Het jaar 2010 was een rampjaar voor de Belgische asielopvang. Vreemd genoeg werd deze opvangcrisis, die al begon in 2008, niet veroorzaakt door verhoogde instroom, maar was ze eerder uitgelokt door de Belgische bewindsvoerders zelf. Een in 2007 breedvoerig aangekondigde regularisatie deed de uitstroom van uitgeprocedeerden en illegalen bruusk stokken. Dat leidde tot een tekort aan opvangplaatsen. In september 2008 brak de bezetting in het opvangnetwerk door het plafond van 100%. Een onervaren staatssecretaris deed eerst niets en nam toen incoherente paniekmaatregelen: opvang in hotels, het aan- en weer afkondigen van een hernieuwd OCMW-spreidingsplan, het aan- en weer afkondigen van nieuwe militaire sites, het botweg weigeren van opvang aan doelgroepen en als historisch dieptepunt het betalen van schokkende dwangsommen. Zo sleurde de regering ons land eigenhandig in een neerwaartse spiraal van lage vertrekcijfers en alsmaar stijgende instroomcijfers. Dat werd nog versterkt door de effecten van de ondoordachte opvangwet van 2007 en door het beleid van de buurlanden die hun asiel- en migratiepolitiek verstrakten.

ASIELOPVANG: EEN GESCHIEDENIS IN VOGELVLUCHT

Asielbeleid in België is geboren uit crisissen, niet uit visie. De vier grote crisissen zijn af te lezen uit Grafiek 1.

Crisis 1 (1986)

Vóór 1986 bestaat er geen expliciet opvangbeleid voor asielzoekers. Asielzoekers mogen zich vrij vestigen in een gemeente, waar het OCMW hen moet helpen als ze niet in hun levensonderhoud kunnen voorzien. Daartegen groeit snel protest op lokaal niveau. Vooral grootsteden beschouwen asielzoekers steeds meer als een federale verantwoordelijkheid en weigeren om nieuwkomers in te schrijven. Gevolg is dat asielzoekers zich richten tot de ngo’s, die van de overheid in 1985 een budget krijgen voor noodhulp.

Grafiek 1: Asielaanvragen per jaar van 1990-2010
(inclusief meervoudige aanvragen)

\* Cijfer 2010: januari tot en met november.

Eind 1985 zwerven dan ook veel dakloze asielzoekers rond in de grote steden. In oktober 1986 dreigen OCMW’s uit het Brusselse om een honderdtal asielzoekers op autobussen te zetten en ze naar de twee rijkste gemeenten in België te brengen: Knokke in Vlaanderen en Lasnes in Wallonië. Zover komt het nooit, maar de stunt schudt de regering wakker en die beslist in een noodgang de oude legerkazerne Klein Kasteeltje als eerste opvangcentrum voor asielzoekers te openen. Onder de politieke verantwoordelijkheid van Miet Smet, staatssecretaris voor Maatschappelijke Emancipatie, krijgen de asielzoekers daar een eerste materiële opvang. Als hun asielaanvraag ontvankelijk is, krijgen ze financiële steun van een OCMW. Dit systeem vormt gedurende twintig jaar de basis van de asielopvang.

Een eerste crisis is opgelost. Maar de situatie blijft precair. De regering lanceert een eerste spreidingsplan om asielzoekers territoriaal beter te verdelen over de OCMW’s. Dit spreidingsplan kent maar matig succes omdat het stoelt op de vrijwillige medewerking van de OCMW’s. De situatie loopt opnieuw vast en Miet Smet sluit in 1989 een conventie met het Belgische Rode Kruis voor 500 extra opvangplaatsen, de eerste uitbesteding van het opvangbeleid. Het Rode Kruis opent in de volgende drie jaar veertien opvangcentra.

Crisis 2 (1993)

Op 16 november 1989 valt de Berlijnse Muur. Er komt een spectaculaire stijging van het aantal asielzoekers uit Oost-Europa. België krijgt 12.945 asielaanvragen. De regering breidt de conventie met het Rode Kruis uit met 1.000 opvangplaatsen en onder druk van een hongerstaking en kerkbezetting opent de overheid zelf eind 1992 een nieuw opvangcentrum. Op de luchtmachtbasis van Florennes komen geen kernraketten, maar asielzoekers. In 1993 is het hek van de dam, mede door de crisis in de Balkan krijgt België een recordaantal asielaanvragen van bijna 27.000. Minister Tobback neemt een aantal crisismaatregelen: een repatriëringscentrum, elektronische vingerafdrukken, meer personeel voor de procedure, een effectiever verwijderingsbeleid en een verbod voor asielzoekers om te werken.

De tweede crisis is bedwongen. Er komt een adempauze. Van 1994 tot 1997 dalen de asielaanvragen tot een hanteerbaar gemiddelde van 12.500 per jaar. Het Rode Kruis sluit zelfs een aantal opvangcentra (Oostende, Wilsele, Turnhout, Avelgem).

De opvangcentra fungeren nu als eerste opvangstructuur, zoals oorspronkelijk bedoeld. De OCMW’s geven pas financiële steun als de asielaanvraag ontvankelijk is verklaard en dus gaan nog maar weinig asielzoekers rechtstreeks naar de OCMW’s. De asielinstanties dringen de opgelopen achterstand terug. Er komen nieuwe opvangcentra in Rixensart, Kapellen, Sint-Truiden, Virton en Charleroi.

Crisis 3 (2000)

De oorlogsdreiging in Kosovo in 1998 leidt opnieuw tot een forse toename: België krijgt 21.965 asielaanvragen (waarvan 25% uit Kosovo). Kosovaren kunnen het ontheemdenstatuut aanvragen. De regering brengt een contigent van 1.200 Kosovaren uit oorlogsgebied naar België en logeert hen in enkele specifieke opvangcentra (o.a. Antwerpen Linkeroever). In 2000 valt het aantal asielaanvragen uit Kosovo sterk terug maar het totaal aantal bereikt zijn historisch hoogtepunt: België noteert 42.691 asielaanvragen, goed voor zo’n 55.000 asielzoekers.
Ondanks de opening van federale centra in Ekeren, Arendonk, Morlanwelz, Bovigny en Wommelgem en een noodopvangcentrum in Sint-Pieters-Woluwe en later in Neder-over-Heembeek kunnen de asielinstanties en de opvangcentra de toevloed niet meer aan. Asielzoekers worden opnieuw massaal naar de OCMW’s doorverwezen voor financiële steun. Dat heeft uiteraard een bijkomend aanzuigeffect. In 2001 volgen de maatregelen: primo het einde van OCMW-steun voor nieuwkomers, iedereen moet eerst naar een opvangcentrum en secundo de procedure wordt versneld onder meer via de LIFO-procedure (last in first out), met een eerste regularisatiecampagne als wisselgeld voor de oude dossiers.
Hiermee wordt de derde asielcrisis bezworen: de asielaanvragen lopen opnieuw sterk terug.

De overbezetting van de opvangcentra verplicht de minister Maatschappelijke Integratie Vande Lanotte (1999) tot het lanceren van de lokale opvanginitiatieven (LOI’s). OCMW’s kunnen nu in de gemeente woningen organiseren waar asielzoekers materiële in plaats van financiële steun krijgen. De federale overheid betaalt per dag het equivalent van de dagprijs in een asielcentrum. Het creëert een win-win-win situatie: de asielzoekers vinden in de LOI’s snel een kwaliteitsvolle opvang, de OCMW’s worden genereus vergoed (uit een studie uit 2004 blijkt dat OCMW’s gemiddeld 20% winst maken op hun LOI-werking) en de overheid lost het capaciteitsprobleem op. Voor het eerst in de geschiedenis zijn de lokale besturen en de OCMW’s constructieve en geïnteresseerde partners in de opvang. Op twee jaar tijd genereren de OCMW’s meer dan vijfduizend nieuwe LOI-opvangplaatsen.
Daarnaast verzekert de overheid zich van een buffer door de aankoop van drie grote vakantiedomeinen: Zon en Zee in Westende, Hengelhoef in Houthalen en Les Dolimarts in Vresse sur Semois. Er volgt een verbeten juridische strijd van de lokale besturen en plaatselijke belangengroepen tegen de opening van die asielcentra. Er zijn wisselende vonnissen maar op 13 juni 2003 valt het definitieve verdict. Minister Vande Lanotte werpt de handdoek en verkoopt de drie sites.
In januari 2001 beslist de regering, die nu over zo’n 14.000 opvangplaatsen beschikt, om de opvang in twee fases streng toe te passen: enkel materiële hulp tijdens de ontvankelijkheidsfase en financiële steun tijdens de gegrondheidsfase.
In 2002 richt minister Vande Lanotte het Federaal Agentschap voor de Opvang van Asielzoekers (Fedasil) op, dat voortaan alle asielopvang zal coördineren. De rust keert weer in de asielsector. In 2003 volgt Marie Arena Vande Lanotte op als minister van Maatschappelijke Integratie en sindsdien is asielopvang tot op vandaag een PS-beleidsdomein.
Intussen heeft het opvangnetwerk zich ook gespecialiseerd: het Klein Kasteeltje opent de eerste 16 flats waar asielzoekersfamilies autonoom kunnen leven, er komt een apart opvangcircuit voor niet-begeleide jongeren, er is een aparte noodopvang, er is gespecialiseerde opvang voor alleenstaande tienermoeders. Bovendien heeft België met Nederland het voortouw genomen voor Europese samenwerking in asielopvang. In 1999 start, bij de zevende Europese Conferentie voor Asielopvang in Brussel, het ENARO-netwerk: een tiental landen gaat personeel uitwisselen om van elkaar ‘best practices’ te leren kennen en toepassen.

Maar hoe performanter het opvangnetwerk wordt voor zijn eigenlijke doelgroep, hoe meer de maatschappelijke problematiek zich verplaatst naar de ‘restgroepen’: de mensen gaan in beroep bij de Raad van State, Dublin cases (die teruggestuurd worden naar een andere Europees land), de uitgeprocedeerden, de illegalen.

Met het KB van 24 juni 2004 neemt minister van Maatschappelijke Integratie Christian Dupont (PS) een cruciale beslissing: voortaan krijgen de kinderen van illegale ouders, die niet in staat zijn om hun onderhoudsplicht na te komen, opnieuw toegang tot de opvangcentra van Fedasil. In de uitvoering wordt deze regel snel uitgebreid tot het hele gezin van die kinderen en ze hebben verblijfsrecht tot de meerderjarigheid van hun jongste kind. Hiermee officialiseert de overheid voor het eerst illegalen in zijn eigen opvangcentra en bevestigt de perceptie van onmacht in het asieldossier. Op enkele jaren tijd herbergt de reguliere asielopvang zo’n 1000 mensen zonder wettig verblijfsdocument (25% van de capaciteit van de Fedasil-centra).

België moet ook de Europese richtlijn inzake de minimale normen voor de opvang van asielzoekers omzetten in de eigen wetgeving. Minister Arena lanceert daarvoor een ambitieus project, dat pas vier jaar later zou uitmonden in de Opvangwet van 12 januari 2007 (twee jaar na de door Europa gestelde deadline). Deze wet, die niet zozeer door de bestaande opvang als wel door de ngo’s is geïnspireerd, voorziet in de materiële opvang van alle asielzoekers in collectieve opvangstructuur en definieert de rechten en plichten van asielzoekers en een kader voor de opvang van niet-begeleide minderjarigen.

Van de rust na crisis drie (2000) maken minister Dupont en zijn kabinet gebruik voor een PS-putsch binnen Fedasil. Consultancy bureau Deloitte mag van de minister voor één miljoen euro aantonen dat Fedasil slecht werkt en een nieuw directiecomité nodig heeft. Anderhalf jaar later zijn de mensen met opvangervaring vervangen door powerpointer sisters en technocraten. Die zijn zo vol van hun BPR (business process reengineering) en hun eigen navel dat ze veel te laat in de gaten krijgen dat crisis vier op hen af komt.

Crisis 4 (2009-2010)

Bij het einde van Verhofstadt II (2007) beloven de PS- en cdH-mandatarissen een grote regularisatiecampagne aan kerkbezettende, hongerstakende en kraanklimmende uitgeprocedeerden, die een verblijfstatuut eisen. Hierdoor stopt de uitstroom uit de asielcentra en komt de opvang onder druk. Medio 2008 is er voor het eerst een tekort aan opvangplaatsen. Als de regularisatie uiteindelijk van start gaat in juli 2009 schieten ook de instroomcijfers de hoogte in en volgt een nooit geziene opvangcrisis. Het verschil tussen aankomst (aantal asielaanvragen) en vertrek (gekend aantal gerepatrieerden) is af te lezen uit Grafiek 2.

Asielzoekers belanden op straat, worden in hotels gelogeerd, stappen naar de rechtbanken voor dwangsommen, kraken panden in de hoofdstad. Het Noordstation in Brussel wordt een permanente kerststal voor de media.
De opvangwet is nu een paard van Troje. De breed toegekende rechten worden massaal aangewend door advocaten om de rechten van asielzoekers (op opvang, op onderwijs voor kinderen, op aangepaste omkadering voor jongeren, op een chirurgische ingreep) voor de rechter af te dwingen. Fedasil ziet zich veroordeeld tot het betalen van enorme dwangsommen. Bovendien bemoeilijkt deze opvangwet de dagelijkse werking in de opvangcentra door de vele expliciete tucht- en andere procedures. De opvangwet van 2007 plaatst de overheid definitief in het defensief.
Pas anderhalf jaar na het uitbreken van de crisis (eind 2010) kan staatssecretaris Courard een substantiële uitbreiding van de opvang realiseren. Het Rode Kruis opent 2.000 noodopvangplaatsen bij op verschillende militaire sites (Weelde, Houthalen, Bastenaken, Gembloux en Bierset). De regering probeert ook de OCMW’s ertoe te bewegen om meer LOI-plaatsen te maken. Fedasil opent in Borzée nog een noodcentrum voor de tijdelijke opvang van 250 asielzoekers.

Maakt Fedasil hiermee kwantitatief een sprong voorwaarts, kwalitatief stapt het terug naar de vorige eeuw. Maar kort voor Kerstmis verdwijnt de opvangcrisis geruisloos uit de media.

LESSEN UIT VIJFENTWINGTIG JAAR ASIELOPVANG

De opvangcrisis 2009-10 heeft de zwakke plekken van het Belgische asielbeleid pijnlijk blootgelegd. Ten behoeve van de regeringsonderhandelaars durf ik enkel beleidsaanbevelingen doen op basis van 25 jaar opvanggeschiedenis.

De ministeriële verantwoordelijkheid

Het asieldossier is in het verleden altijd door twee beleidsverantwoordelijken gedragen: één voor procedure en één voor opvang. De voorbije legislatuur leerde echter dat, als deze twee ministers een verschillende visie hebben op het asielprobleem, ze het hele netwerk lamleggen. De maandenlange patstelling tussen de ministers Marie Arena (opvang) en Annemie Turtelboom (procedure) blokkeerde elke redelijke oplossing. In zijn regeringsherschikking neutraliseerde Van Rompuy de communautair-ideologische tegenstelling door het volledige asielbeleid in het Franstalige en humanitair genereuze kamp te leggen. Twee staatssecretarissen Wathelet (cdH) en Courard (PS) kregen het beleidsveld toegeschoven, met elk een voogdijministers en de premier zelf als coördinator.
Nochtans bewees het verleden al dat echte oplossingen van één bewindsman komen: er kan pas goed beleid gevoerd worden van zodra één sterke minister - met voldoende gewicht binnen de regering - het dossier naar zich toetrekt en de andere zich ondergeschikt opstelt (cfr. de tandems Tobback-Santkin, Tobback-Peeters, Duquesne-Vande Lanotte).
In het verlengde van de ministeriële bevoegdheden werkten ook de twee administraties strikt gescheiden. De administratie Maatschappelijke Integratie (later Fedasil) en de Dienst Vreemdelingenzaken functioneerden in een permanent good cop/bad cop-model met ingebouwd wederzijds wantrouwen. Informatie, medische expertise, omgang met illegalen, terugkeerbeleid,… mochten onder geen beding samen georganiseerd worden. Dit had inefficiëntie tot gevolg en leidde vaak tot bedenkelijke beleidsbeslissingen.

Fedasil, dat als agentschap was opgericht om de opvang uit het vaarwater van de partijpolitiek te halen, is in de voorbije jaren een privétuin geworden van één partij. De opeenvolgende PS-beleidsmensen beschouwen Fedasil als een verlengde van hun kabinet waar zij, meer dan in het traditionele ministerie, direct konden tussenkomen in het aanstellen, promoveren, afdanken van mensen, het verdelen van budgetten, verstrekken van subsidies, het (de)-lokaliseren van problemen of oplossingen… Bovendien heeft de minister het opvanglandschap zodanig versnipperd dat Fedasil nog moeilijk coherent kan sturen. Bijkomend effect is dat alle actoren nu schatplichtig zijn aan de minister waardoor de ngo’s elke controle- en oppositiefunctie hebben opgegeven.
Illustratief voor de kleine partijpolitieke agenda bleek het nimby-syndroom van rooms-rood bij de opening van de eerste vier federale opvangcentra. Die werden netjes gekazerneerd bij de burgemeesters De Donnéa in Brussel, Timmermans in Florennes, Buchmann in Kapellen en Herzet in Rixensart, alle vier liberale burgemeesters.
Aanbeveling 1 : Eén minister voor Asiel en Migratie met een visie en met de macht binnen de regering om die visie te realiseren. Deze minister beheert de administraties voor (efficiënte) procedure en (respectvolle) opvang.
Aanbeveling 2 : Fedasil moet als onafhankelijk agentschap functioneren, los van alle partijpolitieke interventies. Het krijgt van de regering opdracht en budget en moet die taak in volle autonomie uitvoeren (zoals het COA in Nederland).

Het beheren van de instroom en uitstroom

De jongste asielcrisis bewees dat het beheren van in- en uitstroom cruciaal is. Een targetland heeft geen impact op de pushfactoren in het herkomstland, maar kan wel efficiënt de pullfactoren aansturen.
Aanbeveling 3 : België moet streven naar 12.000 asielaanvragen per jaar, goed voor zo’n 15.000 mensen. Optimaal wordt dit quotum op Europees niveau vastgelegd. Daarmee neemt België zijn ‘faire deel’. Er moet een beleidscel komen om dat streefcijfer te bewaken. Komen er minder, dan moet er actief aan resettlement gedaan worden: het hervestigen in België van UNHCR-vluchtelingen uit probleemgebieden. Komen er meer, dan moeten er onmiddellijk restrictieve maatregelen en een signaal naar Europa komen.
Aanbeveling 4: België moet, zoals tijdens de vorige legislatuur, jaarlijks minimum 12.000 mensen repatriëren. Dat terugkeercircuit moet worden uitgezuiverd van de onechte repatriëringen (zoals circulaire Braziliaanse migratie).

België en het buitenland

Om die aanbevelingen 3 en 4 te kunnen realiseren moet het Belgische beleid sporen met het beleid in de buurlanden. Hoezeer ook verwezen wordt naar Europa, het is duidelijk dat tot op vandaag alle Europese landen mekaar blijven beconcurreren om de asielstroom naar het eigen land onder controle te houden. Dat doen ze ook nog steeds met succes. Dat blijkt uit het eigen verleden (zie de crisismaatregelen van Tobback in 1993 en die van Vande Lanotte in 2001) maar nog meer uit het buitenland. Nederland, Denemarken, Duitsland namen recent maatregelen om instroom in eigen land te beperken en de druk op de buurlanden te verhogen. Mensen en organisaties die asielzoekers transporteren kiezen immers die bestemmingslanden die de kans op lang verblijf maximaliseren. Uit UNHCR-cijfers voor 2009 blijkt dat in heel Europa asielaanvragen stegen met minder dan 1%, in België was er een stijging van 40%.
Aanbeveling 5 : Het asielbeleid moet worden afgestemd op dat van de buurlanden. Het verminderen van repatriëringen, een regularisatiecampagne, financiële hulp, het logeren van mensen in hotels, het betalen van dwangsommen, … zijn factoren die een land aantrekkelijk maken voor nieuwe asielzoekers. Te mijden dus.

Regularisatie

De grootste inschattingsfout van de regering-Leterme was de aankondiging van een grootschalige regularisatie, zonder duidelijke beleidsintentie voor de afgewezenen. De openlijke abdicatie van de overheid veroorzaakte een steile daling van de uitstroom en een stijging van de instroom. Het plan van de regering-Leterme om regularisatiecriteria voortaan in een wet vast te leggen versterkte nog de perceptie van een wijkende overheid, die bij voorbaat toegeeft ook in de toekomst zijn eigen migratie- en asielbeleid niet te kunnen waarmaken. Terecht verbiedt de Europese Unie nieuwe collectieve regularisaties.
Aanbeveling 6: Er komen geen collectieve regularisaties meer. Een collectieve regularisatie is altijd noodoplossing om slordig en zwak beleid te herstellen. Regularisatie blijft een discretionaire bevoegdheid van de minister voor uitzonderlijke individuele gevallen.

Oplossingen in de opvang

Staatssecretaris Courard bleek anderhalf jaar lang niet bij machte de opvangcrisis op te lossen. Uiteindelijk greep hij terug naar de recepten ‘van vorige eeuw’: het tijdelijk openen van legerkazernes. De nadelen van deze oplossing zijn bekend: primo, vergt de opening van zo’n logge structuur veel tijd, geld en energie (en idem dito voor de latere sluiting) en secundo, het institutionaliseert mensen, het maakt hen apathisch en/of agressief. Volwassen mensen moeten in zelfstandigheid kunnen leven.
De recente crisis toonde ook aan dat er actief moet worden gewerkt aan de uitstroom, de repatriëringen, vrijwillig als het kan, gedwongen als het moet. In de lijn van de open woonunits van de Dienst Vreemdelingenzaken voor gezinnen in afwachting van vertrek (een aanbeveling uit het SUM-rapport) moet de overheid open vertrekcentra organiseren voor uitgeprocedeerden. Een vertrekcentrum werkt op een humanitaire manier nog slechts naar één doelstelling: terugkeer naar het herkomstland. Of dit een taak is voor Fedasil dan wel voor de dienst Vreemdelingenzaken, moet die ene toekomstige minister voor Asiel en Migratie beslissen.
Aanbeveling 7 : De collectieve opvang moet beperkt blijven tot de momenteel bestaande structuren: ongeveer 8.000. Die volstaan voor de initiatieperiode van maximum 4 maanden van alle nieuwkomers. Alle vervolgopvang moet in de lokale opvanginitiatieven en andere kleinschalige, zelfstandige opvang. Aan het einde van de procedure komen mensen met een definitief ‘neen’ in open vertrekcentra. Een volledig opvangparcours ziet er dan als volgt uit: aankomst via een open opvangcentrum, doorstroming naar een LOI, nadien integratie (voor de erkende vluchtelingen) of doorstroming naar een open vertrekcentrum in afwachting van de repatriëring.

TOT SLOT

Alle wijze mensen zeggen me dat er een globaal migratiebeleid moet komen en een nieuwe ingang voor economische migranten om de druk op de asielpoort te verlichten. Ik vermoed dat zij gelijk hebben en ik hoor het me zelf ook soms debiteren. Alleen weet ik bij god niet hoe dat moet. Misschien moet ik Deloitte eens bellen.

Bob Pleysier
Voormalig directeur-generaal Fedasil

Bij het schrijven van dit artikel maakte ik dankbaar gebruik van:
- De websites van UNHCR, IOM, DVZ, CGVS en Fedasil, de jaarverslagen van Klein Kasteeltje en de statistieken van de Cel Terugkeer van Fedasil.
- Ramakers Joan, De asielzoekers, Davidsfonds Leuven, 1990.
- Sum-research, Studie naar alternatieven voor de vasthouding van gezinnen met kinderen in gesloten centra, Brussel, 2007.
- Knockaert Geert e.a., Opvang van asielzoekers in Lokale Opvang-initiatieven, Fedasil, Brussel, 2004.

Afkortingen:
CGVS: Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen
COA: Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (Nederland)
DVZ: Dienst Vreemdelingenzaken
ENARO: European Network for Asylum Reception Organisations
Fedasil: Federaal agentschap voor de opvang van Asielzoekers
IOM: Internationale Organisatie voor Migratie
LOI: Lokale Opvanginitiatieven
ngo: niet-gouvernementele organisatie
nimby: not in my backyard
OCMW: Openbaar Centrum Maatschappelijk Welzijn
UNHCR: United Nations High Comitee for Refugees

asiel - asielcrisis - asielopvang

Samenleving & Politiek, Jaargang 18, 2011, nr. 1 (januari), pagina 4 tot 12

• asielopvang
• asiel
• asielcrisis