INLEIDING

De Europese maatschappij - en ook de Belgische en de Vlaamse - wordt meer en meer divers, zelfs superdivers. Superdiversiteit, een concept dat hier te lande door Jan Blommaert verdedigd wordt, is afkomstig uit het werk van de Amerikaans-Britse socioloog en antropoloog Steven Vertovec die nu in Göttingen directeur van het Max-Planck Institute for the Study of Religious and Ethnic Diversity is. In Super-diversity and its implications, een artikel dat in 2007 verscheen in Racial and Ethnic Studies, beschrijft Vertovec hoe na 1991 in Groot-Brittannië de migratiepatronen een veel gedifferentieerder karakter kregen dan voorheen. De Britse migratiegeschiedenis werd voor 1991 gekarakteriseerd door migranten die voornamelijk deel uitmaakten van grote, goed georganiseerde gemeenschappen met wortels in Gemenebestlanden en voormalige Britse kolonies. Het waren eenduidige groepen die naar Groot-Brittannië emigreerden om daar te blijven en te ‘integreren’, al maken velen deel uit van de gekleurde onderklasse. De Britten zijn vertrouwd met hun profiel, met hun taal, cultuur en religie.

De diversiteit die het gevolg is van migraties van na 1991 is veel minder overzichtelijk. Deze migraties worden gekarakteriseerd door een enorme toename in verscheidenheid: diversiteit aan nationaliteiten, migratiemotieven, immigratiekanalen, verblijfsstatuten en soorten aanwezigheid in de ontvangende gemeenschap (transit, tijdelijk, blijvend, circulair). De bestaande modellen om diversiteit in Europa te beschrijven - die veelal op etnische verschillen steunen - voldoen daarom niet meer. Nieuwe migranten, niet alleen in Groot-Brittannië, maar ook in België, die hier in het laatste decennium toekwamen, komen uit een grote verscheidenheid van herkomstlanden, zij hebben sterk verschillende achtergronden, bekwaamheden en motieven. Zij komen het land binnen via allerhande verschillende routes, hebben verschillende juridische statuten en wisselen vaak van statuut. De migranten zijn veranderd en zij zijn met veel. Dat zien we op straat, dat horen we en dat lezen we in de kranten.

‘METEN IS WETEN’, DE MISVATTING

Op regelmatige basis worden cijfers gepubliceerd over de immigratie en het aantal vreemdelingen dat in het land vertoeft. De krantenkoppen zijn vanuit juridisch perspectief misschien wel juist, maar zetten de lezers toch vaak op een verkeerd been. In grote letters op de voorpagina van de krant trekken cijfers de aandacht: ‘1,6 miljoen legale migranten in België’; ‘Eén op zes van de bevolking heeft vreemde roots’. Onder vreemdeling dienen die personen begrepen te worden die geen Belgische nationaliteit hebben. Bij velen roept het woord ‘vreemdeling’ het beeld op van niet- Europese buitenlanders. Maar ook Nederlanders, Fransen, Duitsers en andere EU-burgers zijn vreemdelingen. Zij vormen 64% van onze vreemdelingenpopulatie. Slechts 15% daarvan komt uit Afrika. Als er cijfers gebruikt worden, moeten ze geduid worden.

Meten is weten. Het is voor een overheid evident dat een maatschappelijk gegeven zoals asielmigratie met kwantitatieve parameters in beeld gebracht wordt, dat er geteld wordt. Zoiets is onontbeerlijk. Overheden hebben nood aan ken- en stuurgetallen. Maar er is sprake van cijferfetisjisme als deze uit hun context gerukt of niet geduid worden. Als er cijfers over immigratie gepubliceerd worden zonder de regio van herkomst mee te delen zitten ook de Luxemburgers die naar Arlon trekken, de Duitsers die naar Raeren verhuizen en de Nederlanders die zich in Schilde vestigen mee in de cijfers. Verder impliceert een immigratieaantal geen toename van de stock van de vreemde bevolking. Om de reële toename te kennen zijn de netto migratiecijfers nodig. Geven die dan het beeld van de toenemende diversiteit? Niet volledig. De naturalisaties spelen ook een rol. Jaarlijks vestigen zich jonge Marokkaanse en Turkse huwelijksmigranten in het land. Het aantal kinderen dat zij op de wereld zetten daalt niet merkelijk en er verlaten relatief weinig Turken en Marokkanen het land. En toch is het aantal Marokkanen en Turken het laatste decennium drastisch gedaald. Zij zijn niet langer vreemdelingen, maar hebben een Belgische nationaliteit. Meer dan de helft van de jonge ‘Marokkanen’ of ‘Turken’ zijn Belg. Zij blijven in het land, maar verdwijnen statistisch. Het aantal ‘vreemdelingen’ in België geeft weer hoeveel niet-Belgen in het land wonen, maar is geen betrouwbare maat om een indicatie van het aantal mensen met een verschillende etnisch-culturele achtergrond in kaart te brengen.

Ook voor cijfers met betrekking tot de asielzoekers is een bedachtzame omgang met de statistieken noodzakelijk. Omdat het steeds lopende dossiers betreft is het heel moeilijk om een ‘jaaraantal’ weer te geven. Mensen kunnen in de loop van het jaar dat ze ‘geteld’ worden al terug vertrokken zijn. Ook wijkt het aantal aanvragen af van het aantal personen. Soms zitten in één aanvraagdossier meerdere personen (bijvoorbeeld meerdere leden van één gezin), soms worden alle leden van een gezin apart geteld en soms dient een persoon meerdere aanvragen in. Ook met betrekking tot de interpretatie van asielstatistieken is een grote omzichtigheid geboden.

Het cijferfetisjisme dreigt zeker wanneer getracht wordt het onbecijferbare te becijferen. De overheid wil ken- en stuurgetallen, ook voor mensen zonder wettig verblijf. Dit is een bij uitstek moeilijk te tellen groep. Er bestaan wel een aantal schattingsmethoden waarbij gebruik gemaakt wordt van gegevens van ngo’s, de politie, ziekenhuizen, … en waar methoden uit de biologie (catch-recatch) gebruikt worden om een zicht te krijgen op het aantal personen dat in de illegaliteit verblijft. De Erasmusuniversiteit Rotterdam heeft een dergelijke oefening gedaan en schat het aantal personen zonder wettige verblijfsvergunning in België op 100.000 à 110.000 personen. Om het even welk cijfer gepubliceerd wordt, het is steeds per definitie een erg ruwe schatting.

BERICHTGEVING OVER ASIEL EN MIGRATIE

De media maakt graag gewag van de onheilspellend grote aantallen nieuwkomers. Zij rapporteren over de grote groepen asielzoekers, vluchtelingen, allochtonen, arbeids- en huwelijksmigranten, illegalen, sans papiers, mensen zonder wettig verblijf, nieuwe Belgen, nieuwe Vlamingen, geregulariseerden, … geraken de draad kwijt en spreken over juridisch onmogelijke groepen als ‘illegale asielzoekers’. Hoe moeilijk het is om door de bomen het bos nog te blijven zien, wordt ten gepaste tijde geïllustreerd in de berichtgeving. Neem bijvoorbeeld het nieuws dat we de laatste jaren systematisch samen met het dalen van de temperaturen krijgen: ‘er zijn asielzoekers die geen opvang hebben en die - letterlijk - in de kou blijven staan’. Ondanks het blijvende karakter van het fenomeen en ondanks het feit dat de berichtgeving over asielzoekers en migranten al jaren de krantenkolommen vullen, slagen maar heel weinig journalisten er in om de complexiteit van de materie te vatten. Of ze slagen er niet in om deze complexiteit eenvoudig weer te geven. De afgelopen decembermaand verschilde hierin niet van de jaren voordien. Of misschien wel, door de vroege eerste sneeuw en bijtend koude temperaturen. De Vlaamse media berichtten over de schrijnende toestanden waarin asielzoekers in het Brusselse verbleven. Of waren het daklozen? Of illegalen? Misschien waren het wel ‘geregulariseerden’. Of misschien gewoon vreemdelingen. Dakloze vreemdelingen. Asielzoekers, vluchtelingen, mensen zonder wettig verblijf, geregulariseerden, huwelijks- en arbeidsmigranten en allochtone Belgen worden vaak op één hoop gegooid. Alsof de diversiteit nog niet ‘super’ genoeg is, werden de daklozen mee op deze hoop gegooid.

Al deze verschillende benamingen raken stilaan ingeburgerd maar op een enkele uitzondering niet te na gesproken geraken de journalisten van de Vlaamse media er niet wijs uit. Ze blijven deze termen als wederzijds uitwisselbaar gebruiken. De asielproblematiek, de opvang van daklozen en de positie van mensen zonder wettig verblijf (ook wel mensen zonder papieren of ‘illegalen’ genoemd) lopen af en toe in elkaar over, maar het zijn wel degelijk onderscheiden maatschappelijke thema’s met verschillende belangengroepen die voor hun respectievelijke rechten opkomen en verschillende overheidsinstanties die een bevoegdheid met betrekking tot een deel van de materie hebben. Het is cruciaal voor een beter begrip om niet alles op één hoop te gooien en een onderscheid te blijven maken. Een asielzoeker is een persoon die asiel heeft aangevraagd, die bescherming gevraagd heeft in de hoop het statuut van vluchteling te krijgen. Een asielzoeker verblijft tijdelijk, maar wettelijk in het land zolang zijn of haar procedure loopt. Een vluchteling is iemand dat het beschermende statuut van vluchteling gekregen heeft na een asielprocedure doorlopen te hebben. Hij of zij is ‘erkend’, heeft een verblijfsvergunning gekregen en kan de arbeidsmarkt op. Mensen zonder wettig verblijf verblijven illegaal op het grondgebied. Zij hebben geen wettige verblijfspapieren, vandaar de naam sans-papiers. Zij zijn dus geen vluchtelingen of asielzoekers, want die verblijven wél wettig in het land. Mensen zonder wettig verblijf kunnen worden geregulariseerd, maar niet iedereen die geregulariseerd wordt, verblijft of verbleef illegaal in het land. Ook asielzoekers kunnen worden geregulariseerd. En al die personen, die meestal in sociaaleconomisch opzicht in eerder precaire situaties leven, kunnen vanzelfsprekend op een bepaald moment op straat terechtkomen en daklozen worden. Het fenomeen van de daklozen van vreemde herkomst neemt effectief toe. Ook andere Europese landen worden geconfronteerd met ‘rough sleepers’, migranten - vaak van Oost-Europese herkomst - die soms op straat slapen, dan weer onderdak vinden bij kennissen, even in een centrum terechtkomen, enzovoort. Ondanks de grote diversiteit en de overlappingen is het belangrijk een onderscheid te blijven maken omdat het beleid voor de verschillende categorieën verschillende maatregelen voorziet.

ASIEL EN MIGRATIE OP DE POLITIEKE AGENDA

Los van de aanhoudende termverwarring in de Vlaamse media is er wel degelijk sprake van een ‘opvangcrisis’ waarvan recent aangekomen asielzoekers het slachtoffer zijn. Overheidsinstanties worden voor de rechter gedaagd en er worden bedden in hotels gereserveerd om asielzoekers toch een dak boven hun hoofd te kunnen geven. Er lijken heel wat argumenten aanwezig om te kunnen spreken van een falend beleid. Of een beleid faalt, hangt echter af van de gestelde doelstellingen. Doelstellingen zijn niet universeel en worden geformuleerd vanuit verschillende objectievenen, vanuit verschillende perspectieven.
In het asiel- en migratiedebat kan het onderscheid gemaakt worden tussen verschillende perspectieven: (1) een veiligheidsbenadering of een securitaire benadering, (2) een economische of utilitaire benadering en (3) een mensenrechtenbenadering of humanitaire benadering. De securitaire benadering is in de Europese wetgeving mee ingeslopen met het opheffen van de binnengrenzen: er moest worden uitgekeken voor grensoverschrijdende drugs, criminele activiteiten en migraties. De utilitaire benadering vind je onder meer in de hoek van o.m. werkgevers die openstaan voor een meer vrije migratie van werknemers. De humanitaire benadering hoor je in de retoriek van vele middenveldorganisaties en gerenommeerde instellingen als de Raad van Europa. In deze analyse zijn vooral de verschillen tussen de securitaire en humanitaire benadering van tel: zij staan vaak haaks op elkaar.

De geformuleerde doelstellingen kunnen verder verschillen naargelang ze geformuleerd worden door individuen, groepen of de overheid, naargelang het analyseniveau. De doelstellingen die een overheid zich stelt met betrekking tot bijvoorbeeld de asielthematiek kunnen sterk verschillen van de doelstellingen die een organisatie uit het maatschappelijke middenveld zich stelt zoals een vluchtelingenorganisatie, en deze kunnen op zich weer sterk verschillen van doelstellingen van individuele actoren. De doelstelling van een overheidsadministratie en van politieke verantwoordelijken hoeven evenmin parallel te lopen.

De titels in de kranten dat het asielbeleid faalt, zullen zeker als een realiteit gezien worden door de individuele asielzoekers die in de kou blijven zitten of door de organisaties die opkomen voor de rechten van deze mensen. Ook vanuit het perspectief van de dienst die voor opvang moet zorgen en vanuit een mensenrechtenperspectief zijn er heel veel argumenten aan te dragen om te concluderen dat het beleid gefaald heeft. Als de door de overheid geformuleerde doelstelling zouden beperkt zijn tot het bieden van een kwalitatieve opvang, kunnen dezelfde argumenten gebruikt worden om opnieuw te besluiten dat het beleid gefaald heeft.

Een overheidslogica of een bestuurslogica kan echter even goed op veiligheidsdoelstellingen gebaseerd zijn als op humanitaire doelstellingen, al zal dit waarschijnlijk niet vaak in het officiële discours te horen zijn. Het is de moeite waard om even vanuit dit perspectief de huidige ‘crisis’ te bekijken. Door enerzijds het onvermogen om van overheidswege voldoende opvangplaatsen operationeel te houden, en anderzijds door de steun die de middenveldorganisaties gaven aan de individuele asielzoekers die geen opvang kregen, is België internationaal in het nieuws gekomen als land waar asielzoekers op hotel terechtkomen en als land waar je misschien wel kan verwachten dat de overheid van rechtswege verplicht wordt aanzienlijke sommen schadevergoeding te betalen aan de gedupeerde asielzoekers. Waarom zou je dan als potentiële asielzoeker NIET naar België komen? Een tekort aan opvangplaatsen is in dat geval zelfs een bijkomend argument om wel voor België te kiezen. De kans op een hotel of schadevergoeding stijgt daarmee. Het is heel moeilijk om een dergelijk beeld wereldwijd te corrigeren. Het gegeven dat sommige hotelkamers ruimtes zijn met zes stapelbedden en een comfort dat moet onderdoen voor dat van de asielcentra speelt daarbij geen grote rol. Het is een ‘hotel’. Om dat beeld te corrigeren, heb je deze dagen geen grootscheepse reclame- of sensibiliseringscampagnes nodig. Het weer en journalistiek alarmisme doen de rest. België is misschien nog steeds het land waar je als asielzoeker een hotelkamer kan toegewezen krijgen, maar het is evenzeer het land waar je mogelijk bij vriesweer op straat moet wachten tot je ergens onderdak kan krijgen. Stel dat de doelstelling die het beleid voor ogen heeft niet zozeer het bieden van een kwaliteitsvolle opvang is, maar wel het zo beperkt mogelijk houden van de verdere instroom, dan valt het te bekijken of we in deze context zouden kunnen spreken van een falend beleid. Misschien worden de - waarschijnlijk wel impliciet - gestelde doelstellingen die vanuit securitair perspectief geformuleerd kunnen worden wel gehaald ten koste van de op humanitair vlak geformuleerde doelstellingen.

De situatie was zo ‘schrijnend’ dat zelfs de Verenigde Naties België moesten terechtwijzen. De veroordeling door de Verenigde Naties is in dat opzicht een tweesnijdend zwaard. Zowel de humanitaire benadering als de securitaire benadering spinnen er garen bij. Zij die de situatie vanuit humanitair perspectief benaderen, zien hun visie erdoor gesteund. Vanuit securitaire hoek is de terechtwijzing een extra argument om toch maar niet voor België als asielbestemming te kiezen: zelfs de VN wijzen op de weinig aantrekkelijke situatie. De stelling dat er een crisis gaande is die de individuele asielzoekers treft, kan zonder onderscheid door alle actoren onderschreven worden. Daaruit concluderen dat ‘het beleid’ op dit punt gefaald heeft, steunt op een hele reeks premissen die niet onmiddellijk hard te maken zijn.

OVER DE NOOD AAN LANGETERMIJNMAATREGELEN EN DEMOCRATIE ALS STRUIKELBLOK

Centraal in het nu gevoerde debat staat het ongenoegen ten aanzien van het huidige, meestal als ineffectief ervaren asiel- en immigratiebeleid. Maar toch is het debat voorlopig nog niet echt ten gronde gevoerd. Het debat over asielmigratie mag dan fluctueren met het weer, het debat over de economische migratie fluctueert met de economische conjunctuur. De discussie werd tot net voor de wereldwijde financiële crisis in tegenstelling tot de jaren ervoor, niet langer alleen maar gevoerd vanuit de overbelasting en vermeende misbruik van de asielprocedure (de securitaire benadering). Door de toen gepercipieerde tekorten op de arbeidsmarkt waren al een tijd stemmen te horen die pleitten om die migratiestop geleidelijk af te bouwen en werd er in enkele sectoren gepleit voor een selectieve immigratie van (voornamelijk geschoolde) werknemers (de utilitaire benadering).

Eén van de knelpunten in het migratiedebat is dat zo snel het glibberige terrein van het normatieve betreden wordt. Het is moeilijk, misschien zelfs onmogelijk en waarschijnlijk ook onwenselijk, om het migratiedebat ten gronde te voeren zonder de ethische dimensie erbij te betrekken. Hier botsen de universaliteit van de mensenrechten en het parochialisme van een nationaal beleid dat - vrij vanzelfsprekend - enkel de belangen van de eigen inwoners nastreeft. Het zoveel mogelijk trachten verzoenen van beide principes biedt kansen om het beleid te herformuleren. Het respect voor de mensenrechten enerzijds, en anderzijds de zorg om de sociale en economische fundamenten van de maatschappij niet te ondermijnen, nopen de landen van bestemming om op een creatieve wijze na te denken over (legale) immigratie.

Het spreekt voor zich dat een immigratie- en asielbeleid gebaseerd moet zijn op een langetermijnvisie. Maar in het westerse politieke systeem, de sociale democratie, is dit echter niet evident. Politieke verantwoordelijken hebben maximaal vier jaar de tijd om een programma uit te werken voor zij door het electoraat weer ter verantwoording geroepen worden. De modale kiezer heeft helaas slechts een beperkte tijdshorizon en is voornamelijk gefixeerd op het onmiddellijke. Beleidsverantwoordelijken die beloven geen pijn te zullen doen, dat is wat hij of zij wil. En politici die tegen deze trend wensen in te gaan en die het wagen (op korte termijn) onaantrekkelijke programma’s voor te leggen om op lange termijn een maatschappelijk project te realiseren, moeten over een huizenhoog persoonlijk charisma beschikken willen zij niet op een zware electorale afstraffing afstevenen.

Met langetermijnmaatregelen zal het al moeilijk zijn om enige invloed te hebben op de oorzaken van grootschalige ongewenste migratiestromen. De kans om een impact te hebben met kortetermijnmaatregelen is nog kleiner. De achterliggende oorzaken zijn zeer divers en moeten in een mondiale context worden geplaatst. Migratie wordt veroorzaakt door armoede, oorlog, geweld, de neergang van het leefmilieu, ... in de landen van herkomst. De oorzaken van internationale migratie kunnen niet geremedieerd worden door een Europese wetgeving, laat staan een Belgische. Een in tijd en ruimte beperkte zienswijze is niet geschikt om op een toekomstgerichte wijze te sleutelen aan complexe mondiale problemen zoals het migratieprobleem. Op de koop toe zijn er enkele perverse effecten. Die maatregelen die noodzakelijk zijn om ongewenste grootschalige migratie op lange termijn af te remmen, kunnen op korte termijn tot meer migratie leiden. De logica hierachter is eenvoudig. Armoede is één van de belangrijkste drijfveren voor internationale migratie. Grote armoede en de onmogelijkheid om zich een reis te permitteren, is voor velen de reden waarom ze niet migreren. De noodzakelijke transitie in de landen van herkomst van een achtergestelde maatschappij naar een samenleving waarin mensen opnieuw toekomstmogelijkheden zien, loopt over een fase waarin potentiële migranten het iets beter hebben en zich een reis kunnen veroorloven. Jongeren, zowel in het Zuiden als in het Oosten, zullen niet geneigd zijn enkele decennia te wachten tot de situatie eventueel nog verder verbetert. De geïndustrialiseerde wereld kan zich dus aan meer migratie verwachten als veranderingen in de landen van herkomst uitblijven, en eveneens - en mogelijk zelfs meer migratie - als er positieve veranderingen gerealiseerd worden en de levenscondities verbeteren.

OVER DE NOOD AAN EEN GEÏNTEGREERDE BENADERING

De maatschappij is superdivers, de thematiek uitermate gecompliceerd en er rijzen een heel aantal belangrijke vragen, vragen die te maken hebben met waarden en normen, met de structuur, organisatie en leefbaarheid van onze samenleving. Om op deze vragen te kunnen antwoorden, is er nood aan een geïntegreerde aanpak. Het is belangrijk de verschillende categorieën migranten apart te benaderen, maar het is zeker even belangrijk het asiel- en migratiebeleid NIET apart te benaderen en niet als losstaande van andere beleidsdomeinen te beschouwen. Er is nood aan een geïntegreerd beleid omdat het een complexe thematiek betreft die consequenties heeft op meerdere maatschappelijke domeinen. Asiel en migratie staan niet los van elkaar en de integratie van vreemdelingen is een logisch gevolg van immigratie. De migratieproblematiek is verder verbonden met de arbeidsmarktsituatie, met het onderwijs en (bijzondere) jeugdzorg, met de (kans)armoedeproblematiek en de thema’s maatschappelijke inclusie en exclusie. De migratieproblematiek is verbonden met de ontwikkelingsproblematiek, met het internationale beleid en het vredesbeleid, met het landbouwbeleid, met het handelsbeleid en met het ruimere economische beleid. Het thema migratie is een materie met bijzonder veel facetten die raken aan verschillende politieke bevoegdheden op verschillende bevoegdheidsniveaus. Een geïntegreerd migratiebeleid is dan ook bij voorkeur proactief en zou moeten vertrekken van de vaststelling dat migratie een gegeven is, een realiteit waar de westerse samenlevingen niet omheen kunnen. Momenteel wordt het debat nog gedeeltelijk verlamd met argumenten zoals deze dat we gewoonweg geen nieuwe migranten nodig hebben - er is nog zoveel werkloosheid -, dat er nog steeds problemen zijn met de integratie van de al aanwezige vreemdelingen en bovenal dat we niet het OCMW van de wereld kunnen spelen, dat we dit niet kunnen betalen. In het midden gelaten of deze beweringen kloppen, is het in deze belangrijk op te merken dat een dergelijke argumentatie voorbij gaat aan de realiteit. De discussie in verband met het asiel- en immigratiebeleid gaat niet alleen over wat we willen maar over wat we kunnen doen, genomen de maatschappelijke evolutie. Het is misschien niet altijd even gemakkelijk te aanvaarden, maar de realisatie van een voorkeurwereld kan worden bemoeilijkt, zoniet onmogelijk gemaakt worden door de maatschappelijke veranderingen. België, met zijn 30.000 vierkante kilometer en 10.000.000 inwoners, is niet echt een grote speler op het wereldtoneel. Wereldwijd is een maalstroom opgestart waarin België meedraait. Deze realiteit is er een van grootschalige, ongewenste internationale migratiestromen waarvan België haar deel krijgt en die leidt tot een superdiverse maatschappij. De uitdaging is om er op een zo constructief mogelijke manier mee om te gaan. En alleen aan een ‘falend’ asielbeleid sleutelen, zal erg weinig impact hebben.

Johan Wets
Onderzoeksleider migratie aan het HIVA (Instituut voor Arbeid en Samenleving) van de KULeuven en gastdocent politieke sociologie aan de Facultés Universitaires Sant-Louis (FUSL) in Brussel.

asielopvang - asiel - asielcrisis

Samenleving & Politiek, Jaargang 18, 2011, nr. 1 (januari), pagina 40 tot 47

• asielopvang
• asiel
• asielcrisis