Op 17 oktober 2012 nam de Commissaris van Malta ontslag omdat een bevriende zakenman aan een Zweedse tabaksfirma had beloofd, in ruil voor een stevige som, het verbod op een tabaksproduct (snus) op te heffen. Er heerste echter ook een vermoeden dat dit voorval door de tabakslobby was opgezet om de Commissaris tot ontslag te dwingen en zo het voorstel om neutrale tabaksverpakking in te voeren te vertragen. In januari 2013 bleek na vragen van het Europese Parlement (EP) dat tabakslobbyisten ook contact hadden met mensen van het kabinet van Commissievoorzitter Barroso en de juridische dienst van de Europese Commissie, maar dit niet publiek hadden gemaakt. Dat is in strijd met een Conventie van de Wereldgezondheidsorganisatie die de EU heeft ondertekend.¹ Dit was slechts het meest recente incident in een lange geschiedenis van schandalen met lobbyisten in de EU, o.a. in 2011 slaagden enkele journalisten van The Sunday Times erin om door zich voor te doen als lobbyist enkele Europarlementsleden te betalen om amendementen in te dienen. Hoog tijd dus om enig licht te werpen op de rol van lobbyisten in de Europese Unie.

WAT IS LOBBYEN?

Lobbyen of Public Affairs is het beïnvloeden van beleidsmakers om een bepaalde koers te volgen die een bepaalde groep of zaak ten goede komt.² Lobbyen gebeurt door sectorale belangengroepen, belangengroepen die werkgevers of werknemers in het algemeen vertegenwoordigen; lobbyfirma’s en advocatenkantoren die klanten vertegenwoordigen en ‘in-house’ lobbyisten die als lobbyist voor een bedrijf of ngo werken. Belangengroepen zijn organisaties die het beleid proberen beïnvloeden in naam van een bepaalde zaak of achterban, maar geen politiek ambt beogen of aan verkiezingen deelnemen.³ Lobbyen houdt voornamelijk het verzamelen van informatie over aankomende wetgeving in en het doorgeven hiervan aan leden of cliënten. Daarnaast probeert men door het voorzien van (gekleurde) informatie op het beleid te wegen. De Europese instellingen⁴, net als overheden over de hele wereld⁵ en de politiek-wetenschappelijke literatuur⁶ verwelkomen lobbyisten als een legitiem onderdeel van het besluitvormingsproces, o.a. omdat deze expertise aanleveren en door middel van hun brede input de legitimiteit wordt verhoogd. Zo is de EU verplicht om een ‘open, transparante en regelmatige dialoog met representatieve organisaties en met het maatschappelijk middenveld’ (Artikel 11, lid 2 VEU) te voeren.

Het aantal belangengroepen bij de EU is steeds in stijgende lijn gegaan. Tot de jaren 1980 bestond de belangengroepenpopulatie bij de EU voornamelijk uit nationale belangengroepen, en gemeenschappelijke acties van vakbonden en werkgeversgroepen. In de vroege jaren 1990 kwamen daar belangengroepen van bedrijven en ngo’s bij. In 1993 waren er ongeveer 3000 belangengroepen actief in Brussel, nu zijn dit er ongeveer 20.000.⁷ Rond de eeuwwisseling probeerde de Europese Commissie de stroom aan lobbyisten in te dammen. De Commissie ging gerichter top-down werken door expertgroepen te organiseren en daarin de belangengroepen te plaatsen die op dezelfde lijn zitten, betrouwbare informatie leveren en vaak een EU-wijd ledenbestand hebben.⁸

De interactie tussen lobbyisten en de Europese instellingen is tweerichtingsverkeer. Lobbyisten zoeken invloed en de Commissie zoekt informatie en legitimiteit. De Europese instellingen kampen namelijk met een groot tekort aan personeel en expertise. Het aantal ambtenaren in de Commissie is vergelijkbaar met deze van een grote stad en het EP heeft niets dat vergelijkbaar is met de gereputeerde Congressional Research Service, waar het Congres in de VS over beschikt, noch beschikken de Europarlementsleden over het uitgebreid aantal medewerkers van de Congresleden. De instellingen hebben vooral de gespecialiseerde technische expertise van lobbyisten nodig om gefundeerde voorstellen te maken die kunnen worden geïmplementeerd in 27 erg verschillende lidstaten. Daarnaast geven lobbyisten informatie over de belangen van hun sector, de gevolgen van een voorstel en de steun die deze genieten. Met brede steun en solide data voorzien, staat de Commissie sterker in onderhandelingen. Bijvoorbeeld betreffende handel probeert de Commissie zoveel mogelijk belangengroepen en bedrijven in het beleidsvormingsproces op te nemen om onderhandelingsmacht te verwerven ten aanzien van derde landen.⁹

GEBREK AAN TRANSPARANTIE, ONGELIJKE TOEGANG EN DRAAIDEUREN IN DE COMMISSIE

De drie meest prominente bedenkingen bij het beleid van de Europese Commissie ten aanzien van lobbyisten zijn: gebrek aan transparantie, ongelijke toegang en draaideurpolitiek.

De toegang van lobbyisten verloopt niet transparant. Er zijn niet-bindende informele minimumstandaarden voor het raadplegen van belangengroepen.¹⁰ Ze worden systematisch toegepast voor alle grote beleidsvoorstellen in het jaarlijks werkprogramma van de Commissie. Deze zijn echter dubbelzinnig. Het raadplegen moet transparant gebeuren en de maximale deelname van de partijen wordt gegarandeerd, maar tegelijk maakt de Commissie duidelijk dat het aantal betrokkenen beperkt zal blijven om het beleidsvormingsproces zo snel mogelijk te laten gaan. Dit zorgt voor bevoorrechte toegang van sommigen. De Commissie en ook andere instellingen hebben goede bedoelingen, maar in de praktijk zijn de maatregelen halfslachtig. Het meest prominente voorbeeld hiervan is hetTransparantieregister. Dit is een openbaar register waar lobbyisten zich vrijwillig kunnen registreren. Er is echter geen noemenswaardige reden voor een lobbyist om dit effectief te doen. Om zich te registreren moeten ze een gedragscode ondertekenen. Deze gedragscode¹¹ formuleert, naast de relevante verplichting om zich ten allen tijde te identificeren, enkele zeer voor de hand liggende regels (bijvoorbeeld geen documenten stelen) en gemeenplaatsen (zoals ‘zij onthouden zich van oneerlijke handelingen, van het uitoefenen van ongepaste druk of ongepast gedrag om informatie of een beslissing te verkrijgen of pogingen daartoe’). Er wordt echter nergens gedefinieerd wat ongepast is. Het Transparantieregister is verre van waterdicht. Vele belangengroepen, maar vooral advocatenkantoren en lobbyfirma’s zijn niet ingeschreven. Het feit dat velen niet zijn ingeschreven ondermijnt de zwaarste straf die de Commissie kan uitvoeren wanneer belangengroepen zich niet aan de gedragscode houden, namelijk deze uit het register verwijderen. Degene die zijn ingeschreven geven soms onjuiste of onrealistisch lage schattingen van het aantal lobbyisten en het bedrag dat aan lobbyen wordt besteed.¹²

Omdat het niet duidelijk is van wie de Europese Commissie informatie krijgt, is het moeilijk vast te stellen of de Europese instellingen evenwichtige informatie krijgen. Spreken ambtenaren enkel met bedrijvenof leggen ze hun oor ook bij de vakbonden en publieke belangen te luisteren? Er is geen consensus in de academische literatuur of bedrijven oververtegenwoordigd zijn, maar het gevaar bestaat dat de Europese Commissie beleid maakt op basis van eenzijdige informatie. Ze heeft namelijk veel vrijheid in de keuze wie ze raadpleegt. De Commissie erkent dit en geeft in het Witboek over Europese governance expliciet als doel aan ‘om het risico te verminderen dat beleidsmakers slechts naar één kant van de zaak luisteren of dat bepaalde groepen bevoorrechte toegang verwerven’.¹³

Naast gebrek aan transparantie en ongelijke toegang is er een derde probleem, de draaideurpolitiek¹⁴, waarbij ambtenaren uit Europese instellingen of agentschappen als lobbyisten aan de slag gaan en omgekeerd. Het valt niet uit te sluiten dat een ambtenaar beslissingen neemt in functie van zijn toekomstige job in de privésector. Belangengroepen of lobbyfirma’s die mensen uit de Europese instellingen aanwerven hebben meteen een veel grotere kans om bevoorrechte toegang te verwerven. Met het oog op de vrijheid van de Commissie in de keuze welke belangengroepen ze raadpleegt is deze bevoorrechte toegang cruciaal. Deze wordt normaal verworven door de grote, EU-wijde groep die men vertegenwoordigt of de kwaliteitsvolle informatie die men aanlevert. Er bestaat regulering rond de draaideur. Commissarissen mogen bijvoorbeeld 18 maanden na hun vertrek bij de Commissie niet lobbyen bij de Commissie rond het beleid waarrond ze hebben gewerkt.¹⁵ Een ethisch panel beslist of een aanstelling met de regels in overeenstemming is. Dit panel is behoorlijk mild. Zo werden geen graten gezien in de goedkeuring voor ex-Commissaris voor maritieme zaken om rond maritieme zaken te gaan lobbyen en zelfs in het oprichten van een ware lobbyfirma door ex-Commissaris Günter Verheugen. Gewone ambtenaren moeten na het verlaten van de instelling waarvoor ze hebben gewerkt tot twee jaar na het ontslag deze op de hoogte brengen van nieuwe jobs die ze aannemen (zowel betaald als onbetaald). Indien dit werk verband houdt met de activiteit die de ambtenaar uitvoerde in de laatste drie jaar en tot belangenconflict met de instelling kan leiden, kan de Appointing Authority het aannemen van deze job verbieden of bepaalde voorwaarden opleggen. Wanneer 30 dagen na de notificatie geen oordeel is geveld, wordt dit als toestemming beschouwd.¹⁶ Een specifieke vorm van deze draaideur zijn ambtenaren die tijdens enkele sabbatjaren als lobbyist gaan werken en vervolgens naar hun post terug keren. Hier is heden nog geen expliciet verbod op. Noch is er controle op de voormalige activiteiten van ambtenaren die worden aangeworven. Het valt echter ook niet uit te sluiten dat doordat een lobbyist EU-ambtenaar wordt, de belangen waar hij/zij voor werkte onrechtmatig bevoorrechte toegang verwerven.

HUIDIGE STAND VAN REGULERING IN HET EUROPESE PARLEMENT

Het Europese Parlement (EP) is een politiek verkozen orgaan. Daarom is er minder een probleem met onevenwichtig raadplegen van belangengroepen. Men kan verwachten dat liberale Europarlementsleden meer in contact zullen staan met werkgeversorganisaties en socialistische Europarlementsleden meer met vakbonden. De draaideur komt ook in het EP voor en er is zelfs een grote verwevenheid tussen lobbyisten en medewerkers van Europarlements­leden, vermits het is toegestaan dat medewerkers ook voor een belangengroep werken. Dit valt echter onder de politieke verantwoordelijkheid van het Europarlementslid, die verkozen kan zijn door een bepaalde achterban waar die belangengroep een exponent van is.

Indien een lobbyist - die geen medewerker van een Europarlementslid is - toegang wil krijgen tot het EP, dient deze zich te registreren in het transparantieregister en de gedragscode te ondertekenen. Eens geregistreerd kan een lobbyist bij het college van Quaestoren een pas aanvragen die een jaar lang toegang geeft tot het EP.¹⁷ Deze pas toont de naam van de lobbyist, bij welke firma hij/zij werkt en de organisatie voor dewelke hij/zij lobbyt.¹⁸ Hij wordt ingetrokken door de Quaestoren bij schending van de gedragscode en verwijdering uit het register. Men kan echter ook nog steeds zonder registratie met een dagpas toegang krijgen.

Niet alleen de lobbyisten werden gereguleerd, maar ook de Europarlementsleden. Dit gaf aanleiding tot een verplichte verklaring door Europarlementsleden in een openbaar register van hun professionele activiteiten waar ze een inkomen uit krijgen. Daarnaast werd ook een verplichting ingesteld om alle geschenken en voordelen hoger dan 150 euro te weigeren. Dit is niet van toepassing op de vergoeding voor reis-, accommodatie- en verblijfskosten van leden of op de rechtstreekse betaling van zulke onkosten door derden, wanneer de leden op uitnodiging en in het kader van de uitoefening van hun taken door derden georganiseerde gelegenheden bijwonen.¹⁹

Bij het EP is er een gebrek aan transparantie waardoor een belangenconflict bedekt kan blijven. Schattingen stellen dat ongeveer 80% van de amendementen die in de meest actieve commissies worden voorgesteld direct van lobbyisten afkomstig zijn.²⁰ Op 13 september 2012 berichtte De Standaard²¹ zelfs over een Tsjechische rapporteur van de commissie Milieu in het EP die een voorstel van amendement vermoedelijk had laten schrijven door Porsche. Dit kwam echter maar naar buiten omdat de naam van de lobbyist bij Porsche nog op een tabel in dit document stond. Op zich is er niets bezwaarlijk aan het raadplegen van lobbyisten door Europarlementsleden, maar dit kan en moet transparanter. Daarenboven zijn er gevallen waar transparantie niet volstaat en er moet worden gereguleerd. Dit is met name het geval bij mogelijke belangenconflicten van rapporteurs. Rapporteurs zijn de verantwoordelijken voor een bepaald dossier binnen een commissie in het EP. Zij wegen zeer sterk op deze dossiers omdat zij een compromis opstellen, rekening houdend met de amendementen die ze hebben gekregen van Europarlementsleden binnen de relevante commissie. Volgens het reglement van het EP is ‘van een belangenconflict sprake wanneer een lid van het EP een persoonlijk belang heeft dat een ongewenste invloed kan hebben op de wijze waarop hij zijn taken als lid uitoefent’.²² Bijvoorbeeld een Europarlementslid die in de raad van bestuur van een bank zit, en rapporteur wordt over voorstellen tot wetgeving rond de financiële sector.

WAT KAN ER WORDEN GEDAAN?

Een eerste stap in het verbeteren van de transparantie is lobbyisten bij de Commissie verplichten zich te registreren. Daarbij zouden ook lobbyisten die door de instellingen worden geraadpleegd en momenteel niet onder toepassingsgebied van het register vallen, zich verplicht moeten registreren. Naast deze verplichte registratie kan een volgende stap zijn om lobbyisten te verplichten openbaar te maken met welke beleidsmakers zij contact hebben.²³ Dit kan worden gecomplementeerd met het openbaar maken door de Europese Commissie, Europarlementsleden en vooral rapporteurs binnen het EP wie zij hebben geraadpleegd tijdens een beleidsvormingsproces. Dit wordt de ‘legislatieve voetafdruk’ genoemd en is belangrijk om zicht te krijgen op de lobbyisten met dewelke beleidsmakers contact hebben. Daarenboven zouden Europarlementsleden in geval van een belangenconflict geen rapporteur mogen worden. Om dit effectief te controleren dient een orgaan binnen het EP te worden opgericht dat nagaat of de opgegeven informatie, o.a. financiële belangen van Europarlementsleden, overeen stemt met de werkelijkheid. Waar deze financiële belangen nu jaarlijks worden geüpdatet, zouden deze logischerwijs moeten worden geüpdatet wanneer er iets verandert in deze financiële belangen.

Een tweede stap kan zijn om quota in adviescomités en expertgroepen van de Europese Commissie in te stellen voor ngo’s, business, vakbonden en territoriale belangen. De gegarandeerde toegang van alle relevante belangen leidt tot meer evenwichtige informatie voor beleidsmakers in de Commissie. Ten derde, dient de draaideur worden gestopt. De huidige regulering is volgens ALTER-EU²⁴ - een coalitie van ngo’s, vakbonden, academici en lobbyfirma’s die ijveren voor meer regulering - te zwak en wordt niet toegepast. Een afkoelperiode van twee jaar is aangewezen tussen het afscheid nemen van een baan bij de Europese Commissie en het lobbyen bij diezelfde instelling voor private belangen of enig andere consultancybaan die aan een belangenconflict onderhevig is. Waar heden de Appointing Authority kan ingrijpen in geval van belangenvermenging - wat zeer zelden gebeurt - zou het ALTER-EU voorstel in het geval van het gevaar van belangenvermenging de aanstelling moeten verbieden. Dit betekent dat ambtenaren bij EU-instellingen ook geen sabbatjaar zouden kunnen nemen om als lobbyist te werken. Daarnaast zou er op moeten worden gelet dat iemand die bij de EU gaat werken geen beslissingen dient te nemen die een direct gevolg hebben voor de belangen van het bedrijf/belangengroep waar hij/zij in de voorbije twee jaar voor werkte.

HET TRANSPARANTIEREGISTER VERSUS VERENIGDE STATEN

Om dit in perspectief te plaatsen verwijs ik naar de Verenigde Staten. Alle lobbyisten moeten zich registreren en lobbyfirma’s moeten hun inkomsten, uitgaven en cliënten bekend maken, alsmede de wetten waarrond ze hebben gelobbyd. Ze moeten vier keer per jaar in een uitvoerig verslag hun activiteiten rapporteren aan het Congres. Het registratiebureau kijkt toe op de naleving en alle informatie is publiek beschikbaar. Ook de omgekeerde draaideur wordt in de VS aangepakt. Er is een levenslang verbod voor ambtenaren van de executieve macht om belangen te vertegenwoordigen waarrond ze werkten. Obama introduceerde een beleid waarbij een lobbyist niet mag worden aangeworven bij een agentschap waar deze heeft gelobbyd in de laatste twee jaar. In de VS kunnen boetes oplopen tot 200.000 dollar en vijf jaar gevangenisstraf, in de EU kan men hoogstens uit het register worden verwijderd.²⁵

Waar de Europarlementsleden geschenken tot 150 euro en reizen naar een door een derde georganiseerde gelegenheid kunnen worden aangeboden, zijn in de VS voor Congresleden alle geschenken verboden, zelfs maaltijden en reizen, met uitzondering van een retour op dezelfde dag als het Congreslid een speech moet geven op een conferentie. De reis moet worden goedgekeurd door een ethisch comité en de sponsors, kosten en reisgegevens worden op de website van het Congres geplaatst.²⁶

TOEKOMST VAN LOBBYEN IN BRUSSEL

Een van de toplobbyisten stelde in 2010 tijdens een college aan Harvard²⁷ dat we nog maar in het stenen tijdperk van het lobbyen in Brussel staan. Ook verschillende politieke wetenschappers verwachten meer lobbyisten, omdat er meer macht aan de Europese Unie wordt overgedragen. Met name het Europese Parlement, dat op gelijke voet staat met de Raad van Ministers in de belangrijke ‘gewone’ wetgevingsprocedure, zal in de toekomst nog sterker een doelwit worden van lobbyisten. Een grotere hoeveelheid te verwerken informatie en toenemende professionalisering zorgen voor een groeiend beroep op professionele lobbyfirma’s.²⁸ Het valt te hopen dat terwijl de lobbystrategieën steeds professioneler worden, de regulering ervan niet in het stenen tijdperk achter blijft. Dit kan door de vier meest voorname problemen - gebrek aan transparantie, onevenwichtige toegang van belangen, draaideurpolitiek en belangenconflicten - aan te pakken met een verplichte registratie van lobbyisten; quota’s in adviescomités en expertgroepen; twee jaar afkoelperiode voor EU-ambtenaar die lobbyist willen worden en omgekeerd; legislatieve voetafdruk voor wetgeving duidelijk in kaart brengen; en geen Europarlementsleden met belangenconflict rapporteur maken.

Niels Morsink²⁹
PhD Researcher, ACIM - Antwerp Centre for Institutions and Multilevel Politics

Noten
1/ Keating D. (18.10.2012) The invisible hand of big tobacco, European Voice, 18 (37): 4; Keating D. (31.10.2012) How Barroso and OLAF messed up Dalli’s exit, European Voice, 18 (39): 7; Keating D. (23.01.2013) Commission under fire over tobacco lobbying, European Voice, 19 (1): 1.
2/ Watson R. & Corbett R. (2012) How policies are made. Bomberg E., Peterson J., Corbett R. (eds.) The European Union, How does it work? Oxford: Oxford University Press.
3/ Beyers J., Eising R., Maloney W. (2008) Researching interest group politics in Europe and elsewhere: much we study, little we know?, West European Politics, 31 (6): pp. 1103-1128.
4/ Zie onder andere: Europese Commissie (25.7.2001) Europese Governance: een witboek., COM(2001) 428 definitief.
5/ Organisation for Economic Development and Cooperation (2009) Lobbyists, Government and Public Trust: increasing transparency through legislation.
6/ Chari R., Hogan J., Murphy G. (2010) Regulating lobbying: a global comparison. Manchester: Manchester University Press.
7/ Europese Commissie (05.03.1993) Een open en gestructureerde dialoog tussen de Commissie en belangengroepen 93/C63/02; Coen D. & Richardson J. (2009) Lobbying the European Union: institutions, actors, and issues. Oxford: Oxford University Press.
8/ Coen D. (2007) Empirical and theoretical studies in EU lobbying Journal of European Public Policy, 14 (3): pp. 333-345; Greenwood J. (2003) Interest representation in the European Union. Basingstoke: Palgrave Macmillan
9/ Woll C. (2009) Trade policy lobbying in the European Union: who captures whom? Coen D. & Richardson J. (eds) Lobbying the European Union: institutions, actors, and issues. Oxford: Oxford University Press.
10/ Europese Commissie (11.12.2002) Mededeling van de Commissie: Naar een krachtige cultuur van raadpleging en dialoog - Voorstel inzake algemene beginselen en minimumnormen voor de raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie, COM (2002) 704 definitief.
11/ http://europa.eu/transparency-register/about-register/code-of-conduct/index\_nl.htm.
12/ Zie onder andere het ‘Dodgy Data’ rapport van ALTER-EU, http://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Dodgy-data.pdf; en een recente opvolging http://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Transparency%20Register%20remains%20opaque%20and%20poorly%20scrutinised\_FULL%20ARTICLE.pdf.
13/ Europese Commissie (25.7.2001) Europese Governance: een witboek, COM(2001) 428 definitief.
14/ ALTER-EU (2011) Block the revolving door: why we need to stop EU officials becoming lobbyists. http://www.alter-eu.org/sites/default/files/AlterEU\_revolving\_doors\_report.pdf.
15/ Code of Conduct for Commissioners (C 2011 2904): p. 4.
16/ Staff Regulations of Officials of the European Communities (1.05.2004), Art. 16(96).
17/ Artikel 9, lid 6 Reglement EP zevende zittingsperiode juli 2012.
18/ Europees Parlement (2012) Reglement - zevende zittingsperiode juli 2012: Artikel 9 lede 5 t.e.m. 8; Bijlage X.
19/ Artikel 5, Reglement zevende zittingsperiode juli 2012.
20/ Earnshaw D. & Judge D. (2006) No simple dichotomies: lobbyists and the European Parliament, Journal of legislative studies, 8 (4): pp. 61-79.
21/ Abeloos J.F. (13.09.2012) Porsche dicteert de wet: controverse rond Europees lobbywerk, De Standaard.
22/ Artikel 3, lid 1 Reglement zevende zittingsperiode juli 2012.
23/ OECD, The 10 principles for Transparency and integrity in Lobbying, http://www.oecd.org/gov/ethics/Lobbying%20Brochure%202012.pdf.
24/ ALTER-EU (2011) Block the revolving door: why we need to stop EU officials becoming lobbyists. http://www.alter-eu.org/sites/default/files/AlterEU\_revolving\_doors\_report.pdf .
25/ Kallas S. (18.12.2007) Lobbying: what Europe can learn from the US. Speech voor American Chamber of Commerce EU Plenary Meeting, SPEECH/07/544.
26/ Rasmussen M. (2011) Lobbying the European Parliament: a necessary evil, CEPS policy brief, No 242.
27/ Gueguen J. (2010). A Panorama of Modern Lobbying in Brussels, Capital of the EU. Kokkalis Program on Southeastern and East-Central Europe. Harvard Kennedy School.
28/ Lehmann W. (2009) The European Parliament, Coen D. & Richardson J. (eds.) Lobbying the European Union: institutions, actors and issues. Oxford: Oxford University Press.
29/ De auteur wilt Hans Diels bedanken voor de grondige opbouwende commentaar op dit artikel.

Europa - Europese Unie - lobbying

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 2 (februari), pagina 66 tot 73

• lobbying
• Europa
• Europese Unie