Wie spreekt over sociale bescherming en er de internationale dimensie van wil bekijken, komt onvermijdelijk uit bij de IAO, de Internationale Arbeidsorganisatie in Genève. Dit is de oudste gespecialiseerde instelling van de Verenigde Naties (VN), gesticht in 1919. Ze was een onderdeel van het Vredesverdrag van Versailles en had als leidraad dat vrede niet mogelijk is zonder sociale rechtvaardigheid. Een les die we vandaag best niet vergeten. De IAO overleefde de Tweede Wereldoorlog, in tegenstelling tot de Volkenbond, en kwam met de Verklaring van Philadelphia (1944) nog sterker uit de bus. Die Verklaring stelt dat ‘arbeid geen koopwaar is’ en dat armoede, waar ze ook bestaat, de welvaart overal bedreigt. Toch blijft de IAO één van de minst bekende VN-instellingen. Wellicht omdat ze, in tegenstelling tot de Wereldbank en het Internationaal Muntfonds (IMF), geen macht heeft om haar beslissingen af te dwingen. Ze is wel van essentieel belang om de aandacht te blijven vestigen op de noodzakelijke sociale rechtvaardigheid in de huidige mondialisering.
De afgelopen jaren heeft de IAO talrijke interessante initiatieven genomen, zoals richtlijnen voor ‘waardig werk’, een internationaal rapport over de sociale dimensie van de mondialisering, een verklaring over sociale rechtvaardigheid en over de fundamentele normen van het arbeidsrecht. In 2012 keurde ze een Aanbeveling rond ‘sokkels voor sociale bescherming’ (Social Protection Floors) goed. Uiteindelijk doel van deze Aanbeveling is om in alle landen een vloer onder de sociale zekerheid aan te brengen. Voorwaar geen eenvoudige opdracht. Dat geeft ook Claire Courteille, directeur van de IAO voor de Benelux en de EU, toe in een gesprek met Samenleving en politiek.

Voor we beginnen, wat maakt de IAO zo uniek in het kader van de Verenigde Naties?

"De IAO is de alleroudste instelling van de VN. Ze werkt vooral rond arbeid, werkgelegenheid en sociale bescherming. In 2019 vieren we onze honderdste verjaardag. Er zijn nu al verschillende initiatieven genomen om dat te vieren, o.m. door enkele Belgische universiteiten. Naar aanleiding van onze honderdste verjaardag willen we vooral nadenken over de toekomst van arbeid en willen we kijken naar wat de megatrends zijn en hoe we ons daarop kunnen voorbereiden."
"Wat de IAO zo uniek maakt, is het feit dat wij een tripartiete internationale instelling zijn. Sociale dialoog is de essentie van de IAO. Alle belangrijke beslissingen worden genomen door de regeringen van de Lidstaten - meestal de minister van arbeid of werkgelegenheid - én door de werkgevers- en werknemersorganisaties. Onze belangrijkste opdracht is het vastleggen van normen voor de wereld van de arbeid, door middel van ‘Conventies’ en ‘Aanbevelingen’. Conventies zijn bindend voor de Lidstaten die ze ondertekenen en ratificeren, Aanbevelingen geven ‘goede raad’ aan de Lidstaten."
"De fundamentele normen van de IAO zijn gericht op 4 terreinen: dwangarbeid, kinderarbeid, rechten van de werknemers (inclusief collectieve onderhandelingen) en discriminatie op de arbeidsmarkt. Hierover werden acht Conventies goedgekeurd. Ze zijn gegroepeerd in de Verklaring over de fundamentele normen voor het arbeidsrecht. Alle Lidstaten hebben beloofd ze te zullen naleven, ook zij die de Conventies niet hadden ondertekend of geratificeerd."
"We hebben ook diverse Conventies over sociale zekerheid en sociale bescherming. De belangrijkste, over de minimumnormen ervan, werd goedgekeurd in 1952 (Conventie 102). Dit gaat vooral over het niveau van de uitkeringen en over de mensen die van sociale bescherming gebruik moeten kunnen maken. Daarnaast zijn er nog verschillende Conventies over specifieke aspecten van de sociale zekerheid."

In 2012 keurde de IAO een Aanbeveling goed in verband met ‘sokkels voor sociale bescherming’ (Social Protection Floors). Is dit een keerpunt in het vastleggen van rechten op sociale bescherming_

"Het gaat hier om een Aanbeveling, die dus niet juridisch bindend is, maar het is inderdaad wel een zeer belangrijke tekst. U moet weten dat 73% van de wereldbevolking geen of slechts een beperkte sociale bescherming heeft en dat slechts 27% echt voldoende toegang heeft. Vandaar dat het vooral de bedoeling is om meer mensen toegang te geven tot sociale bescherming. De uitbreiding van de dekkingsgraad, ook wel horizontale dimensie genoemd, is de kern van de Aanbeveling. Met de verticale dimensie verwijzen we naar de Conventie 102 van 1952 om ook het uitkeringsniveau te verbeteren. Nieuw is de tekst van de Aanbeveling dus niet. Maar het is wel een keerpunt van de focus van de internationale gemeenschap, die er nu op gericht is om het universele recht op sociale bescherming te verwezenlijken."
"Een ander belangrijk aspect van de Aanbeveling is dat er verwezen wordt naar de versterking van systemen vansociale bescherming, waarmee wordt afgestapt van de tijdelijke programma’s en de filosofie van de ‘veiligheidsnetten’. De Aanbeveling vraagt dat de sokkel - die uit minimale garanties bestaat - ook een integraal deel gaat uitmaken van een systeem van sociale bescherming."

Is er geen probleem met dat universalisme? Er wordt herhaaldelijk naar verwezen, maar tegelijk wordt gezegd dat het voor de mensen is ‘die sociale bescherming nodig hebben’, de kwetsbaren en de armen. Is dat geen contradictie? Dat geldt trouwens ook voor de gemeenschappelijke verklaring van juni 2015 die werd uitgegeven met de Wereldbank: iedereen die sociale bescherming nodig heeft, moet toegang hebben, zo staat er. Maar hebben we niet, per definitie, allemaal sociale bescherming nodig?

"Wat zegt de Aanbeveling? Wat is een ‘sokkel voor sociale bescherming’? De Aanbeveling spreekt over a) toegang tot een nationaal bepaald pakket van goederen en diensten, met essentiële gezondheidszorg en zorg voor moeders, beschikbaar, toegankelijk, aanvaardbaar en kwaliteitsvol; b) een basis inkomenszekerheid voor kinderen, op een nationaal bepaald minimumniveau, met toegang tot voeding, onderwijs, zorg en andere noodzakelijke goederen en diensten; c) basis inkomenszekerheid voor mensen die onvoldoende inkomen uit arbeid halen, op een nationaal bepaald minimumniveau, vooral in geval van ziekte, werkloosheid, moederschap en handicap; d) basis inkomenszekerheid, op een nationaal bepaald minimumniveau, voor bejaarden."
"Als je die tekst leest, zie je dat die voor nagenoeg iedereen is. Als je niet te oud of te jong bent, als je niet ziek of werkloos bent, dan zijn je behoeften aan sociale bescherming beperkt en eigenlijk nihil. De tekst gaat niet over specifieke categorieën van mensen die moeten worden geholpen en andere niet. De tekst zegt wel: als je zwanger bent, als je ziek bent, dan moet je toegang hebben tot sociale bescherming. Daar zijn we heel dicht bij universalisme."
"Bovendien legt de Aanbeveling sterk de klemtoon op mensenrechten - want dat is sociale bescherming - en mensenrechten zijn per definitie universeel. Daarom is het van belang dat deze rechten verankerd worden in nationale wetgeving."
"De grote discussie tijdens de onderhandelingen ging over iets helemaal anders, met name de progressiviteit. Vooral de Aziatische landen waren erg terughoudend. Zij legden er voortdurend de nadruk op dat sociale bescherming noodgedwongen altijd in verhouding moet staan tot de financiële capaciteit van landen. Je kan van een arm land niet verwachten dat het een bescherming invoert op het niveau van de rijke landen. Het zal dus heel geleidelijk moeten gaan."

Maar is dat ook de redenering die de Wereldbank hanteert?

"U heeft gelijk dat de Wereldbank altijd een andere aanpak heeft verdedigd. Zij werkt met veiligheidsnetten en ‘targeting’. Zij kijkt enkel naar arme mensen."
"Recent hebben de IAO en de Wereldbank een gemeenschappelijke verklaring afgelegd. Die zegt wel degelijk dat universalisme het doel is, en dat is voor de Wereldbank een stap vooruit. Er wordt hier trouwens ook gesproken over ‘systemen’ van sociale bescherming, wat afwijkt van de traditionele ‘programma’-aanpak van de Wereldbank. Een ‘programma’ loopt af wanneer de financiering stopt en dan blijft er niets meer over. Een systeem blijft bestaan. Ik denk dus wel dat dit voor de Wereldbank een verandering inhoudt."

We hopen dat U gelijk heeft! Toch zien we een merkwaardige tegenstelling: enerzijds wordt hier in Europa de sociale bescherming afgebouwd, tegelijk gaat men ze in de derde wereld promoten?

"Kijk. Het klopt dat vooral de opkomende economieën, landen met gemiddeld inkomen, de achterstand van het Zuiden kleiner maken. Landen zoals Brazilië, Argentinië, Zuid-Afrika, China of India hebben serieuze inspanningen gedaan en zullen dat blijven doen om hun bevolking toegang tot sociale bescherming te geven."
"Anderzijds denk ik niet dat men kan stellen, met uitzondering van Griekenland, dat de rechten op sociale bescherming in de EU massaal worden afgebouwd. Door de bezuinigingen gaat het uitkeringsniveau naar beneden, dat wel. In een grote meerderheid van de staten in Europa is het systeem van sociale bescherming nauw verbonden met de arbeidsmarkt. Gelet op de veranderingen daar, zullen we ons hoe dan ook moeten aanpassen. Daar is geen ontkomen aan. Vandaag verliezen mensen hun werk én op werkloosheidsuitkeringen; dan blijft er niets meer over. Dat moet veranderen."

Dat is zeker zo. Toch ontstaat de indruk dat er twee verschillende filosofieën in het spel zijn. Enerzijds de ‘oude’, zeg maar Europese filosofie van sociale bescherming, met een positieve wisselwerking tussen de economie en het sociale, en de ‘nieuwe’ filosofie waarbij sociale bescherming veel meer in dienst staat van de economie en er een afgeleide van is. In de Aanbeveling van de IAO zijn beide filosofieën duidelijk aanwezig. Moeten we niet meer doen om die oude gedachtegang te bewaren?

"Dat is een interessante stelling. Nogmaals, men moet rekening houden met de verschillende realiteiten in Noord en Zuid. Die ‘oude’ filosofie is erg eurocentrisch. We hebben hier geen grote informele sector zoals in het Zuiden. We hadden die zelfs niet toen de systemen voor sociale bescherming na de Tweede Wereldoorlog werden ingevoerd. Wij hebben - of hadden - ook een vrij goed werkend belastingsysteem, iets wat arme landen niet hebben."
"Als je die realiteit bekijkt - een grote informele sector en een zwak belastingsysteem - dan weet je dat je pragmatisch moet zijn. Hoe organiseer je dan universalisme? Bovendien hebben de sociale partners vaak geen vertrouwen in de capaciteiten van hun overheid, onder andere door corruptie, en zijn veel mensen in het Zuiden geen voorstander van een ‘Europees’ systeem. We leven hier in Europa echt in een andere wereld, met een andere geschiedenis en met andere behoeften. Het is onmogelijk om ons systeem zomaar over te planten in een andere context."

Kunnen de eventuele financieringsproblemen niet worden opgelost met internationale solidariteit?

"Internationale solidariteit kan zeker helpen, maar volgens de IAO moet sociale bescherming wel gefinancierd worden met binnenlandse middelen. En dat kan. In Europa werden onze sociale beschermingssystemen na de Tweede Wereldoorlog opgebouwd toen Europese landen redelijk arm waren. De sleutel ligt bij het belastingsysteem. En we weten in Europa hoe moeilijk dat vaak ligt. Er zal, geleidelijk aan, ook moeten worden gewerkt aan de formalisering van de grote informele sector zodat werknemers en werkgevers bijdragen gaan betalen. Er zijn meerdere opties om een sokkel te financieren. Men moet land per land kijken wat wel en niet mogelijk is. Het zal hoe dan ook in stapjes gaan."

Zijn er simulaties gemaakt van wat sociale bescherming kan kosten? Is het wel betaalbaar voor arme landen?

"Uit simulaties blijkt dat het betaalbaar is voor bijna alle landen. Volgens IAO-studies betreffende lage inkomsten landen in Afrika en Azië worden de kosten van een basispakket van sociale overdrachten (buiten gezondheidszorg) dat mensen de toegang biedt tot essentiële diensten, geschat rond de 2,3 à 5,7% van het bnp in 2010. Individuele onderdelen van het pakket, zoals bijvoorbeeld het universeel basispensioen, zou tussen 1,0 en 1,5% van het bnp bedragen in Burkina Faso, Ethiopië, Kenia, Nepal, Senegal en Tanzania. Deze kosten zouden snel gecompenseerd worden door een ‘return on investment’ in armoedebestrijding. In Indonesië, zo tonen IAO-simulaties, zou het invullen van een sokkel tussen 0,74 en 2,45% van het bnp kosten tegen 2020."

Ziet u werkelijk een engagement van alle landen om dit nu uit te voeren?

"Dat denk ik wel. Kijk naar wat er wordt gezegd in de nieuwe ‘duurzame ontwikkelingsdoelstellingen’ die eind september formeel zullen worden aangenomen (dit gesprek vond plaats vóór de post-2015 VN-top, wv). Bij doelstelling 1 staat dat ‘nationaal aangepaste systemen van sociale bescherming voor iedereen zullen worden uitgevoerd, met inbegrip van sokkels, en dat er tegen 2030 een substantiële dekkingsgraad voor armen en kwetsbaren zal worden bereikt’."

Waarom ‘met inbegrip van sokkels’? Is dat niet alweer dubbelzinnig?

"U moet begrijpen dat dit bij de arme landen gevoelig ligt. Ze zijn bang dat ze het niet zullen kunnen betalen. Ze starten dus met de armen. Maar de filosofie van de IAO is wel degelijk dat het om iedereen gaat en dat dit is gebaseerd op mensenrechten."

Is die formulering nu sterk genoeg om in arme landen mee te gaan werken?

"Ik hoop het. Dit gaat veel verder dan wat in de Millenniumdoelstellingen stond. Natuurlijk zal veel afhangen van de indicatoren die nog moeten worden opgemaakt, maar daar is de IAO druk mee bezig. Voor sommige landen zal de dekkingsgraad prioritair zijn. Voor andere, vooral hoge inkomenslanden, het uitkeringsniveau."
"Bovendien mag men niet vergeten dat zo’n formele doelstelling ook een instrument is voor sociale bewegingen: het geeft zichtbaarheid aan het thema, men kan eisen stellen, er voor vechten, je kan er over onderhandelen. Een mensenrecht is iets wat macht geeft."

Is de IAO overigens al begonnen met de concrete invoering van de sokkels voor sociale bescherming?

"Jawel, in verschillende landen. De voorbije tien jaar heeft de IAO ondersteuning gegeven aan 136 landen om ze te helpen met het opbouwen van een sokkel. In meer dan 40 landen gaat het over de invoering van universele pensioenvoorzieningen. Een belangrijke punt in de IAO-acties is de betrokkenheid van de sociale partners op nationaal niveau."

Men kan zich indenken dat dit niet makkelijk zal zijn, en dat er op het terrein wel concurrentie zal komen van de Wereldbank.

"Makkelijk is het nooit. Zelfs als er geen politieke blokkering is, kunnen er nog altijd financiële problemen zijn. De gemeenschappelijke verklaring met de Wereldbank betekent toch dat er een bereidheid is om samen te werken, wat heel belangrijk is. Dat is precies de bedoeling. We zullen samen de zaak monitoren, samen kijken naar de mogelijke financiering, naar de ervaringen in verschillende landen. Dat moet kunnen lukken."
"Sommige landen zullen in eerste instantie wellicht blijven kiezen voor de veiligheidsnetten. Andere landen zullen uiteindelijk toch kiezen voor de instelling met het meeste geld. Maar ik geloof echt dat deze gemeenschappelijke verklaring kan leiden tot een betere beleidscoherentie. Er bestaat wel degelijk een akkoord over een aantal sleutelprincipes. Dat betekent dat je toch een heel stuk weg samen kan gaan."

We leven sinds 2008 in een zware economische en financiële crisis. Is dat een bedreiging voor de filosofie van de IAO, of helpt het de instelling juist om een stabiliserende rol te spelen?

"Ik denk dat bepaalde IAO-waarden en -principes versterkt uit de crisis komen. De IAO is erg kritisch geweest over de bezuinigingen die door de EU gepromoot werden in de periode 2010-2012. Vandaag zijn er veel mensen, ook bij de Europese Commissie zelf, die dat beleid veroordelen. Kijk naar wat het IMF of de OESO en de Wereldbank tegenwoordig zeggen, ook al blijft dat voorlopig beperkt tot hun studiediensten. Als zelfs het IMF erkent dat vakbonden een belangrijke rol spelen in de economie, dan is er wel degelijk iets aan het veranderen! Hetzelfde geldt voor de sokkels van sociale bescherming. Dat begon met een verslag, in 2011, van een onafhankelijke adviesgroep onder leiding van Michelle Bachelet, maar geleidelijk kwam er steun van de G20 en van andere instellingen. Het morele probleem van de ongelijkheid zal niet alle instellingen wakker houden, maar het economische probleem wel. Ze zien nu dat groei wordt bedreigd door ongelijkheid, en dus reageren ze."
"Op het niveau van het discours is er dus verandering bezig, de praktijk moet nog even wachten. Maar iedereen ziet hoe groot de ongelijkheid is, hoe precair de arbeidssituaties worden, hoeveel jonge mensen werkloos zijn. Die problemen worden vandaag erkend."

Ook in de Europese Unie zien we die problemen. De Europese Commissie komt vaak met goede ideeën, maar in de praktijk wordt alles politiek geblokkeerd.

"De EU is een bijzonder geval. Dat komt ook door de moeilijke verdeling van de bevoegdheden. De Europese Commissie heeft beperkte competenties op het vlak van sociale bescherming, maar toch doet ze Aanbevelingen. Om bepaalde problemen te kunnen oplossen, is meer EU nodig. Momenteel willen de Lidstaten echter niet meer bevoegdheden aan Brussel geven. De grote vraag blijft hoe je van het discours naar de praktijk gaat. Kijk naar de ‘jeugdgarantie’, waarbij de Lidstaten worden gevraagd om aan jongeren die vier maanden na hun afstuderen of werkloos worden nog steeds geen baan hebben, een job, een opleiding, een leercontract of een stage aan te bieden. Er zijn dus wel degelijk ook goede initiatieven."

In Addis Abeba, op de VN-conferentie over de financiering van ontwikkeling (13-16 juli 2015), werd duidelijk dat er momenteel weinig politieke wil is om iets te reguleren. De ‘civil society’ pleitte er erg voor een ‘tax body’, een politieke instantie binnen de VN om over belastingen te praten, maar het heeft niets opgeleverd.

"Het blijft nochtans een cruciaal punt, zeker voor de financiering van de sociale bescherming. Een fair belastingsysteem is nodig voor het vertrouwen van de burgers in hun regering."

Kunnen we nog even terug naar die sociale bescherming? U stelt dat de systemen op nationaal niveau moeten worden uitgewerkt, maar zal het in de toekomst toch niet nodig zijn om ook aan een zekere convergentie tussen landen te werken? Dat was toch ook een basisidee van de IAO bij de oprichting? Ik bedoel dus niet een mondiale sociale bescherming, wel een zekere toenadering tussen verschillende systemen.

"Wat de IAO wel bereid is te doen, is te werken aan een soort task force. Niet aan een mondiaal fonds voor de financiering van de sociale bescherming, wel aan hulp bij de ‘kick-off’. De IAO wil dus graag een mondiaal fonds voor het opstarten van sokkels van sociale bescherming, voor haalbaarheidsstudies, voor de analyse van verschillende nationale situaties, voor het delen van expertise, enzovoort. In Afrika bijvoorbeeld zijn er specifieke sociale beschermingsfondsen, die interessante voorbeelden kunnen zijn voor andere landen. Het uitwisselen van informatie over nationale ervaringen is vooral in een Zuid-Zuid context erg belangrijk."

U verwees al naar de grote informele sector in de landen van het Zuiden. Hier, in Europa, zien we steeds meer arbeidsplaatsen verdwijnen door robotisering. Zal dat geen probleem vormen voor de sociale bescherming doordat er minder inkomsten zullen zijn om ze te financieren?

"De Europese arbeidsmarkt is snel aan het veranderen door de invoering van nieuwe technologie, de vergrijzing van de bevolking en de transformaties van productieprocessen. In de toekomst zullen er meer zelfstandigen zijn en minder loontrekkers. Er zullen ook meer mensen ‘in the cloud’ werken, internationaal samenwerken via internet. We krijgen dus nieuwe vormen van werk. Van belang is dat iedere werknemer toegang tot adequate bescherming heeft. We moeten ons op de toekomst voorbereiden en ons aanpassen."
"Ik kan uiteraard niet vooruitlopen over hoe dat zal gebeuren en of dat zal betekenen dat sociale bescherming meer uit fiscaliteit zal worden gefinancierd dan uit sociale bijdragen. Wellicht krijgen we meer en betere mengvormen. Wel stellen we vast dat de volatiliteit van de economie groter wordt en dat het concept van sokkel voor sociale bescherming ook voor Europa nuttig kan zijn. Wat vandaag in Griekenland gebeurt, hebben we nooit eerder meegemaakt. Vandaar ook, nogmaals, dat het universalisme en de mensenrechten zo belangrijk zijn. Want we zullen de economische veranderingen, zoals de robotisering, niet tegenhouden."

Als de sociale bescherming complexer wordt, zal dat toch een impact hebben op de bereidheid van de mensen om ertoe bij te dragen? Hoe complexer een systeem, hoe minder goed je kan zien waar het geld precies naar toe gaat.

"Ik denk niet dat de complexiteit een probleem is. Wel moeten mensen de indruk hebben dat het systeem fair en rechtvaardig is. Mensen zullen weigeren om nog bij te dragen van zodra ze de indruk krijgen dat het systeem niet langer fair is, dat niet iedereen zijn rechtmatig deel bijdraagt of krijgt. Gelukkig bestaat er in Europa nog steeds een grote mate van vertrouwen in de instellingen. Van zodra dat weg valt, zijn er problemen. Vertrouwen en fairness, dat zijn de twee hoekstenen voor een goed systeem van sociale bescherming."

foto's: Bart De Waele

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 8 (oktober), pagina 48 tot 56

• interview
• Courteille Claire