De besparingen die door de Europese instellingen - en dus mede door de nationale regeringen - worden opgelegd, komen hard aan. Onder het mom van ‘modernisering’ van de sociale bescherming wordt het mes gezet in werkloosheidsuitkeringen, wordt de pensioenleeftijd opgetrokken, wordt het leefloon nog meer voorwaardelijk. Bruno Tobback had gelijk toen hij zei dat België bij de meest sociale landen van de Europese Unie behoorde. Maar misschien betekent dit niet meer dan dat België nog een flinke ‘achterstand’ in bezuinigingen in te halen heeft?
Sociaal beleid is grosso modo nog steeds een nationale bevoegdheid. Toch heeft de Europese Commissie reeds lang via allerhande sluikwegen een vinger in de pap gekregen: via de wetgeving op de interne markt, het detacheren van werknemers en de vrije vestiging. De Europese Raad van haar kant weet perfect wat de Europese bevoegdheden zijn, maar kan het af en toe niet laten om er buiten te treden, zoals met het Euro+ Pact. De Raad, dat zijn onze regeringen, en zij zijn soeverein.
Er is nagenoeg niemand die er nog aan twijfelt dat de Lidstaten van de Europese Unie hun sociaal beleid best met elkaar in overleg kunnen vastleggen teneinde sociale dumping te vermijden. Of de Europese Unie daarbij méér bevoegdheden moet krijgen, is nog steeds een twistpunt. Eén ding staat echter vast en het kan niet echt geruststellen: enkel de Europese Commissie zet voortdurend stappen naar een alternatief voor de bestaande verzorgingsstaten. De sociale bewegingen houden het grotendeels bij slogans. In de academische wereld wordt wel hard gewerkt, maar veel invloed lijkt daar vooralsnog niet van uit te gaan.

In dit artikel wil ik kort twee nieuwe concepten bespreken die de Europese Commissie tot zich heeft genomen: ‘sociale innovatie’ en ‘sociale investeringen’. Ik wil ze kort vergelijken met wat er in academische kringen over gezegd werd en hoe ze zich daartoe verhouden. Het besluit is, zoals gezegd, niet geruststellend.¹

SOCIALE INNOVATIE

‘Sociale innovatie’ is een schitterend idee dat is ontstaan in het ‘groene’ gedachtegoed dat meer aandacht heeft voor lokale initiatieven en rechtstreekse solidariteit tussen burgers. Het gaat ervan uit dat mensen geen staat en geen markt nodig hebben om een aantal zaken voor zichzelf en hun gemeenschap te regelen. Kinderopvang, zorg voor bejaarden of gehandicapten, maar ook autodelen en het ruilen van tweedehands goederen komen ervoor in aanmerking. Bij uitbreiding gaat het om kleinschalige sociale en solidaire economie die mensen meer controle geeft over hun eigen leven en de sociale rechtvaardigheid ten goede kan komen.
Stijn Oosterlynck and Pieter Cools stellen in het jongste jaarboek Armoede en sociale uitsluiting volgende definitie voor: ‘lokaal ingebedde praktijken, acties en beleidsinterventies die individuen en sociale groepen helpen om de behoeften te bevredigen waarvoor ze geen passende oplossing vinden op de markt of bij de welvaartsstaat’. Ze zien er drie basiscomponenten in: ‘een oplossing vinden voor concrete sociale behoeften die niet naar behoren worden bevredigd, het transformeren van sociale relaties en empowerment en sociopolitieke mobilisatie’.²

Deze benadering roept wel een aantal bedenkingen op, omdat er in de marge toch steeds wordt verwezen naar een tekortschietende welvaartsstaat die bovendien ‘te bureaucratisch’ zou zijn, en er ook steevast wordt verwezen naar vrijwilligerswerk.
Alle voorbeelden die worden gegeven van sociale innovatiepraktijken liggen echter volledig buiten de sfeer van traditionele verzorgingsstaten en het verband tussen beide is moeilijk vast te stellen. Kinderopvang en bejaardenhulp zijn grensgevallen, maar het is toch moeilijk in te denken dat zij buiten elke overheidsinterventie zouden vallen, al was het maar wegens de toch noodzakelijke controle op een aantal basisregels qua hygiëne en gezondheid.
Vrijwilligerswerk is altijd een nobele zaak, maar aangezien het hier om een zorgsector gaat is het meer dan waarschijnlijk dat vooral vrouwen zullen worden ingezet, die er dan eens te meer gratis en voor niets een re-productieve taak bijnemen.
Hoe dan ook, aangezien lokale gemeenschappen ook onvermijdelijk gekenmerkt worden door machtsrelaties, vrienden en vijanden, welwillende mensen en ‘free riders’, lijkt het toch noodzakelijk om regels op te stellen die discriminatie vermijden. Bovendien zullen de sociaaleconomische rechten van iedereen gegarandeerd moeten worden. De overheid zal dus zeker nog tussenbeide moeten komen.

In documenten die door de Europese Commissie zijn uitgegeven, zien we ‘sociale innovatie’ iets verder evolueren. Sociale innovatie is sociaal in middelen en in doel.³ Er zijn drie categorieën: ‘grassroots’ sociale innovaties, een breder niveau waarop het sociale en het economische door elkaar lopen en ‘een structurele innovatie met fundamentele veranderingen in houdingen en waarden’.⁴ Sociale innovatie is nodig omdat alle overheden met een krappe begroting moeten werken en er dus nieuwe oplossingen nodig zijn.⁵
De beleidsadviseurs zien dan ook een ‘win-win-win situatie’ ontstaan: de samenleving zorgt zelf voor kwaliteitsvolle diensten, de regeringen kunnen besparen en toch zorgen voor duurzame diensten, en de economie kan winst maken en voor groei zorgen omdat er nieuwe kansen gecreëerd worden voor sociale ondernemers.
Of met andere woorden, wat ontstond als schitterend idee voor gemeenschapssolidariteit verwordt tot een besparingsinstrument en tot privatisering van sociale diensten. Want hoe sociaal ondernemers ook mogen zijn, ze zullen altijd streven naar winst en sociale behoeften zullen daar ondergeschikt aan zijn. Op die manier kan sociale innovatie zowel een kleinschalig lokaal initiatief zijn, maar ook de weg effenen voor de multinationals van de ‘care’, zoals nu al bezig is in de bejaardensector. Dit is geen positieve ontwikkeling, omdat mensen op deze manier afhankelijk worden van de markt en kwaliteitsdiensten afhankelijk worden van de koopkracht van klanten.

SOCIALE INVESTERINGEN

Het idee van ‘sociale investeringen’ vindt zijn oorsprong in het ‘menselijk kapitaal’ zoals dat werd behandeld door Gary Becker en, ietwat anders, door A.K. Sen en zijn ‘capabilities’. Het gaat er om dat menselijk kapitaal moet worden ontwikkeld om zich aan te passen aan de eisen van de kenniseconomie, om nieuwe sociale risico’s aan te kunnen en met precaire arbeidscontracten te leren leven, vooral voor mensen met weinig of achterhaalde vaardigheden. Een belangrijk idee hierbij is dat mensen niet langer moeten wachten op ‘remediëring’ door de verzorgingsstaat, maar dat ze moeten worden voorbereid op de onvermijdelijke veranderingen. Het is de bedoeling om ‘passieve’ verzorgingsstaten om te bouwen tot ‘actieve’ verzorgingsstaten zodat mensen snel weer op de arbeidsmarkt kunnen komen als ze hun baan verliezen.⁶

De voorstanders van ‘sociale investeringen’ vindt men zowel bij neoliberalen, Derde Weg-theoretici als bij sociaaldemocraten. Het onderscheid is niet altijd makkelijk te maken, aangezien het in de drie gevallen om een nieuwe logica voor sociaal beleid gaat.
Wie in de ‘Derde Weg’ gelooft zal werkloosheidsuitkeringen als onproductief zien, terwijl sociaaldemocraten ze willen behouden om het menselijk kapitaal te vrijwaren. Voor de Derde Weg zullen gulle uitkeringen mensen ontmoedigen om een baan te zoeken, terwijl sociaaldemocraten te allen prijze willen vermijden dat mensen in armoede vallen. Ten slotte staat ook de ‘activering’ en de verplichting om eender welke baan aan te nemen tegenover een bereidheid om opleidingen te geven en kwaliteitsvolle banen te voorzien. Sociaaldemocraten zullen de overheid ook een belangrijker rol willen laten spelen om de sociale bescherming te vrijwaren.

Frank Vandenbroucke is één van de belangrijkste sociaaldemocratische bepleiters van sociale investeringen. In een artikel van 2011 sprak hij de vrees uit dat met de huidige besparingen de regeringen wel eens geneigd kunnen zijn om sociale investeringen achterwege te laten.⁷ Sociale investeringen zijn noodgedwongen duur, zoals elke investering, en kunnen dus geenszins een antwoord zijn op begrotingstekorten. Bovendien, aldus Esping-Andersen, kan ‘sociale investering’ nooit in de plaats komen van sociale bescherming. De nieuwe verzorgingsstaten moeten, volgens hem, beide pijlers in stand houden.⁸

DE EUROPESE COMMISSIE EN SOCIALE INVESTERINGEN

De Europese Commissie is sterk gebrand op een vermindering van de overheidsuitgaven. Het viel dus te voorspellen dat de hoge verwachtingen van de sociaaldemocratische visie niet zijn uitgekomen.⁹

De Europese Commissie plaatst de sociale investeringen in de context van EU2020. Ze zijn bedoeld om de sociale en territoriale cohesie te bevorderen en sociale uitsluiting tegen te gaan. Dat moet ook volgens het Verdrag. De nieuwste voorstellen van de Commissie verwijzen ook naar het Handvest van Grondrechten en citeren voorzitter Barroso die stelt dat de landen met de meest ‘effectieve’ sociale bescherming ook de landen zijn met het hoogste concurrentievermogen.
Maar, zo gaat de Commissie verder, er is ook een financieel-economische crisis. Het armoederisico neemt toe en steeds meer mensen dreigen uitgesloten te worden. De prijs daarvoor wordt door de hele samenleving gedragen. Bovendien is er sprake van vergrijzing. Het sociaal beleid kost gemiddeld 29,5% van het BBP van de Europese Unie. De begrotingen staan onder druk en er zijn structurele tekorten op de arbeidsmarkt. Vandaar, aldus de Commissie, dat het sociaal beleid gemoderniseerd moet worden, effectiever en efficiënter moet worden gemaakt. Ook de financiering ervan moet worden bekeken. We moeten kortom investeren in menselijk kapitaal.
Verzorgingsstaten hebben drie functies, aldus de Commissie. Vandaag worden ze gedefinieerd als sociale investering, sociale bescherming en stabilisering van de economie.

We moeten hieruit besluiten dat sociale bescherming slechts één van de doelstellingen is en dat de economie rechtstreeks wordt geïntegreerd in de verzorgingsstaat. Zelfs sociale bescherming wordt half-economisch: ze moet menselijk kapitaal beschermen. Dit is opnieuw een ernstige aanpassing van de doelstelling in vergelijking met het verleden. Tot in de jaren 1990 was het doel van sociale bescherming immers ‘een inkomensgarantie’ bieden. Nadien werd het ‘werk lonend maken’. En ook al zegt de Europese Commissie dat de drie functies gecombineerd moeten worden, het is een ernstige verzwakking van de bescherming die verzorgingsstaten kunnen bieden.

In het nieuwe document van de Commissie wordt ook het belangrijkste argument pro sociale investeringen herhaald: mensen moeten worden voorbereid om risico’s aan te kunnen en dat is belangrijker dan ze te helpen nadat er problemen zijn opgetreden. Dat klinkt goed, maar is uiteindelijk niet zo evident. Want als we kijken naar de vijf traditionele sectoren van de sociale zekerheid - gezinstoelagen, ziekteverzekering, arbeidsongevallenverzekering, pensioenen en werkloosheidsuitkeringen - dan zien we dat het toch slechts in één enkel geval om het ‘herstellen van de gevolgen’ gaat. Tenzij men er ook zou aan denken om het risico op arbeidsongevallen en op ziekte niet meer te dekken? Tot hier toe heeft niemand dat ooit gezegd. Het kan dus enkel gaan om de werkloosheidsverzekering, en wellicht daarnaast ook om de sociale bijstand, het leefloon. Het is de Europese Commissie vooral te doen om lagere overheidsuitgaven en dus lagere uitkeringen.

Een tweede opmerking in verband met deze nieuwe voorstellen is dat de sociale investeringen voor de Europese Commissie niets van doen hebben met een universele sociale bescherming. Integendeel, het lijkt meer op armoedebestrijding. ‘Steun moet doelgericht gaan naar hen die steun nodig hebben’.¹⁰ Dit gaat de richting van selectieve bijstand uit. ‘Sommige uitkeringen en sommige sociale diensten zijn niet goed gericht en komen niet terecht bij hen die ze nodig hebben’.¹¹ ‘Universalisme en selectiviteit moeten op een verstandige manier worden toegepast’.¹² De twijfel wordt weggenomen door de veelvuldige verwijzingen naar het Roma-volk, naar daklozen en naar kinderen, zodat ‘de cyclus van achtergesteldheid’ kan worden doorbroken.¹³ Dit is geen verwijzing naar nieuwe armen maar naar generatiearmen.

Ten derde komt hier opnieuw de ‘sociale innovatie’ om de hoek kijken. Als de Europese Commissie het heeft over sociale diensten, gaat het over maatschappelijk verantwoord ondernemen, ‘social business’, ‘social entrepreneurs’ en micro-financiering. Opnieuw is er slechts één doelstelling: het verlagen van de overheidsuitgaven.
Toch valt tegelijk op dat de overheid die sociale business wel zal financieren. Er wordt gesteld dat de lidstaten steunprogramma’s kunnen opzetten, dat publiek-private partnerschappen voor financiering kunnen zorgen, dat de financiering kan worden geholpen vanuit de fondsen voor ‘European Social Enterprise’, dat er ‘social impact bonds’ kunnen worden bedacht om particuliere investeerders aan te moedigen en hen door de overheid te laten belonen. Als dat geen privatisering is met de hulp van overheidsgeld, wat is het dan?

Ten slotte wil de Europese Commissie een rol spelen in de tenuitvoerlegging van deze agenda. Maar waar diverse sociale ngo’s hadden gehoopt op een ‘sociaal pact’ ter compensatie van het ‘begrotingspact’, zullen ze zien dat het sociaal beleid mee wordt opgenomen in het toezicht op de nationale begrotingen van het ‘Europees Semester’. ‘Het sterkere economisch bestuur en het begrotingstoezicht moeten worden aangevuld met beleidstoezicht op sociaal gebied omdat dit bijdraagt tot het crisisbeheer’.¹⁴
Wat is er, volgens de Europese Commissie, nodig? ‘Beschikbare middelen moeten efficiënter en effectiever gebruikt worden, door vereenvoudiging, doelgerichtheid en mogelijk voorwaardelijkheid’.¹⁵

BESLUIT

‘Het pakket sociale investeringen is erop gericht het sociaal beleid van de lidstaten waar nodig te richten naar sociale investeringen’, lezen we.¹⁶
Dit nieuwe voorstel van de Commissie gaat helemaal niet over sociale zekerheid of over sociale bescherming. Er wordt kort verwezen naar gezondheidszorg en pensioenen en naar andere Europese initiatieven, allemaal gericht op privatisering en kostenefficiëntie.
De sociale investeringen die hier worden bedoeld, gaan vooral over armoede en sociale diensten. Steun en uitkeringen kunnen selectief en voorwaardelijk worden. In vergelijking met de ideeën die in academische kringen verspreid werden, is dit een bijzonder verwaterde interpretatie van een idee dat hoe dan ook al vatbaar was voor kritiek.¹⁷ Deze voorstellen lopen ver achter op de sociaaldemocratische opvatting van sociale investeringen. Wat er van de oorspronkelijke ideeën ook kon worden gedacht, ze boden een potentieel voor een vernieuwde verzorgingsstaat. Met dit ‘pakket’ komen we misschien wel tot iets nieuws, maar het zal niet langer sociale bescherming zijn. Wat de Commissie hier bevestigt is een trend die in 1990 door de Wereldbank werd ingezet: van sociale bescherming naar armoedebestrijding, met veel ruimte voor ‘social business’.
Als landen deze ideeën niet volgen zullen ze vriendelijke en minder vriendelijke adviezen krijgen in het kader van de landenspecifieke aanbevelingen van het Europese semester. Sociale zekerheidsuitkeringen blijven onder druk staan en zullen meer dan waarschijnlijk worden afgebouwd wegens ‘begrotingstekorten’. Armoedesteun, met sociale diensten, zullen selectief, voorwaardelijk en steeds meer geprivatiseerd worden. Het Commissiedocument spreekt niet over mensenrechten, en we weten hoe armzalig sociale rechten in het Handvest voor Grondvesten werden behandeld.¹⁸

De Europese Commissie werkt niet in het luchtledige. Ze weet wat Lidstaten kunnen aanvaarden en wat het Europees Parlement zal willen wijzigen. We weten nu wat er wordt voorbereid en we weten dat er weinig kans is dat de algemene filosofie van deze tekst zal worden veranderd.
Dit sociale investeringspakket is opnieuw een voorbeeld van hoe de Europese invloed zich laat voelen op nationaal vlak. Door een lichte verschuiving in het besluitvormingsniveau kunnen nationale regeringen buitenspel worden gezet. In de Europese Raad kunnen ze besluiten tegenhouden maar ze doen dat te zelden. Wellicht omdat ze het ook eens zijn met de voorstellen van de Europese Commissie. Maar eens ze naar huis komen, kunnen ze zeggen dat ‘Europa’ dit oplegt.

Hoe zullen de vakbonden en de sociale bewegingen reageren? Wat zullen de politieke partijen doen? Wat is het alternatief? We weten dat onze verzorgingsstaten een modernisering kunnen gebruiken. Een status quo is niet langer houdbaar. Wat nodig is, vooral in tijden van crisis, armoede en werkloosheid, is meer bescherming in plaats van minder, meer overheidsgaranties in plaats van minder, en een heroriëntering van de economie in plaats van privatiseringen. Er moet dringend aan worden gewerkt.

Francine Mestrum
Redactielid Samenleving en politiek en coördinator van Global Social Justice

Noot
1/ Voor een iets vollediger analyse van dit sociaal investeringspakket en het armoedebeleid van de EU, zie Mestrum F., An emerging new social paradigm for Europe, http://www.globalsocialjustice.eu/index.php?option=com\_content&view=article&id=397:an-emerging-new-social-paradigm-for-europe&catid=10:research&Itemid=13.
2/ Oosterlynck S., Cools P., ‘Lokale initiatieven als bouwstenen van sociale innovatie’, in: Dierckx D., Oosterlynck S., Coene J., Van Haarlem A. (red.), Armoede en sociale uitsluiting, Jaarboek 2012, Leuven, Acco, 2012.
3/ European Commission, Empowering People, Driving Change. Social Innovation in the European Union, Bureau of European Policy Advisers, Brussels, 2011, p. 9.
4/ European Commission, op. cit., p. 10.
5/ European Commission, op. cit., pp. 8-9.
6/ Morel N., Palier B., Palme J., ‘Beyond the Welfare State as we know it?’, in: Morel N., Palier B., Palme J. (eds)., Towards a social investment welfare state? Ideas, policies and challenges, Bristol, The Policy Press, 2012.
7/ Vandenbroucke F., Hemerijck A. en Palier B., The EU needs a social investment pact, OSE Paper Series, n° 5, May 2011.
8/ Esping-Andersen G. et al., Why we need a new welfare state, Oxford, Oxford University Press, 2002.
9/ European Commission, Toward Social Investment for Growth and Cohesion - including implementing European Social Fund 2014-2020, COM (2013) 83 final, 20.2.2013.
10/ European Commission, 2013, op. cit., p. 3.
11/ European Commission, 2013, op. cit., p. 5.
12/ European Commission, 2013, op.cit., p. 9.
13/ European Commission, Recommendation, Investing in Children: Breaking the Cycle of Disadvantage, C (2013) 778 final, 20.2.2013.
14/ European Commission, 2013, Social Investment, p. 21.
15/ European Commission, 2013, Social Investment, p. 8.
16/ European Commission, 2013, Social Investment, p. 21.
17/ Mestrum F., On the risks of social investment, www.globalsocialjustice.eu.
18/ Mestrum F., The rise and fall of the European social model, www.globalsocialjustice.eu.

Europa - sociaal Europa - sociale innovatie

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 3 (maart), pagina 54 tot 60

• sociale innovatie
• Europa
• sociaal Europa