valt onder billijkheidsredenen, iemand met een zware drugsverslaving onder gezondheidsredenen - maar die is erg onvolledig en voor interpretatie vatbaar."
"Via hypothetische cliëntverhalen keek ik hoe maatschappelijk werkers denken dat de werkbereidheidseis geïnterpreteerd wordt in hun OCMW. Wat blijkt? Bij de overweging om iemand al dan niet een uitkering te geven, zijn vooral de objectief te onderzoeken criteria - financiële nood, Belgisch burgerschap, meerderjarigheid - doorslaggevend. Iemand zonder middelen heeft 85% kans dat hij een leefloon krijgt."

Werkbereidheid speelt niet mee als criterium bij de eerste aanvraag?

"Neen. Ook een cliënt die duidelijk aangeeft niet werkbereid te zijn, zou 70% kans hebben op een leefloon. Dat komt wellicht omdat de tijd die een maatschappelijk werker heeft voor een eerste screening te kort is om een gedragskenmerk als ‘werkbereidheid’ in te schatten. Pas in tweede instantie, wanneer het begeleidingstraject is opgestart, neemt de werkbereidheidseis een meer prominente plaats in. Als een cliënt een werkaanbod weigert, voorspelt een maatschappelijk werker dat het OCMW vrij snel een leefloon zal afnemen: bij de eerste weigering is er 50% kans dat iemand zijn leefloon verliest, bij drie weigeringen 80%. Op dat moment hebben billijkheidsredenen - zoals een ziek kind of een drugsverslaving - amper een invloed."

In welke mate bepaalt op welke maatschappelijk werker iemand botst, hoe zijn dossier wordt behandeld?

"Dat heeft een grote impact. De vaagheid van de wetgeving in België zorgt voor een grote discretionaire ruimte, zoals dat in het jargon heet. Dat wil zeggen dat er best wel verschillen zijn in de opvolging van gelijkaardige dossiers. Uit mijn onderzoek bij 90 OCMW’s kwam dat 50% van de variatie te verklaren valt door verschillen in voorspellingen door maatschappelijk werkers en slechts 10% door de verschillen in de werking van OCMW’s zelf."

Op welk vlak spelen de attitudes van maatschappelijke werkers een rol?

"Maatschappelijk werkers die een meer negatieve kijk hebben op het functioneren van de welvaartsstaat of die vaker denken dat de welvaartsstaat door uitkeringsgerechtigden misbruikt wordt, voorspellen vaker cliënten te sanctioneren dan maatschappelijk werkers die de welvaartsstaat positief evalueren."

Moet iedereen die aanklopt bij het OCMW niet op exact dezelfde manier behandeld worden?

"Dat vond ik ook voor ik aan mijn onderzoek begon. Ondertussen ben ik van idee veranderd. Het is een goede zaak dat maatschappelijk werkers veel beslissingsrecht hebben over wat ze met de uitkeringsgerechtigden doen. Eén van de voordelen van zo’n decentrale werking is dat de begeleiding kan worden aangepast aan de cliënt en de lokale mogelijkheden. Het is onmogelijk om alle specifieke cliëntsituaties in de wetgeving te vatten. Een maatschappelijk werker die blijk geeft van ruime mogelijkheden om op zoek te gaan naar het beste voor de cliënt heeft ook meer kans dat de cliënt ten volle zal meewerken aan het traject. Bovendien kunnen OCMW’s in gebieden met hoge werkloosheid ervoor kiezen cliënten makkelijker een uitkering te geven en minder vaak te sanctioneren, omdat ze beseffen dat het niet vinden van werk in deze gebieden niet op het conto van de cliënten kan worden geschreven."
"Zolang mensen een rol te spelen hebben in het verstrekken van uitkeringen zal er variatie optreden. Dat is niet te vermijden. Het grote probleem is echter de enorme druk waar maatschappelijk werkers vandaag onder staan. Daardoor krijg je rationales die losstaan van de wetgeving of van wat er voor de cliënt nodig is."

Kan u daarvan een voorbeeld geven?

"Onlangs volgde ik een vrouw op zonder inkomen, met drie kinderen, in volle echtscheiding, maar wel al in eigen huisvesting. In het OCMW van de eerste gemeente waar ze woonde, kreeg ze geen leefloon omdat nog niet duidelijk was hoeveel onderhoudsgeld ze zou ontvangen. Toen ze kort daarna verhuisde naar een andere gemeente, had ze voor dat OCMW wel recht op leefloon. Beide OCMW’s handelden binnen éénzelfde wetgeving - het ene wilde eerst het middelenonderzoek volledig afwerken, het andere zag echter vooral de acute nood. Beide aanpakken waren wettelijk correct. Toch was de uitkomst voor die dame tegenovergesteld."

Zo’n verschillende behandeling is toch problematisch?

"Daarmee komen we tot de kern van het probleem. Maatschappelijk werkers staan onder een enorme druk, van zowel het stijgend aantal leefloongerechtigden als van de samenleving waar de achterdocht over onrechtmatige uitkeringen fors is toegenomen. Het is voor hen stilaan onmogelijk geworden om voor deze enorme groep gerechtigden nog maatwerk te leveren. Uit internationaal onderzoek blijkt dat hoge werkdruk kan leiden tot ofwel heel veel sanctioneren, omdat er geen tijd is begrip op te bouwen voor wat er met de cliënt aan de hand is, ofwel tot een laisser-faire houding, vanuit de frustratie van de maatschappelijk werker dat hij de cliënt toch niet kan opvolgen."

Hoe kan dat probleem worden opgelost, want de instroom zal op korte termijn niet afnemen?

"We moeten bepaalde groepen die recht hebben op leefloon uit de persoonlijke opvolging halen en voor hen - zoals ook Bea Cantillon voorstelde - een bijstand light creëren waarbij op zijn minst de aanvraag wordt geautomatiseerd. Als de cases van een aantal categorieën leefloongerechtigden wordt geautomatiseerd, verdwijnen ook eventueel problematische voorkeuren van maatschappelijk werkers. De invoering van een bijstand light is een voorwaarde om die zogenaamde discretionaire ruimte opnieuw goed te invullen. De maatschappelijk werker wordt opnieuw meer hulpverlener voor de restgroep die maatwerk nodig heeft in haar traject."
"Het zou dus gaan om een tussensysteem waarbij op basis van administratieve gegevens wordt nagegaan of iemand recht heeft op een leefloon. De hele aanvraagprocedure in een OCMW is namelijk erg tijdrovend, stigmatiserend en verloopt vaak niet goed omwille van de tijdsdruk waarmee maatschappelijk werkers kampen."

Welke groep zou baat hebben bij zo’n bijstand light?

"Bijvoorbeeld mensen die geschorst zijn door de RVA. Zij hebben - als ze niet samenwonen met iemand die voldoende inkomen heeft - voor een korte periode, vaak slechts zeven à acht weken, recht op een leefloon vooraleer ze terugkeren naar de werkloosheidsuitkering, maar uit cijfers blijkt dat slechts 20% van hen daadwerkelijk een leefloon krijgt. Vaak is dat omdat ze in die korte periode gewoonweg niet georganiseerd raken om de aanvraag in orde te krijgen. In de weken die niet overbrugd zijn, bouwen ze niet zelden schulden op. Als we de aanvraag voor die groep automatiseren, kunnen we vermijden dat een deel van die groep afglijdt."

Zijn er in het buitenland voorbeelden van dergelijke systemen?

"Een aantal Nederlandse steden, zoals Amsterdam en Utrecht, doen experimenten met onvoorwaardelijke bijstand, maar het is wachten op de resultaten. Ook Baskenland heeft een systeem waar de aanvraag van bijstand zonder voorwaarden is; behalve de middelentest natuurlijk. De activering die er ook daar wel is, volgt als een tweede stap."

Baskenland kent een erg homogene en afgebakende gemeenschap. Dat is hier anders.

"Klopt. Vandaag is het merendeel van de leefloongerechtigden in België van buitenlandse komaf. Dat zet een rem op solidariteitsgedachten. Uit onderzoek van Wim Van Oorschot op basis van een representatieve attitude-survey in België (ISPO) blijkt dat bijna 90% van de bevolking vindt dat mensen met migratieachtergrond recht hebben op sociale zekerheid als ze werken en sociale zekerheidsbijdragen betalen. Mensen waarderen het systeem van sociale zekerheid dus wel, maar de voorwaarden die eraan verbonden worden om er recht op te hebben groeien ook met de dag: 70% van zijn respondenten antwoordt ‘ja’ op de vraag of gemeenschapsdienst moet worden verplicht, 45% neen op de vraag of bijstandsgerechtigden recht hebben op klagen, en 55% zegt dat mensen die geen geld hebben maar om één of andere reden door hun eigen schuld in armoede terechtkwamen dan maar zonder geld moeten worden gezet. Hallucinante percentages."

Welke politieke maatregelen hebben de bijstand extra onder druk gezet?

"Moeilijk te zeggen. De grote stijging van het aantal leefloongerechtigden is veeleer te wijten aan socio-demografische veranderingen waarop de sociale zekerheid niet inspeelt. Na de nieuwe leefloonwet in 2002 zagen we alleszins een significante stijging: voortaan moesten beide personen in een koppel een aanvraag doen, in plaats van één persoon, wat voor een verdubbeling zorgde in die categorie; en ook de keuze toen om studenten te ondersteunen zorgde voor een significante stijging van het aantal leefloongerechtigden."

Vandaag is 1 op 3 leefloongerechtigden tussen_ _18 en 24 jaar. Dat zijn toch niet alleen die groep studenten?

"De problematische groep van laaggeschoolden die niet aan werk geraakt, bestaat inderdaad vooral uit jongeren. Ook het schrappen van de wachtuitkeringen voor schoolverlaters heeft een impact gehad, alhoewel moeilijk te ontrafelen valt in welke mate. Velen van die schoolverlaters vinden bovendien de weg niet naar het OCMW. De armoede bij jongeren is de voorbije jaren erg gestegen."

Mogen we in de toekomst meer ouderen in de bijstand verwachten, nu het mes wordt gezet in de gelijkgeschakelde periodes bij het berekenen van het pensioen?

"De kans bestaat dat er een stijging zal zijn bij het aantal Inkomens Garantie Ouderen (IGO’s), een soort van leefloon maar voor ouderen, maar ook dat valt af te wachten. Over het algemeen daalt de armoede bij ouderen; velen van hen zijn ook eigenaars. Jongeren zijn vandaag de voornaamste risicogroep."

Om de zoveel tijd horen we de roep om de werkloosheid te beperken in de tijd. Wat zou daarvan de impact zijn op het bijstandsstelsel?

"Dan breekt het systeem volledig, zonder twijfel. Uiteraard zal niet de hele groep werklozen in de bijstand terechtkomen, omdat er een heel aantal in een gezin woont waar er wel een verdiener is en dus geen recht heeft op bijstand, maar er gaat een massale doorstroom zijn. Met de huidige manier van werken kunnen OCMW’s dit onmogelijk aan. Wellicht gaan OCMW’s dan op eigen houtje automatiseren en aanvragen van bepaalde soorten leefloongerechtigden versnellen."

Zitten in België meer mensen in de bijstand dan in onze buurlanden?

"Neen. Daar heeft men nog grotere groepen in de bijstand. Dat komt omdat men bij ons in het werkloosheidssysteem kan blijven. Ik vind het een goede zaak dat de werkloosheid niet in de tijd is beperkt. Werklozen blijven zo in een systeem met veel omkadering en ondersteuning. Een omkadering die zonder twijfel nog geoptimaliseerd kan worden. Naar het OCMW gaan, is een enorme stap. Mocht de werkloosheid in de tijd beperkt worden, zal een grote groep er van tussen vallen en van de radar verdwijnen. Nu goed, ik vermoed dat politici die de werkloosheid in de tijd willen beperken de doorstroom naar de bijstand niet als een probleem zullen zien."

Welke maatregelen heeft de regering-Michel deze legislatuur genomen in de bijstand?

"Deze regering heeft voor de grootste stijging van het leefloon sinds lang gezorgd. Zo’n 70 euro per maand, wat best veel is voor een leefloongerechtigde. Maar dat waren vooral indexeringen, geen structurele verhogingen. Van de ministers van Maatschappelijke Integratie - eerst Willy Borsus en nu Denis Ducarme - hoor je echter weinig; ze komen vooral in het nieuws met hun andere portefeuille: Zelfstandigen. De POD Maatschappelijk Integratie zelf pakt uit met het MIRIAM-project, de intensieve opvolging van alleenstaande moeders die een leefloon ontvangen. Deze groep empoweren is een goede zaak, maar ze zou nog meer gebaat zijn bij het eenvoudiger maken van de bijstandsprocedure. Op dat vlak worden helaas geen stappen ondernomen."

Ook opvallend: voor het eerst werden de portefeuilles Armoedebestrijding en Maatschappelijke Integratie uit elkaar gehaald.

"Geen idee waarom. Ik vermoed dat men van Armoedebestrijding een meer coördinerende functie heeft willen maken, maar daar komt weinig van in huis. Staatssecretaris Elke Sleurs was een lichtgewicht. Haar opvolgster, Zuhal Demir, heeft meer politiek gewicht maar ook zij kan erg weinig doen. De ter beschikking gestelde budgetten waarnaar Zuhal Demir in de media verwijst, komen van de kabinetten van Willy Borsus en Denis Decarme, maar ze ondersteunt wellicht de besluitvoering. Het gaat om 12,5 miljoen euro voor de werking van OCMW’s. Ook krijgen OCMW’s met een klein aantal leefloongerechtigden nu 60% van de leeflonen terugbetaald door de federale overheid, in plaats van 55% voordien. Daarmee komen ze dichter bij het terugbetalingspercentage van OCMW’s met meer leefloongerechtigden. Op zich zijn dat goede maatregelen. Het geeft OCMW’s meer kansen om creatieve en aangepaste dienstverlening te verzorgen. Maar het zijn druppels op een hete plaat; de VVSG is vragende partij voor een terugbetaling van 90% én de enorme instroom dring je er niet mee terug."

Recent gaf de Raad van State groen licht voor de integratie van de OCMW’s in de gemeenten. Volgens Liesbeth Homans is het de belangrijkste maatregel in 40 jaar lokaal beleid. Akkoord?

"Het is koffiedik kijken wat de integratie zal opleveren. Eigenlijk denk ik dat er weinig zal veranderen. Voorlopig ben ik dus agnost. Wel kan er een bijeffect optreden. Uit mijn onderzoek blijkt dat de kans op sanctionering van een leefloongerechtigde significant groter is als de voorzitter van de OCMW-raad van N-VA-signatuur is dan als de voorzitter van sp.a-, Open Vld- of CD&V-signatuur is. Als OCMW’s in de gemeenten worden geïntegreerd, kan dat verschil tussen OCMW’s nog meer uitgesproken zijn."

foto's: Theo Beck

Samenleving & Politiek, Jaargang 24, 2017, nr. 9 (november), pagina 42 tot 50

• interview
• De Wilde Marjolijn
• OCMW