‘Over het confederalisme is al ontzettend veel inkt gevloeid.’ Met deze woorden wilde ik mijn bijdrage beginnen. Maar nu ik ze voor mij zie staan, nu de spreekwoordelijke inkt nog niet gedroogd is, betreur ik deze woorden al. Want over het confederalisme is in dit land nog veel te weinig geschreven als je beseft dat het de inzet van de verkiezingen is en een blauwdruk vormt voor de toekomst van ons land. Het lijkt dus nuttig om het confederalisme eens onder de loep te nemen. In deze bijdrage analyseren we zes aangenomen waarheden of slogans die deze campagne spelen.

#1 "Het verschil tussen confederalisme en federalisme is louter semantisch"

Over de begrippen federalisme en confederalisme bestaat veel verwarring. Sommigen menen zelfs dat het verschil tussen beide begrippen louter semantisch is. Maar dat is niet zo. Er bestaat wel degelijk een substantieel verschil: de lidstaten in een confederatie zijn soeverein en werken samen op basis van het internationaal recht, terwijl de lidstaten van een federatie hun bestaansrecht en bevoegdheden ontlenen aan een federale grondwet. Dit uitgangspunt wordt in België ook gevolgd door de N-VA: hun teksten geven aan dat in het confederale België de grondwet plaats moet maken voor een confederaal verdrag waarin de samenwerking tussen Vlaanderen en Wallonië op poten wordt gezet. Bovendien, zo luidt de tekst, beschikken Vlaanderen en Wallonië in het model van de N-VA over alle bevoegdheden, behalve dan degene die zij middels een verdrag aan de Belgische confederatie overdragen.

Het jammere aan deze definitie is dat ze weinig zegt over de praktische implicaties van beide staatsstructuren. Welnu, het belangrijkste praktische verschil tussen beide modellen is dat een federatie uitgaat van twee democratische niveaus (een deelstatelijk en een federaal), terwijl de samenwerking in een confederatie geschiedt op basis van overleg tussen onafhankelijke deelstaten. In een federale staat zie je dus dat de belangrijkste wetgevende kamer op federaal niveau de gehele bevolking van de federatie proportioneel vertegenwoordigt terwijl in een confederatie het overkoepelend niveau niet het gehele volk maar de deelstaten vertegenwoordigt. De deelstaten hebben dan ieders een gelijke stem, ongeacht de omvang van hun bevolking. Dat ook de N-VA deze visie genegen is, blijkt uit hun verslag: waar er in het Belgisch parlement nu 88 Nederlands- en 62 Franstaligen zetelen omdat er nu eenmaal meer Nederlands- dan Franstalige inwoners in België zijn, zullen er in het confederaal parlement van de N-VA 50 Nederlands- en 50 Franstaligen zetelen (welke gekozen zullen worden uit respectievelijk het Vlaamse en het Waalse parlement).

#2 "Als we artikel 35 van de Grondwet uitvoeren, wordt België een confederale staat"

Dat er in Vlaanderen verwarring bestaat over de inhoud van confederalisme is eigenlijk niet abnormaal. Tot enkele jaren terug zeiden verschillende politieke partijen zoals CD&V en Open VLD wel eens dat we gewoon artikel 35 van de Grondwet moeten uitvoeren om België tot een confederatie om te vormen. De uitvoering van art. 35 van de Grondwet zou ertoe leiden dat de federale overheid nog alleen over toegewezen bevoegdheden zou beschikken terwijl de deelstaten over de residuaire zou beschikken. De deelstaten zouden dan de volheid van bevoegdheden krijgen en de federale overheid slechts de bevoegdheden die expliciet aan de federale overheid worden toegekend.

Deze stelling is echter verkeerdelijk en misleidend. Ze is verkeerdelijk omdat de uitvoering van art. 35 van België helemaal geen confederale zou maken. We zagen hierboven dat een confederatie en een federatie van elkaar verschillen door de wijze waarop de besluitvorming op federaal niveau plaatsvindt. Artikel 35 rept hier met geen woord over. Het enige dat art. 35 doet, is de techniek van de bevoegdheidsverdeling veranderen. Daar waar we nu een lijst hebben met de bevoegdheden van de deelstaten en al de overige bevoegdheden aan de federale overheid toekennen, zegt art. 35 dat dit omgekeerd zou moeten gebeuren. Maar zulks verandert niets aan de federale aard van België. In de Verenigde Staten beschikt de federale overheid ook alleen over toegewezen bevoegdheden, en toch heeft de federale overheid er niet minder te zeggen dan in Canada, een federale staat waarin de deelstaten toegewezen bevoegdheden hebben. Bovendien is ook de verdeling van de bevoegdheden niet relevant. In Zwitserland komt het merendeel van de bevoegdheden aan de deelstaten toe, en toch is ook Zwitserland een federale staat. De verdeling van bevoegdheden tussen federaal en deelstatelijk niveau heeft dus weinig van doen met het onderscheid tussen federalisme en confederalisme.

Maar deze stelling is niet alleen verkeerdelijk, ze is ook misleidend. Misleidend omdat ze suggereert dat het eenvoudig zou zijn om art. 35 uit te voeren. En dat is problematisch. Want als men art. 35 wil uitvoeren, moet men uitmaken aan welke overheid de niet-bepaalde bevoegdheden toekomen. Vandaag is dit weinig problematisch. De residuaire bevoegdheden komen toe aan de federale overheid, en omdat er maar één federale overheid is, kan hier weinig discussie over bestaan. Maar als we art. 35 uitvoeren en zeggen dat de residuaire bevoegdheden aan de deelstaten toekomen, dan moeten we nog beslissen aan welke deelstaten. Want België heeft, anders dan (naar mijn weten) elke andere federale staat, twee typen deelstaten in de vorm van gemeenschappen en gewesten die beiden in Brussel actief zijn.

#3 "In het confederalisme doen we zelf wat we zelf willen doen en slechts samen wat we nog samen willen doen"

Nog een stelling die regelmatig wordt gebezigd, is dat we in het confederalisme zelf doen wat we zelf willen doen en samen wat we samen willen doen. Op het eerste gezicht lijkt dit aannemelijk. Als de samenwerking tussen Vlaanderen en Wallonië gebeurt op basis van een verdrag, dan kan men in dit verdrag mee beslissen welke bevoegdheden aan de confederatie toekomen. Tot zover is dit correct. Maar toch is het confederalisme op dit vlak een beetje paradoxaal. En dit om twee redenen.

Ten eerste is het confederalisme paradoxaal omdat we zagen dat ook in een federale context veel meer bevoegdheden aan de deelstaten toegekend kunnen worden. Dit is paradoxaal omdat de meerderheid in een federatie meer invloed op de besluitvorming heeft dan in een confederatie. De confederale staatsstructuur versterkt de positie van de minderheid en in België dus van de Franstaligen. In het voorstel van de N-VA blijkt dit uit de zetelverdeling van het confederaal parlement. De Franstaligen gaan er in dat voorstel serieus op vooruit. Doordat de Franstaligen de helft van de zetels krijgen, zullen ze zelfs geen alarmbellen meer nodig hebben om de besluitvorming te kunnen blokkeren.

Maar daar blijft het niet bij. Het confederalisme versterkt ook de positie van de kleinere entiteiten doordat het gebaseerd is op een verdrag en niet op een Grondwet. Het klinkt misschien paradoxaal, maar de Belgische grondwet kan worden gewijzigd met een tweederdemeerderheid (weliswaar via een lange procedure) terwijl een verdrag slechts gewijzigd kan worden mits de beide partijen instemmen. Als de Belgische Grondwet aangepast moet worden, is er aan Franstalige kant in theorie geen meerderheid nodig terwijl zulks wel het geval is wanneer een verdrag tussen Nederlands- en Franstaligen gewijzigd moet worden.

Dit maakt bovendien dat het confederaal project niet zomaar gesloopt kan worden. Er wordt soms wel eens gezegd dat het confederalisme slechts inhoudt dat men samen doet wat men samen wil doen en dus dat als Vlamingen en Franstaligen het niet over iets eens geraken, Vlaanderen de bevoegdheid gewoon terug kan nemen. Maar dat is helemaal in strijd met de beginselen van het verdragenrecht. Pacta sunt servanda: een gegeven woord is heel wat waard en daar kan je niet eenzijdig op terugkomen. Als Vlamingen en Franstaligen dus middels een verdrag bevoegdheden aan de confederatie geven, dan kunnen ze die maar terughalen indien beiden partijen daarmee instemmen. Dit aspect wordt bovendien nog problematischer doordat de rechterlijke macht, aan wie het toekomt de omvang van deze bevoegdheden te interpreteren, een sterkere positie krijgt naarmate de wetgever minder slagvaardig is. Als een confederaal Hof van Cassatie de bevoegdheden van de confederatie ruim interpreteert, dan zal men de instemming van zowel de Nederlands- als Franstaligen nodig hebben om deze interpretatie bij te stellen.

En dan is er nog een heel ander element dat maakt dat confederalisme niet zomaar is dat we samen doen wat we nog samen willen doen. En dat is Brussel. Want stel dat Nederlands- en Franstaligen het niet eens geraken over de aanpak van drugsdealers en straatcriminelen. Dan kan men zich toch moeilijk inbeelden dat Vlaanderen en Wallonië ieders strafbepalingen gaan invoeren die gelden op het territorium van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest? In een rechtsstaat is zoiets volstrekt onmogelijk. Dit probleem verklaart dan ook waarom de N-VA in haar voorstel meent dat het strafrecht, delen van het burgerlijk recht en de nationaliteitsverwerving op federaal niveau moeten blijven. Een splitsing van deze bevoegdheden in Brussel zou immers niet alleen inefficiënt zijn, het zou ronduit onmogelijk zijn.

#4 "Confederalisme is efficiënter dan federalisme"

Het meest bijzondere aan het hele debat over het confederalisme in Vlaanderen is dat vele mensen aanvaarden dat het confederalisme in efficiëntie de meerdere van het federalisme is zonder dat ze daarbij één bestaand of historisch voorbeeld van een goed geoliede democratische confederatie kunnen noemen. Er bestaan in de wereld veel goed functionerende federale staten zoals de Verenigde Staten, Canada, Duitsland of Oostenrijk, maar als we een confederatie moeten noemen, dan blijven we met de mond vol tanden zitten.

Vanuit de N-VA wordt wel eens verwezen naar Zwitserland, maar dat is volkomen onwaar. Zwitserland is een federale staat die veel bevoegdheden aan haar deelstaten toekent. Een eenvoudige zoekopdracht via Wikipedia leert de geïnteresseerde lezer al snel dat Zwitserland al in 1848 een federale Grondwet aannam die aan de Zwitserse confederatie een federale staatsstructuur gaf. Toegegeven: het land noemt zich vandaag nog steeds een confederatie, maar hoe het zich ook noemt: het gelijkt in niets op het confederalisme van de N-VA. Net zoals alle andere federale staten (uitgezonderd het eigenzinnige België) heeft Zwitserland twee parlementaire kamers waarvan de kamer die de deelstaten vertegenwoordigt een ondergeschikte rol speelt en de belangrijkste kamer is samengesteld op proportionele basis (en zonder pariteiten en alarmbellen). De Zwitserse regering kent daarnaast 7 leden en moet op geen enkele manier een afspiegeling zijn van de 26 kantons of de 3 Zwitserse talen. Bovendien hebben de Zwitserse kantons allen een duidelijk afgebakend territorium en bestaat er nergens een gebied waarin twee verschillende deelstaten voor verschillende taalgroepen bevoegd zijn. In Zwitserland is net als in elke andere federale staat (uitgezonderd België dus) het grondgebied en niet de taal van de mensen het criterium dat de bevoegdheid van een deelstaat bepaalt. Het Zwitsers model lijkt dus in geen enkel opzicht op het confederalisme van de N-VA met haar paritair parlement, haar paritaire regering en de mogelijkheid van Brusselaars om te kiezen tot welke deelstaat ze behoren.

Ooit was Zwitserland wel een confederatie die enkele gelijkenissen vertoonde met de voorstellen van de N-VA, ooit deden Zwitserse kantons alleen maar samen wat ze samen wilden doen. Maar dat zoiets niet naar behoren functioneert, ontdekten de Zwitsers al meer dan honderdzestig jaar geleden.

En de Zwitsers waren niet alleen. Zoals reeds gezegd werden ze in hun pad van het confederalisme naar het federalisme voorgegaan door de Verenigde Staten. Na hun onafhankelijkheid vormden de Verenigde Staten een confederaal verband. Maar al na enkele jaren begonnen de staten te merken dat er wat aan het confederalisme schortte. De losse samenwerking leidde ertoe dat lidstaten te weinig binding met elkaar hadden en met elkaar in conflict kwamen. Het feitelijk vetorecht van dezelfde lidstaten op confederaal niveau had tot gevolg dat de confederatie hier niet tegen kon optreden. De confederale besluitvorming werd geblokkeerd doordat ze zelf geen inkomsten kon genereren en door de meningsverschillen van de lidstaten die elk op zich de mogelijkheid hadden beslissingen te torpederen. Bijgevolg kozen de Amerikanen eieren voor hun geld en verruilden ze al in 1989 hun confederaal verdrag voor een federale Grondwet.

En ook de noorderburen van de Amerikanen hebben ooit met het confederalisme geflirt. Toen Canada nog een Britse kolonie was, nam het in het midden van de 19^de eeuw een wetgevende structuur aan die opmerkelijke gelijkenissen vertoont met de voorstellen van de N-VA. De wetgevende macht werd geheel toegekend aan een kamer waarin evenveel Engels- als Franstaligen zetelden. De bedoeling hiervan was om, in de lijn met de voorstellen van de N-VA, een volwassen confederalisme in het leven te roepen waarin beide gemeenschappen op een gelijkwaardige en vrijwillige manier met elkaar zouden omgaan. Maar het tegendeel bleek al snel te gebeuren. De Canadese wetgevende macht werd het slachtoffer van patstellingen en politieke besluiteloosheid welke de Canadezen ertoe bewogen het confederaal experiment al snel op te doeken en de kaart van het federalisme te kiezen.

Er loopt dus een rode draad doorheen de geschiedenis van het confederalisme. En die rode draad zou bij elke weldenkende mens behoorlijke vraagtekens moeten oproepen. Want als het confederalisme dan toch efficiënter zou zijn dan het federalisme, dan moet er toch eens iemand uitleggen waarom de geschiedenis van Canada, de Verenigde Staten en Zwitserland net het tegenovergestelde illustreert.

#5 "Europa is een confederatie"

Nu beweert de N-VA dat de Europese Unie een voorbeeld is van een werkende confederale staat. Maar die assumptie kan om twee redenen niet aangenomen worden. Ten eerste omdat de Europese Unie voor de meeste van haar bevoegdheden niet werkt volgens een confederale maar volgens een federale logica: in het Europees parlement zitten meer Duitsers dan Belgen en meer Belgen dan Luxemburgers en ook in de Raad van Ministers hebben de Franse of Duitse vertegenwoordigers, omwille van hun groter bevolkingsaantal, voor de meeste aangelegenheden een zwaardere stem dan hun Belgische of Zweedse collega’s.

De tweede reden waarom niet aangenomen kan worden dat Europa kan dienen als goed voorbeeld van een werkende confederatie, is omwille van het feit dat de N-VA dit zelf ook zegt. In haar tekst ‘Verandering voor vooruitgang’ beschrijft de N-VA de Unie voortdurend als een voorbeeld voor België van een werkende confederatie, tot op het moment dat de partij haar mening over Europa geeft. Want als het over Europa gaat, dan zegt de partij dat Europa, net als België, ondemocratisch is en beter op een confederale leest geschoeid zou worden: ‘Net zoals de deelstaten in de Confederatie België beslissen wat confederaal uitgeoefend wordt,’ zo zegt de N-VA, ‘mag Europa alleen optreden als al zijn leden daarin een meerwaarde zien.’

Dit leert ons niet alleen dat De Europese Unie geen voorbeeld van een werkende confederatie is, het leert ons ook dat confederalisme op alle niveaus niet alleen België maar ook de gehele Europese Unie zou blokkeren. Want als Europa maar een beslissing kan nemen wanneer alle lidstaten ermee instemmen en als België maar een beslissing kan nemen als zowel Nederlands- als Franstaligen ermee instemmen, dan zou het onvermogen van Vlamingen en Walen de gehele Europese besluitvorming kunnen blokkeren.

#6 "Confederalisme is niet revolutionair"

Enkele weken terug argumenteerde professor Maddens in Knack (28/02/2014) dat het confederalisme niet revolutionair is omdat het aansluit bij de voorgaande staatshervormingen. En als Maddens dit zegt, dan heeft hij ook gelijk. Maar de vraag die zich dan stelt, is of dit ligt aan de aard van het confederalisme dan wel aan dat van het huidige Belgische politiek bestel.

Want het was een oplettende lezer wellicht niet ontgaan dat niet alleen het confederalisme weinig gemeen heeft met de staatsstructuren van goedwerkende federale staten, maar dat ook de huidige Belgische staatsstructuren er nauwelijks iets van weg hebben. Als Maddens dus argumenteert dat de plannen van de N-VA niet revolutionair zijn omdat ze volledig in de lijn liggen met de staatshervormingen die sinds de jaren 1970 zijn doorgevoerd, dan moet hij er ook maar ineens bij zeggen dat België sinds de jaren 1970 in feite al vele confederale trekjes vertoont. België mag dan wel officieel een federale staat zijn met een federale grondwet, maar in feite werkt het al lang volgens een confederale logica. En die confederale elementen zijn net de oorzaak van alle gebreken die de N-VA aan België toeschrijft.

Het merkwaardige is dat de N-VA dit impliciet ook erkent. Waar de N-VA in haar tekst ‘Verandering voor vooruitgang’ op pagina 9 zegt dat de Vlamingen het gelag betalen omdat België geen democratie is net omdat de Franstalige minderheid via de grendels in de Grondwet (de alarmbellen en pariteiten) een feitelijk vetorecht hebben, wijst de tekst er op pagina 12 op dat het confederalisme wel degelijk werkbaar is en helemaal niet zo revolutionair is omdat België ook vandaag al enkele confederale kenmerken vertoont zoals de paritaire samenstelling van de regering.

De N-VA zegt dus dat België niet werkt omdat er veel grendels zijn die de Franstalige minderheid vandaag in feite een vetorecht geven. Vervolgens zegt de partij dat het confederalisme hier een oplossing voor biedt en om aan te tonen dat het confederalisme wel degelijk werkt en niet extremistisch is, wijst ze er op dat België vandaag al confederale trekjes vertoont met name doordat het vele grendels heeft die de Franstalige minderheid beschermen. Vanuit dit perspectief is het confederalisme dus zeker niet revolutionair. Het is gewoon een beetje zieker in hetzelfde bedje dan het huidige Belgische institutionele systeem.

Stefan Somers
Assistent aan de rechtenfaculteit van de Vrije Universiteit Brussel

confederalisme - federalisering - staatshervoming

Samenleving & Politiek, Jaargang 21, 2014, nr. 3 (maart), pagina 67 tot 73

• staatshervorming
• federalisering
• confederalisme
• slogans ontrafeld