Monique Kremer is senior wetenschappelijk medewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), een onafhankelijk adviesorgaan voor de Nederlandse regering. Zij houdt zich voornamelijk bezig met verzorgingsstaten in internationaal vergelijkend perspectief, en dan meer bepaald de relatie met migratie. Kremer zat niet stil de voorbije jaren. Ze werkte mee aan de WRR-rapporten De verzorgingsstaat herwogen, identificatie met Nederland (2007), Minder pretentie, meer ambitie. Ontwikkelingshulp die verschil maakt (2010), In betere banen. De toekomst van de arbeidsmigratie in de EU (2012), Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigratie in betere banen (2014) en Hoe ongelijk is Nederland? (2014). Vooral dat laatste rapport kreeg bij onze noorderburen veel persaandacht: want, neen, Nederland is niet zo gelijk als we altijd dachten (we gaan er, in het tweede deel van dit interview, verder op in).

In 2013 publiceerde Monique Kremer Vreemden in de verzorgingsstaat. Het is een verslag van een zoektocht naar het antwoord op de vraag of migratie en de verzorgingsstaat samen kunnen gaan. Het antwoord voor Kremer is ‘Ja, mits’. Op voorwaarde dat we zowel migratie in betere banen leiden als de sociale zekerheid aanpassen, dus een ‘andere migratie’ en een ‘andere verzorgingsstaat’. In haar boek ontleedt Kremer de spanningen tussen arbeidsmigratie en sociale zekerheid. Er komen niet alleen reële wrijvingen naar voren, maar ook migratiemythes en misverstanden. Die blijken vooral te liggen rond wat we de drie pijlers van de verzorgingsstaat kunnen noemen: de financiële houdbaarheid ervan, een goed functionerende arbeidsmarkt en de solidariteit. "Die wrijvingen zijn heus te vermijden", aldus Monique Kremer. "Maar eerst moeten we voorbij het gastarbeiderstrauma. Het debat over migratie in de verzorgingsstaatdiscussie wordt fel gekleurd door de ervaring met een andere, specifieke soort migrant: Ali en Ahmed, de generatie gastarbeiders die in de jaren 1960 naar hier kwam. Die migratie mondde uit in een bekend, tragisch verhaal. In statistieken lezen we dat Turkse en Marokkaanse Nederlanders respectievelijk vijf tot zeven keer zo vaak een bijstandsuitkering hebben als autochtonen."

Maar dat hoeft niet per se zo te zijn voor de nieuwe golf arbeidsmigranten?

"Het is een open vraag hoe de recente arbeidsmigratie uit Midden-en Oost-Europa zal uitpakken, vooral voor de verzorgingsstaat, maar de Polen zijn alleszins beter opgeleid dan destijds de ongeletterde gastarbeiders. Ook de economie is vandaag anders. Het is niet zo dat we hun vaardigheden straks niet meer nodig zullen hebben. Daarnaast is onze verzorgingsstaat veranderd, of liever versoberd. Wat met de eerste golf gastarbeiders gebeurde - de trieste vermijding van een hele groep die met een uitkering thuis bleef - kan niet meer."

Daarbij komt dat migranten vandaag steeds meer tijdelijk komen.

"De meeste arbeidsmigranten vertrekken binnen drie jaar weer uit Nederland; veel Polen zelfs al binnen het jaar. De open grenzen in Europa bevorderen circulaire migratie. Dat maakt het organiseren van sociale zekerheid ingewikkeld. Het stelt ons voor nieuwe uitdagingen. Is de verzorgingsstaat opgewassen tegen het komen en gaan van mensen? Voelen de nieuwe migranten wel binding met de Nederlandse natie en verzorgingsstaat?"

Bij deze vragen vergeten we dat laagopgeleiden emigreren omwille van werk en dat vooral voor hoogopgeleiden zaken als een goede verzorgingsstaat spelen. Niet omgekeerd.

"Klopt. De idee leeft dat laagopgeleiden naar hier komen om gebruik te maken van de verzorgingsstaat, maar er is nauwelijks bewijs voor die stelling. Ze komen voor werk. Hoger opgeleiden hebben daarentegen veel eisen. Ze hechten aan sociale zekerheid, en dan vooral aan de dienstverlenende kant van de overheid: onderwijs en gezondheidszorg. Dat laatste is voor hen hier niet altijd zo aantrekkelijk. Een hoogopgeleide Indiër is in zijn land, mits betaling, direct aan de beurt in de beste klinieken. Hier word je geconfronteerd met een huisarts die het zorggebruik tracht tegen te houden."

Is dat waarom Nederland er minder goed in slaagt om veel hoogopgeleide migranten aan te trekken?

"Onderzoek naar kennismigratie staat nog in zijn kinderschoenen, maar ik zie een aantal verklaringen: onze taal is niet aantrekkelijk, onze lonen niet super hoog, er zijn (behalve in de regio rond Eindhoven) weinig sectoren waar je kan doorgroeien, en ten slotte heeft Nederland vandaag een niet erg tolerante reputatie ten aanzien van migranten. Zo doet het Polenmeldpunt, de anti-Poolse website van de PVV van Wilders, veel kwaad bij die hoogopgeleide migranten die overigens ook Polen kunnen zijn."

De overheid levert inspanningen om hoogopgeleide arbeidsmigranten binnen te halen; voor het aantrekken van laagopgeleiden veel minder.

"Arbeidsmigratie wordt, zeker in dit Europa met zijn open grenzen, overgelaten aan ad-hocbeslissingen van werkgevers. Het was voor werkgevers nog nooit zo simpel om aan te stellen wie ze maar willen, mits die uit een lidstaat komt. Op die manier bestaat het gevaar dat ze de werklozen van morgen binnen halen. We hebben een assertievere overheid nodig, die korter op de handhaving van de wetten zit. Door zijn open wetgeving heeft Nederland een flexibele arbeidsmarkt aan de onderkant, met veel tijdelijk en uitzendwerk, vooral voor arbeidsmigranten. Voor een arbeidsmigrant die na een half jaar weer weggaat, keurig betaald via CAO-loonafspraken, is er geen probleem. Maar voor diegene die blijft, is er voor de overheid een belangrijke taak weggelegd. Want ook zij moet zich integreren, Nederlands leren. Vandaag is er voor Europese arbeidsmigranten weinig beleid. De focus ligt op de twee H’s (handhaving en huisvesting), maar moet eerder liggen op de twee V’s (verbinding en verheffing)."

Is het niet ironisch dat de buitenlandse flexwerker niet veel rechten heeft in de huidige verzorgingsstaat, maar tegelijkertijd wel het draagvlak ervan dreigt aan te tasten?

"Het type verzorgingsstaat is van belang voor het draagvlak van solidariteit: onderzoek wijst uit dat een brede verzorgingsstaat de solidariteit verstevigt, ook ten aanzien van arbeidsmigranten, en dat een beperkt stelsel een beperkte solidariteit genereert. Meer diversiteit leidt dus niet automatisch tot minder solidariteit. Zweden is een mooi voorbeeld. Daar zijn meer migranten dan hier, maar doordat de verzorgingsstaat zo inclusief is, is het draagvlak ervoor aanzienlijk."

Waarom slaagt Zweden er wel in open grenzen te combineren met een brede welvaartsstaat?

"In Zweden wordt de verzorgingsstaat gezien als een huis van iedereen, het huis ‘Folkhemmet’. Als je daar aan tornt voor migranten zal het voor iedereen instorten. Daarnaast ziet Zweden zich als het moreel kompas; het is deel van hun identiteit. Ook hebben arbeidsmigranten het er beter gedaan dan in veel andere landen. De industrie verdween er niet zo snel. Het moeilijke punt van het omslaan van de economie, van industrie naar diensten, is er minder aan de orde geweest. De idee dat arbeidsmigranten drukken op de verzorgingsstaat, kennen ze daarom minder. Zweden heeft altijd een sterk arbeidsmarktperspectief gehad. Mensen moeten werken. Ten slotte zijn de groepen die ze opnemen vooral vluchtelingen. Daar hoort een apart verhaal bij. Vandaag komen veel van die vluchtelingen evenwel niet meer aan de bak op de arbeidsmarkt."

Deed de extreemrechtse partij ‘Zweden Democraten’ het bij de recente verkiezingen daarom zo goed?

"Dat de ‘Zweden Democraten’ een voet aan de grond krijgen, is niet meer dan logisch. Ook Zweden heeft nu te maken met werkloosheid onder migranten en discussie over aanspraken op sociale zekerheid. Zolang migranten het goed doen op de arbeidsmarkt, en mee bouwen aan het huis ‘Folkhemmet’, is er niets aan de hand. Lange tijd waren de vluchtelingen - uit Iran, uit Bosnië - redelijk goed opgeleid. De nieuwe stromen - uit Somalië, uit Afghanistan - zijn dat een stuk minder. Dat bemoeilijkt hun integratie op de arbeidsmarkt.

En dan duikt zelfs in Zweden de discussie op vanaf wanneer iemand recht heeft op sociale zekerheid?

"Nergens in Europa krijg je alle rechten als je een land binnenkomt; dat lijkt me logisch. Maar je moet het debat ook omgekeerd durven voeren. In Nederland duurt het bijvoorbeeld 50 jaar voor je een volledig pensioen krijgt. Als je als arbeidsmigrant op jouw 40^ste toekomt, en hier 25 jaar werkt, krijg je dus maar een fractie van dat pensioen. Zo blijf je voor altijd een eeuwige migrant en word je nooit een volwaardige burger."

__Binnen de Europese Unie is het mogelijk om in het ene land te werken en in het andere land sociale zekerheidsafdrachten te betalen. Moet die Europese detacheringsrichtlijn worden aangepast?

"We zien een trend van ontgrenzing van de sociale zekerheid optreden, met een scheiding tussen het ‘werkland’ en het ‘verzekeringsland’, maar dat is niet goed geregeld. Nu worden de premies afgedragen in het land van herkomst, maar die verschillen erg per land. Een werkgever moet minder afdragen voor een Pool dan voor een Duitser. Dat is niet fair. Een manier om de concurrentie op sociale zekerheidspremies tegen te gaan is dat werkgevers het bedrag afdragen dat gangbaar is in het werkland en niet in het land van herkomst. Dan blijft het deel dat naar Polen moet naar daar gaan. Maar het gedeelte dat overblijft, wordt belegd in een fonds waar investeringen - onderwijs, training, bemiddeling op de arbeidsmarkt - voor migranten uit kunnen worden betaald. Zo dragen werkgevers indirect bij aan het investeren in werkzekerheid. Er is nog een tweede reden voor dit fonds: mochten de gedetacheerde migranten na twee jaar toch wensen te blijven en hun sociale zekerheid in Nederland willen opbouwen, dan kunnen de te weinig betaalde premies vanuit dit fonds worden aangevuld. Zo vermijd je een gat in de opbouw van hun rechten."

Ook de bijstand kan Europees gecoördineerd worden. Wat zou dat in de praktijk inhouden?

"Drie zaken zijn nodig. Ten eerste is het van belang de terugkeer van migranten die geen toekomst meer hebben in het land van aankomst beter te regelen en te coördineren. Ten tweede kan worden ingezet op het verrekenen van bijstand tussen landen onderling, zoals dat ook met de werkloosheidsuitkering gebeurt. Ten derde kan de bijstand voor mobiele EU-burgers worden betaald uit een Europees sociaal fonds. Zo ontstaat een Europees sociaal vangnet, speciaal voor Europese mobiele burgers die werkloos raken en geen beroep meer kunnen doen op werkloosheidsverzekeringen. Dat biedt een passende omgang met de problemen van werkloosheid die kunnen ontstaan als Europese burgers migreren."

Kan zo’n europeanisering van de sociale zekerheid ook leiden tot ‘Europees burgerschap’?

"Een Europese verzorgingsstaat kan zeker bijdragen aan onderlinge solidariteit, vertrouwen en Europese identiteit. Het is een van de gemiste kansen in het opzetten van de Europese Unie. Als Europese burgers van meet af aan een kleine belasting hadden betaald aan de Europese Unie in ruil voor sociale rechten, dan had de Europese identiteit en onderlinge solidariteit misschien wel vorm gekregen. Natievorming is immers in veel Europese landen, waaronder Duitsland, Zweden en Nederland, versterkt door het ontstaan van nationale verzorgingsstaten. Met de economische crisis en hernationalisering van sociaal beleid is dit echter wishfull thinking: ik zie voorlopig weinig mogelijkheden om vorm te geven aan Europese arrangementen."

De verzorgingsstaat is alvast niet meer zo genereus als vroeger, zeker niet voor migranten.

"Klopt. Nederland is allang geen big spender meer inzake sociale zekerheid. Door de jaren heen zijn de ‘Bismarckiaanse’ werknemersverzekeringen stelselmatig ingeperkt. Door de inperking van de werknemersverzekeringen heeft de bijstand als verzekering tegen inkomensverlies in Nederland aan belang gewonnen. Die is sinds 2004 overgeheveld naar de gemeenten, die strenger zijn gaan toezien op de uitvoering van het beleid. Bijstandsontvangers moeten op alle mogelijke manieren meewerken aan hun re-integratie op de arbeidsmarkt. De hybriditeit van het stelsel wordt versterkt doordat ook nog een sociaaldemocratisch motto is overgenomen: ‘werk boven inkomen’."

Iets anders. Wat waren de conclusies uit het ophefmakende WRR-rapport ‘Hoe ongelijk is Nederland?’ waaraan u meeschreef?

"We keken naar drie elementen: inkomen, loon en vermogen. Een. Inzake inkomen - dus wat mensen in hun portemonnee hebben, met belastingen afgetrokken en sociale zekerheid opgeteld - doet Nederland het gemiddeld. De ongelijkheid is niet zo laag als in België en de Scandinavische landen, maar ook niet zo hoog als in de Angelsaksische landen. Wel zien we dat bepaalde groepen, zoals zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) en eenverdieners, het steeds moeilijker krijgen. Twee. Inzake lonen neemt de ongelijkheid op de arbeidsmarkt toe, maar dat wordt voor een groot gedeelte gecompenseerd door het sociale zekerheidsstelsel. Vooral het basispensioen (AOW) werkt erg herverdelend. Als deze trend zich verderzet, zal de verzorgingsstaat steeds harder moeten draaien om die ongelijkheid ongedaan te maken. Drie. Inzake vermogen is de ongelijkheid opmerkelijk. De rijkste 10% van de bevolking bezit 61% van het totale vermogen in Nederland. De top 2% binnen deze groep heeft zelfs een derde van dat vermogen in handen, terwijl de onderste 60% van de Nederlandse bevolking bij elkaar opgeteld nog geen 1% van het totale vermogen bezit. De middengroepen in Nederland hebben nauwelijks vermogen, en vooral het onderste deciel heeft schulden. Het is zorgwekkend dat een grote groep geen buffer heeft op het moment dat de verzorgingsstaat aan het versoberen is."

Hoe komt het dat de verschillen tussen de werkenden en de niet-werkenden groter zijn geworden?

"Dat is het gevolg van beleid. Het doel van het kabinetsbeleid is om te zorgen dat werken loont, dat er prikkels zijn. Die toenemende ongelijkheid is dus bijna bedoeld. Toch valt die trend niet alleen te relateren aan vier jaar Rutte. Het is ook een langetermijntrend. Ons sociale zekerheidsstelsel begon al eind de jaren 1980 te veranderen. Ook de afschaffing in 2006 van de ruime WAO, een volksverzekering tegen arbeidsongeschiktheid waar in beginsel alle ingezeten van Nederland voor verzekerd waren, had veel effect."

Linkse politici kijken naar lasten op vermogen om de sociale zekerheid te financieren. Terecht?

"Het ligt voor de hand om de belasting op vermogen te moderniseren. In Nederland wordt bijvoorbeeld gesproken over vermogenswinstbelasting. Maar we moeten tevens meer nadenken hoe we de arbeidsmarkt zelf kunnen veranderen. We moeten meer in het voorportaal zitten. Als de loonongelijkheid groeit, wordt een appèl gedaan op de overheid, maar de ongelijkheid situeert zich op de arbeidsmarkt. We moeten proberen eerder in te grijpen, nog voordat de overheid de verschillen moet repareren. Linkse politici moeten meer kijken naar wat er op de arbeidsmarkt zelf gebeurt."

‘Predistributie’ - vooraf aanpakken in plaats van achteraf compenseren - is een mooi ideaal, maar hoe moeten we dat in de praktijk zien?

"Wie economische ongelijkheid wil verkleinen, kijkt meestal naar redistributieve instrumenten. Een voorbeeld daarvan is meer belasting te heffen op inkomen uit vermogen en minder op arbeid. Maar er kan ook meer aandacht worden besteed aan ‘predistributie’: het streven naar vermindering van de loonverschillen op de arbeidsmarkt, in plaats van deze achteraf te ‘repareren’ met het belasting- en socialezekerheidsstelsel. Concreet kan predistributie vorm krijgen via wettelijke loonregelingen (minimumlonen en toplonen) en in cao-onderhandelingen (waarin de sociale partners een cruciale rol hebben), via het hervormen van ondernemingen (bijvoorbeeld naar associaties en coöperaties), en via consumentendruk (consumenten kunnen bijvoorbeeld bewust kiezen voor producten van ondernemingen met geringe loonverschillen). Sociale partners, bedrijven en consumenten kunnen dus ook een rol spelen bij het vormgeven van de gewenste mate van economische ongelijkheid. Het ligt niet allemaal op het bordje van de staat."

Plots is vermogensongelijkheid een hot item geworden. Toch niet enkel door de hype Piketty?

"Bij ons was de ‘Dagobert Duck Tax’, naar de rijke eend uit de strip Donald Duck, het Woord van het Jaar 2014. In de Nederlandse samenleving staat de discussie over de vermogensbelasting, meer dan bij onze politici, hoog op de agenda. Zo’n debatten spelen sneller in tijden van crisis. Maar de discussie over economische ongelijkheid loopt al een tijdje. In 2008 schreef de OESO er al over. Ook Piketty was al langer onderzoek aan het doen. In Nederland kwam de discussie vertraagd overwaaien, omdat we pas later de effecten van de crisis voelden. Nieuw is dat het debat een stuk scherper is geworden. Er spelen gevoeligheden rond inkomen. Steeds meer mensen vinden dat inkomen en vermogen eigen verdienste zijn. Ze voelen daardoor minder empathie of willen minder bijdragen op het moment dat de sociale zekerheid vooral naar groepen gaat die ‘beter hun best’ hadden kunnen doen."

Terwijl je omgekeerd ook de vraag kan stellen welk vermogen ‘fair’ is om te hebben?

"Onlangs deed het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) onderzoek naar hoe mensen aankijken tegen vermogensongelijkheid. Daaruit bleek dat mensen het redelijk vinden als je jouw geld hebt verdiend met een bedrijf. Maar mensen zijn negatiever als je je geld hebt verdiend met een internetbedrijfje. En, merkwaardig, nog negatiever ten aanzien van popsterren en voetballers. Wat de hele Piketty-discussie wel heeft losgemaakt - of je nu links of rechts bent - is dat de meeste kritiek komt op het geld verdienen met geld, op het rentenieren."

Stilaan rijpt bij economen het besef dat groei en gelijkheid hand in hand gaan. Een ommekeer?

"Absoluut. Want je kan wel constateren dat Nederland ongelijk is, maar de vraag is: is dat erg? Ja, zo blijkt uit ons recent WRR-onderzoek. Grote inkomensongelijkheid leidt tot minder opwaartse mobiliteit en minder sociaal vertrouwen. Ook neemt het vertrouwen in de rechtsstaat en het parlement erdoor af. Het zijn belangrijke maatschappelijke consequenties. Dat debat werd in 2009 al aangezwengeld door epidemiologen Richard Wilkinson en Kate Pickett met hun boek The Spirit Level - Why More Equal Societies Almost Always Do Better. Daarin betogen ze met een reeks begrijpelijke grafieken dat landen met minder inkomensongelijkheid het op sociaal gebied bijna altijd beter doen dan landen met meer ongelijkheid. Maar The Spirit Level kreeg een stuk minder aandacht dan Kapitaal van Thomas Piketty. Blijkbaar heeft economentaal meer impact dan die van andere sociale wetenschappers."

Foto's: Bart De Waele

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 1 (januari), pagina 26 tot 33

• Kremer Monique
• interview