Een boek over 40 jaar OCMW's en bijstand net voor die OCMW's dreigen op te gaan in de gemeenten, het lijkt wel een geschiedenisboek. Het tegendeel is waar. Dit is een toekomstboek omdat het toont waar systemen falen en wat remedies kunnen zijn. Een gps als het ware voor wie de weg dreigt te verliezen.

Veertig jaar OCMW's in België ging de Leuvense uitgeverij Acco niet onopgemerkt voorbij. Ze nam het prijzenswaardige initiatief om een aantal Vlaamse academici te laten reflecteren op het thema. De auteurs van het eind vorig jaar verschenen boek 40 jaar OCMW en bijstand zijn niet de minsten en vormen een sterk team.

Wellicht zijn Bea Cantillon, directeur van het Centrum voor Sociaal Beleid (CSB) Herman Deleeck, en Frank Vandenbroucke, vandaag hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam en in een vorig leven federaal minister van Sociale Zaken en Pensioenen en Vlaams minister van Onderwijs en Werk, de bekendsten. Maar ze worden uitstekend bijgestaan door Maria De Bie, hoofddocent van de Vakgroep Sociaal Werk en Sociale Pedagogiek van de Universiteit Gent en Marjolijn Dewilde, jonge onderzoekster aan het reeds genoemde CSB in Antwerpen. En dat kwartet redacteuren kan dan nog eens rekenen op bijdragen van zeventien andere auteurs-wetenschappers. Zoveel talent bijeengebracht, meer eer konden de OCMW's niet krijgen.

Een persoonlijke vaststelling vooraf, vanuit mijn functie als voorzitter van het OCMW Kortrijk. De OCMW's komen vandaag vooral in het nieuws omdat ze steeds meer bestaan en tegelijk omdat ze morgen wellicht niet meer zullen bestaan (in Vlaanderen tenminste, als het afhangt van de Vlaamse regering).

Wat meer uitleg. Waarom bestaan de OCMW's steeds meer? Sinds de invoering van de bijstandswetgeving en de start van de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn, respectievelijk in 1974 en 1976, waren er nooit zoveel mensen die van een leefloon moeten leven. In het boek wordt er op gewezen dat eind 2013 de kaap van 100.000 mensen met een leefloon werd overschreden. De meeste recente cijfers, bekend gemaakt na het verschijnen van het boek, zijn nog alarmerender: eind 2016 waren al bijna 125.000 mensen aangewezen op een leefloon, aldus de Programmatorische Overheidsdienst Maatschappelijke Integratie. Ze wees er verder op dat de stijging in het laatste bestudeerde jaar het sterkst was in Vlaanderen. Meer werk en dus, zo je wil, meer bestaansreden voor de OCMW's.

Maar de Vlaamse regering heeft andere plannen. Ze wil de OCMW's doen inkantelen in de gemeenten. Een eerdere poging om dat federaal aan te pakken sneuvelde, nadat de Raad van State de federale regering er op wees dat hiervoor een bijzondere meerderheid vereist is. Maar de Vlaamse regering doet dapper voort. Ze heeft op haar beurt wetgevende teksten voorgelegd aan de Raad van State en argumenteert de operatie, samengevat, als volgt: de drempel voor wie bijstand zoekt wordt lager en door de inkanteling zal er zowel meer geïntegreerd, efficiënter als transparanter gewerkt worden.

Het politieke debat hierover was tot nog toe niet altijd even stichtend. Wie wil inkantelen, wordt beschouwd als een afbreker van het lokaal sociaal beleid. Wie wil behouden, krijgt het verwijt te gaan voor het eigen postje of zelfs een vertegenwoordiger van de oude openbare onderstand te zijn. Welaan.

Bij zoveel verbaal gekletter kan enige academische reflectie soelaas brengen. Dat is meteen de grote verdienste van dit boek. Het beschrijft in zeventien hoofdstukken haarfijn de evoluties van 40 jaar bijstand, het detecteert de knelpunten en de paradoxen, en het formuleert daardoor de echte opdrachten voor wie enige oprechte interesse betoont in de toekomst van sociaal beleid, lokaal of bovenlokaal. Een overzicht.

Ruim veertig jaar geleden kwam het bestaansminimum tot stand als sluitstuk van de sociale zekerheid. Die sociale zekerheid was stabiel. Zowel welstand als sociale verzekeringen zouden alleen maar toenemen. Voor wie tussen de mazen van dat sociaal zekerheidsnet viel, kwam er het bestaansminimum dat, zo was de voorspelling, marginaal gebruikt zou worden. Dat liep, zoals hierboven geschetst, vervolgens wel anders: het aantal bijstandsgebruikers nam integendeel gedurig toe en het systeem kreeg een steeds minder residuair karakter. De oorzaken waren en zijn meervoudig: migratie, lage scholing, onderbescherming bij bepaalde arbeidsvormen, ingrepen in de werkloosheid, echtscheidingen, toename eenoudergezinnen. De sociale zekerheid heeft steeds meer mazen en de groeiende bijstandspopulatie is daar een graadmeter van. De auteurs gebruiken een mooie maar tegelijk meedogenloze metafoor: de bijstand als kanarie in het gangencomplex van de welvaartsstaat.

Maar ook het bijstandssysteem moet tegen het licht worden gehouden. Een leefloon is inkomensselectief: je moet aantonen dat je geen andere middelen van bestaan hebt en dat er dus een behoefte is. Dat vereist volledige openheid in vaak complexe situaties en is dus zeer confronterend. Temeer daar ook de relatie met de maatschappelijke werker bepalend is. Dat, en het feit dat sommigen gewoon de weg niet vinden, leidt tot non take-up (het geen gebruik maken van de voorziening) of zelfs tot onterechte weigering. Het wel verkrijgen van een leefloon betekent bovendien lang niet altijd de weg naar echte maatschappelijke integratie, in de betekenis van doorstroom naar de arbeidsmarkt en, nog aan toe, het leefloon volstaat voor geen enkel gezinstype om waardig te leven. Wie dan weer het leefloon wil verhogen, krijgt de vraag of er nog voldoende prikkels zijn voor de cliënt om te kiezen voor een ook al (te) laag inkomen uit arbeid.

En zo komen we tot een andere spanning: die tussen de solidariteit op basis van de genoemde behoefte en de solidariteit op basis van de wederkerigheid (werkbereidheid, werken met contracten, gemeenschapsdienst en andere vormen van voor-wat-hoort-wat). Een leefloon krijg je als je de behoefte aantoont. Maar je behoudt een leefloon enkel als je een aantoonbare tegenprestatie levert, weliswaar binnen een afweging van billijkheid door de maatschappelijke werkers en de bijzondere comités van de sociale dienst bestaande uit OCMW-raadsleden. Onderzoek wijst overigens uit dat het jobaanbod voor OCMW-cliënten beperkt en weinig duurzaam is.

Om op dit alles een antwoord te kunnen bieden, bepleiten de auteurs meer middelen, beter werkende instellingen, voldoende laagproductieve jobs en een activering die meer is dan die gericht op betaalde arbeid. Ook zien ze potentieel in 'sociale innovatie', vaak lokale initiatieven bedacht en uitgetest als antwoord op concrete noden.

Er gaat ook aandacht naar de rol van de maatschappelijke werker, de professional, in de dienstverlening van een OCMW. De auteurs wijzen er terecht op dat professionals niet gedegradeerd mogen worden tot een instrument van het beleid of een louter uitvoerder van de regels. Ze pleiten er integendeel voor om de professional voldoende discretionaire ruimte te bieden: omdat de problematiek van elke cliënt zeer specifiek is en dus een gepersonaliseerde begeleiding vraagt, omdat onderzoek uitwijst dat een geboden vrijheid en verantwoordelijkheid van een maatschappelijk werker de kwaliteit van het werk gunstig beïnvloedt en omdat een persoonlijk traject meer engageert dan een standaardprocedure.

In dit verband suggereren de auteurs om een specifieke cursus over leefloon, het OCMW en de sociale zekerheid deel te laten uitmaken van alle curricula Sociaal Werk. Een nuttige suggestie, zo voel ik aan, omdat net dat soort cursussen onder druk staat vanwege 'te weinig sexy'.

In het boek wordt ook stilgestaan bij de bestuurlijke uitdagingen. De vaststelling is dat er verschillen zijn tussen OCMW's, niet alleen door andere omgevingsfactoren maar ook door lokale beleidskeuzes. Die zijn mogelijk dankzij een 'decentrale eenheidstructuur' waarbij er binnen een centraal vastgelegd kader toch ruimte voor lokale autonomie is. De auteurs bepleiten een 'rijke invulling' van die autonomie waarbij lokale besturen meer dan ooit ondersteund worden om een sterk beleid te voeren, ze de ruimte krijgen om te experimenteren, instrumenten krijgen om de resultaten van hun aanpak te meten en waarbij wordt geleerd van lokale ervaringen. Van deze aanbeveling kan een OCMW-voorzitter, een OCMW-raad en morgen wellicht een gemeente alleen maar gelukkig worden. Minder enthousiasme zal er wellicht te noteren zijn bij de Vlaamse beleidsmakers als de auteurs vaststellen dat Vlaanderen de door de zesde staatshervorming geboden ruimte voor een sterk en breed doelgroepenbeleid op de arbeidsmarkt tot nu slechts gedeeltelijk invult.

Terecht ook wordt gepleit voor interlokale samenwerking, niet enkel tussen OCMW's maar ook met andere organisaties. Die aanbeveling heeft overigens vandaag al enige vorm gekregen: zowel in de Antwerpse Kempen, in het Leuvense als in de streek van Kortrijk slaan OCMW's en partners (zoals het CAW) de handen in elkaar om sterker voor de dag te komen door krachtenbundeling, grotere ruimte voor experiment en een scherper inzicht dankzij uitwisseling van expertise en ervaringen.

'Versterk de bestuurskracht van de OCMW's', zo luidt de slotaanbeveling, 'want hun taak wordt nog veeleisender'.

Dit boek komt geen moment te vroeg, gezien het belabberde niveau van het huidige debat. Neem nu de hele inkantelingsoperatie en de argumenten hiervoor. De Vlaamse regering hoopt dat er meer klantgerichtheid en drempelverlaging komt als de voorgevel wordt herschilderd van sociaal huis in gemeentehuis. Sta me toe daar aan te twijfelen. Wie aangewezen is op steun, maalt niet om een voorgevel. Meer nog, wachten tot de mensen naar de diensten komen, is een achterhaald model. Armoede en ongelijkheid worden gevonden en bestreden waar ze opduiken. In de scholen, in de wijken, bij de mensen thuis (als ze al een thuis hebben), niet in kantoren. De tijd van loketten en wachtzalen is voorbij. Slimme OCMW's verenigen zich en werken outreachend met brugfiguren in kinderopvang, in kleuter- en lagere scholen, in wijken met achterstelling, met mobiele kantoren, met gemeentebesturen die wijken bezoeken. Ze lanceren nieuwe initiatieven om er vroeg bij te zijn in schuldbemiddeling of om argeloze consumenten sterker te maken.

Hoeft het nog betoog dat we vanuit Vlaanderen andere initiatieven nodig hebben om de sociale kwestie lokaal aan te pakken? Het gemeentelijke niveau is immers het niveau par excellence om sociaal beleid gestalte te geven. Omdat het dichter dan welk niveau ook bij de mensen is. Omdat de tolerantie voor armoede en ongelijkheid in eigen omgeving er veel kleiner is. Omdat er zoveel lokaal sociaal kapitaal beschikbaar is. Omdat het uitermate geschikt is voor maatwerk en meetwerk.

Als ministers de gemeenten op het goede spoor willen krijgen, dan tekenen ze samen armoededoelstellingen uit, leggen ze inspanningsverbintenissen op, geven ze daar ook de middelen voor, doen ze gemeenten de straat opgaan en organiseren ze de samenwerking met scholen, kinderopvang of cultuurhuizen, en vragen ze aandacht en waardering bij hun Vlaamse agentschappen voor de rijke diversiteit van beleidsmogelijkheden op het lokale niveau.

Dan verengen ze armoedebeleid niet tot een maaltijd voor 1 euro en hier en daar een buurtsportproject voor kinderen, hoe nobel ook. En mochten ze de weg niet vinden, dan kan dit boek van enig nut zijn.

Samenleving & Politiek, Jaargang 24, 2017, nr. 5 (mei), pagina 84 tot 87

• boekbespreking
• OCMW