MEER OUDEREN AAN HET WERK: EEN NOODZAAK

In oktober 2005, na anderhalf jaar moeizame onderhandelingen, bereikte de toenmalige regering Verhofstadt II een akkoord over een aantal ingrepen die er voor moesten zorgen dat meer 50-plussers aan het werk zouden zijn in België. Die werden samengevoegd met een aantal maatregelen gericht op de integratie van jongeren in de arbeidsmarkt, en verder met onder meer de koppeling van de sociale uitkeringen aan de welvaartsevolutie. Dit geheel kreeg onmiddellijk na het bereiken van het akkoord de naam ‘Generatiepact’.
Een hogere participatie van ouderen op de arbeidsmarkt is niet enkel noodzakelijk voor hun eigen welzijn (inkomen, integratie in de samenleving, zich nuttig maken door gebruik van hun vaardigheden, …), maar ook voor de ganse maatschappij. Als we ons sociaal zekerheidsstelsel in stand willen houden of zelfs versterken, dan zijn er meer bijdrageplichtigen nodig. En meer algemeen is onze toekomstige welvaart bedreigd indien de noodzakelijke economische groei onder druk zou komen te staan doordat jobs niet zouden worden gecreëerd bij gebrek aan potentiële werknemers.

Heel lang, en - helaas - in sommige kringen nog steeds, werd ‘de werkgelegenheid’ bekeken als een taart die alleen maar kan worden verdeeld. Vanuit die optiek nemen oudere werknemers het werk af van jongeren, en is zoiets als het brugpensioen de ideale maatregel waarbij ouderen, zonder al te veel inkomensverlies, plaats maken voor jongeren. Deze statische en verstarde visie op de arbeidsmarkt gaat voorbij aan het feit dat het aanbod van arbeidskrachten op zich ook een stimulans is voor de creatie van arbeidsplaatsen. We moeten niet ver kijken om daar voorbeelden van te zien. Zo heeft de massale toename in België van de participatie van vrouwen in de arbeidsmarkt de laatste 40 jaar niet geleid tot een massale werkloosheid bij de mannen, maar tot een enorme toename van het aantal beschikbare jobs. En met name de Scandinavische landen combineren een hoge werkgelegenheidsgraad bij ouderen (en dat voor beide geslachten) met een hoge algemene werkgelegenheidsgraad en een hoge werkgelegenheidsgraad bij jongeren.

De huidige crisis wordt door sommigen ingeroepen om de oude remedies van de jaren 1970, met name het verwijderen van ouderen uit de arbeidsmarkt, terug te propaganderen. Zowel de OESO als de Europese Commissie waarschuwen expliciet om niet dezelfde fouten te begaan als toen. Na de huidige crisis zal er op relatief korte termijn opnieuw een krapte ontstaan aan arbeidskrachten. Uit het verleden blijkt dat eenmaal een oudere werknemer is bedankt voor bewezen diensten, zijn re-integratie in de arbeidsmarkt bijzonder moeilijk is. Het komt er dus tijdens deze crisisperiode op aan die talenten aan het werk te houden, zodat we ook in de postcrisisperiode op hen kunnen rekenen.

DE VOORLOPIGE RESULTATEN VAN HET GENERATIEPACT

Daar waar in België het ontslaan van ouderen sociaal aanvaard was, en bijvoorbeeld steeds de eerste piste was wanneer een herstructurering noopte tot collectief ontslag, mag niet verwacht worden dat 4 jaar later alles plots anders zou zijn. Komen tot de noodzakelijke gedragswijziging vraagt tijd en overtuiging: zoals Rome niet in één dag gebouwd is, wordt het brugpensioen niet in één dag afgebouwd. Als aanzet tot gedragswijziging heeft het Generatiepact in dat opzicht zeker zijn nut gehad. Het pact op zich en de problematiek van de werkgelegenheid van ouderen zijn sinds 2005 prominent aanwezig in overheidsoptreden en sociaal overleg. En een ruimer publiek debat, o.a. via de geschreven pers en vrije tribunes, dragen bij tot de noodzakelijke attitudewijziging.

Maar toch… Al bij al moet worden vastgesteld dat de resultaten eerder teleurstellend zijn als we echt overgaan tot een meting (Grafiek 1).

Grafiek 1 - Werkzaamheidsgraad ouderen

bron: Eurostat, LFS

Positief uitgedrukt kunnen we zeggen dat de werkgelegenheidsgraad van ouderen tussen 55 en 65 jaar aan een constante opmars bezig is. Maar het rechterdeel van de grafiek, dat de gemiddelde evolutie weergeeft van de 27 lidstaten van de Europese Unie, wijst ons op de harde realiteit: we gaan niet sneller vooruit dan het Europese gemiddelde, en dat niettegenstaande onze grote achterstand. De grootte van die achterstand kan bovendien goed afgelezen worden van deze grafiek: we staan 9 à 10 jaar achter. Van de noodzakelijke inhaaloperatie is er dus nog geen sprake.
Bovendien heeft een groot deel van deze groei in werkgelegenheid wellicht niets te maken met het Generatiepact, maar gaat het om een cohorte-effect. Bij de vrouwen stijgt de werkgelegenheidsgraad immers significanter dan bij de mannen, wat het effect is van toegenomen arbeidsmarktdeelname van vrouwen. Een tendens die ons trouwens ook de volgende jaren nog een automatische verhoging van de werkgelegenheidsgraad van ouderen zal opleveren, althans voor zover we er in slagen de steeds grotere groep werkende vrouwen ook aan de slag te houden na 54 jaar.
Het aantal Belgen dat de dag vóór hun pensioen nog aan het werk was, blijft steken op ongeveer 41%. Zo’n 6 op de 10 Belgen zitten dus vóór hun pensioen reeds in één of andere vorm van inactiviteit, waarbij het zowel gaat om brugpensioen (11%), werkloosheid (13%), als om alle andere vormen van inactiviteit. Merkwaardig daarbij is dat de regionale verschillen al bij al beperkt zijn, en dat, in contrast met de algemene arbeidsmarktsituatie, iets meer Waalse landgenoten aan het werk blijven tot aan hun pensioen dan Vlamingen (respectievelijk 43 en 40%).

Een interessante oefening is het bekijken en vergelijken van de levensverwachting van de huidige 15-jarigen, tot aan de leeftijd van 75 jaar, waarbij de indeling in periodes niet gebeurt op basis van gezond versus ziek, maar op basis van de arbeidsmarktparticipatie, en waarbij uitgegaan wordt van de huidige stand van de medische wetenschap (levensverwachting) en het huidig arbeidsmarktgedrag. Dit geeft voor de 27 EU-lidstaten het volgende resultaat (Grafiek 2).

Grafiek 2 - Levensverwachting op 15 (tot 78): EU - 2005

bron: Hytti& Valaste

De huidige 15-jarige Belg heeft gemiddeld nog 64,5 jaar te leven, waarvan gemiddeld 56,3 jaar voor zijn 75ste verjaardag. Dit stemt vrij goed overeen met de situatie in de meeste andere EU-landen. Van die 56,3 jaar zal de Belg er 31,4 jaar op de arbeidsmarkt doorbrengen, waarvan minder dan 29 jaar al werkend. En hier zijn er wel verschillen met de andere EU-landen. Met onze buurlanden loopt het verschil op tot 2,6 jaar met Frankrijk, 4,4 jaar met Duitsland, 5,6 jaar met het Verenigd Koninkrijk en 6 jaar met Nederland. Ten opzichte van het best presterende land, zijnde Denemarken, gaat het om 7,6 jaar verschil. Deze internationale vergelijking dateert van 2005, maar een herhaling van die oefening voor België op basis van de meest recente cijfers levert geen vooruitgang op. Het mag duidelijk zijn dat een dergelijk vooruitzicht geen optie is voor de toekomst. Een gedragswijziging is dus absoluut noodzakelijk.

DE BELANGRIJKSTE VERWEZELIJKINGEN

Naast de vermelde media-aandacht voor het probleem, die mee bijdraagt tot het bewustwordingsproces, zijn de voornaamste positieve resultaten van het Generatiepact terug te vinden in de maatregelen die helpen om oudere werklozen terug aan het werk te helpen. Het curatieve luik dus, minder controversieel dan het verhinderen van een vervroegde uittreding.

Zo werd het hervatten van het werk voor oudere werklozen aantrekkelijker gemaakt door hen, naast het loon uit hun nieuwe job, nog te verzekeren van een extra-inkomen. Voor werklozen gaat het om de zogenaamde werkhervattingstoeslag. Dit is een deel van hun vroegere werkloosheidsuitkeringen dat ze behouden tijdens periodes van werkhervatting en dat ze dus kunnen combineren met het loon uit hun nieuwe job, en dit onbeperkt in de tijd. Een werkhervatting in een nieuwe job gebeurt voor een oudere werkloze immers zelden aan een loon vergelijkbaar met het loon dat hij verdiende vóór zijn werkloosheid: hij moet immers opnieuw met nul anciënniteit beginnen. Om niettegenstaande dat lager loon de werknemer toch te motiveren de stap te zetten naar een nieuwe job, behoudt hij dus een deel van zijn werkloosheidsuitkering. De laatste jaren werd deze regeling op verschillende terreinen versoepeld: 1) de vereiste werkloosheidsduur om van die toeslag te genieten, vroeger 12 maanden, werd afgeschaft; 2) niet enkel voor werkhervattingen als loontrekkende, maar ook voor het starten van een zelfstandige activiteit wordt de werkhervattingstoeslag toegekend; 3) die toeslag wordt niet enkel meer toegekend aan oudere werklozen die minstens 20 jaar gewerkt hebben: zij die niet aan die loopbaanvoorwaarde voldoen krijgen een beperkt bedrag aan toeslag gedurende maximaal 3 jaar. Het aantal oudere werknemers dat een dergelijke toeslag geniet is dan ook gestegen van ongeveer 1.200 in 2005 tot bijna 7.500 in 2009.

Voor bruggepensioneerden bestaat een vergelijkbaar, maar nog interessanter stelsel. Brugpensioen bestaat uit twee delen: een werkloosheidsuitkering en een aanvullende vergoeding betaald door de vroegere werkgever. De hoogte van die aanvullende vergoeding varieert naargelang de toepasselijke CAO. Gemiddeld bedroeg de aanvullende vergoeding in 2008 minstens 375 euro.¹ Sinds het Generatiepact behoudt de bruggepensioneerde bij werkhervatting deze aanvullende vergoeding, cumuleerbaar met zijn nieuwe loon, waarbij die aanvullende vergoeding een zeer gunstige fiscale en parafiscale behandeling krijgt. Niettegenstaande de financiële aantrekkelijkheid van het stelsel, kent dit tot op heden zeer weinig succes: wellicht kan een gerichte informatiecampagne hier voor soelaas zorgen. Een vergelijkbare regeling geldt voor de pseudo-brugpensioenen, de zogenaamde Canada Dry.

Eveneens in het kader van het aanmoedigen van het hervatten van het werk kunnen de maatregelen geplaatst worden die de werkgevers verplichten te investeren in de herplaatsing van hun ontslagen werknemers: het verplicht outplacementaanbod en, bij collectief ontslag, de verplichting tot oprichting van een tewerkstellingscel. Bij individueel outplacement voor 45-plussers evolueerde men de laatste jaren van een recht van de werknemer om het te vragen naar een verplicht aanbod vanwege de werkgever en een verplichting voor de werknemer om hier op in te gaan. Bij collectief ontslag wordt het aanbod van outplacement gedaan vanuit de tewerkstellingscel, die de werkgever verplicht is op te richten, samen met de vakbonden en de publieke dienst voor arbeidsbemiddeling. De werknemer ontvangt tijdens die begeleiding door de tewerkstellingscel gedurende 3 maanden (

Andere punten waarop zeker vooruitgang werd geboekt, zijn de diversiteitsplannen van de Gewesten (bijdrage in attitudewijziging), de inspanningen van de Gewesten inzake certifiëring van verworven competenties (inzonderheid belangrijk bij ouderen, waar de relevantie van het vroeger behaalde diploma totaal ondergeschikt is aan de jarenlange opgedane ervaring), de inspanningen van de pensioendienst om alle 55-plussers spontaan een pensioenberekening te bezorgen (wat ondoordacht vervroegd uittreden kan vermijden) en de mogelijkheden om het op het einde van de loopbaan iets rustiger aan te doen (deeltijdse stelsels van tijdskrediet - al is nog niet echt duidelijk of dit het totale arbeidsvolume ten goede komt - en het stelsel van gedeeltelijke compensatie van het inkomensverlies bij overgang van zwaar naar licht werk dat binnenkort in werking treedt).

DE BELANGRIJKSTE MISLUKKINGEN

Eén van de redenen voor de uitstoot van oudere werknemers is de spanning tussen de evolutie van hun productiviteit en hun loonkost. Met name bij de bedienden was en is er in België een zeer sterke koppeling tussen leeftijd en loonshoogte, waardoor oudere werknemers uit de markt worden geprijsd. Het mede door Europa opgelegde verbod op het gebruik van leeftijdbarema’s (discriminatie) heeft vooralsnog niet geleid tot een wijziging, aangezien het criterium leeftijd in de meeste paritaire comités door de sociale partners vervangen werd door anciënniteit, waarbij niet enkel de gewerkte jaren maar ook gelijkgestelde periodes mee in rekening werden gebracht, ook deze bij vroegere werkgevers. Zo gedefinieerd is anciënniteit een synoniem van leeftijd. En het in het Generatiepact voorziene budget om experimenten te financieren waarbij de loonsevolutie over de carrière anders werd gespreid, is ongebruikt gebleven: er is zelfs nooit een vraag gekomen om voor dit deel van het Generatiepactwet een uitvoeringsbesluit te schrijven.

Een tweede belangrijke mislukking is de nog steeds ondermaatse investering in opleiding en vorming van werknemers, en van oudere werknemers in het bijzonder. De 1,9% die de sociale partners in de jaren 1990 als norm voor 2000 vooropzetten, en die de tegenprestatie was voor de werkgevers voor de meerjarenplanning inzake patronale lastenverlaging tijdens diezelfde periode, werd nog nooit bereikt. Integendeel, de inspanning stagneert al jaren juist boven de 1% en zou voor 2008 slechts 1,04% bedragen.² De sociale partners spraken ook af dat elk jaar 50% van de werknemers aan vorming zouden deelnemen, maar ook daar kwam niet veel van in huis. In de periode 2007-2008 bedroeg het deelnamepercentage slechts 40%, en voor 50-plussers zelfs minder dan 30%. En dit terwijl het volgen van vorming net zou moeten stijgen met de leeftijd, aangezien de in de vorige alinea beschreven koppeling tussen leeftijd en loon juist noopt tot een hogere productiviteit.

Daar waar de twee vorige alinea’s wezen op zwaktes van de Belgische arbeidsmarkt in het algemeen, met een versterkte manifestatie van die zwakte bij 50-plussers, is het meest specifieke arbeidsmarktprobleem voor ouderen het gebruik van de stelsels van vervroegde uittrede, zoals het brugpensioen. Op dit vlak is er sinds het Generatiepact weinig vooruitgang geboekt. Het aantal bruggepensioneerden is sinds enkele jaren weer in stijgende lijn aan het gaan, al is dat waarschijnlijk voor een deel te wijten aan het al beschreven cohorte-effect bij de vrouwen. Maar de toegang tot dit stelsel voor de werknemers en de kost ervan voor de werkgevers is quasi onveranderd gebleven. Aan de leeftijdsgrenzen voor het brugpensioen heeft het Generatiepact niets gewijzigd: de toegang tot stelsel werd bemoeilijkt door het verhogen van de vereiste loopbaanduur om op brugpensioen te kunnen gaan.
Deze verhoging ziet er papier vrij spectaculair uit. Voor brugpensioen op 60 jaar steeg de voorwaarde van 20 jaar loopbaan (of 10 jaar in één sector) naar 30 jaar voor de mannen en 26 jaar voor de vrouwen. En voor brugpensioen op 58 jaar ging het om een stijging van 25 jaar naar 35 jaar voor de mannen en 30 jaar voor de vrouwen. Vanaf 2010 wordt dit laatste zelfs 37 jaar voor de mannen en 33 jaar voor de vrouwen en vanaf 2012 zelfs respectievelijk 38 en 35 jaar. Dat er in praktijk niet veel van te merken valt komt grotendeels doordat de sociale partners voor de berekening van de loopbaanduur een aantal nieuwe gelijkstellingen toevoegden aan de reeds indrukwekkende lijst van met arbeid gelijkgestelde periodes.³ Tabel 1 geeft het % weer van de respectievelijk 58- en 60-jarigen dat in 2008 en 2012 voldoet aan de vereiste loopbaanvoorwaarde van het brugpensioen, waarbij de toestand vóór het Generatiepact vergeleken wordt met twee versies van het Generatiepact: het oorspronkelijke akkoord binnen de regering van oktober 2005, en de door de sociale partners gemilderde (en door de regering aanvaarde) versie die uiteindelijk werd omgezet in wetgeving.

Daar waar het Generatiepact niet zozeer het brugpensioen op 60 jaar, maar het brugpensioen vóór 60 wilde afremmen, heeft de correctie van de sociale partners juist bij die 58-jarigen een groot tegengesteld effect. Niet enkel nu, maar zelfs op langere termijn. Daarbij mag ook niet vergeten worden dat alle bestaande brugpensioenformules vóór 58 jaar voorlopig blijven gelden. En dat de kostprijs van het brugpensioen niet essentieel werd verhoogd voor de werkgevers. Toch is er op één vlak een duidelijke vooruitgang geboekt inzake brugpensioen: het aantal ouderen met brugpensioen onder de 55 jaar is sinds het Generatiepact gedaald met meer dan 40%. Bij herstructureringen gepaard met collectief ontslag wordt dus duidelijk minder teruggegrepen naar het brugpensioen om deze ‘jongere’ ouderen te ontslaan. Dat laatste woord is ook belangrijk: brugpensioen is geen recht voor de werknemer, maar kan slechts ontstaan indien de werknemer ontslagen wordt. De medeverantwoordelijkheid van de werkgevers in de toepassing van het brugpensioen is dus bijzonder groot.

NOOD AAN EEN VERSTERKT GENERATIEPACT-BIS?

De eerste resultaten van het Generatiepact zijn allesbehalve hoopgevend. De vraag is dan ook of de oproep voor een Generatiepact-bis, 100 maal sterker dan het eerste, terecht is.
Er zijn een aantal specifieke redenen waarom de werkgelegenheidsgraad van de 55-plussers in België zo laag ligt. Naast de klassieker, namelijk de aantrekkelijkheid van de stelsels van vervroegde uittrede zoals het brugpensioen (de kat bij de melk zetten), zijn er zeker ook nog ons stelsel van loonsvorming (zeer sterke nadruk op - vroeger - leeftijd en - nu - breed gedefinieerde anciënniteit, waardoor de oudere werknemer relatief duur wordt), het ondermaats investeren in opleiding (waardoor de oudere werknemer beperkt inzetbaar wordt), het gebrek aan aanbod van meer aan de leeftijd aangepaste jobs en het feit dat werken en langer werken onvoldoende financieel beloond wordt. Zowel werknemers(organisaties), werkgevers(organisaties) als overheid zijn dus minstens medeverantwoordelijk voor deze slechte prestaties.
Resultaat is een arbeidsmarkt met weinig mobiliteit, weinig beweging, weinig transities, waarbij zij die er eenmaal buiten vielen er nog moeilijk terug in komen. Schema 1 maakt dit zeer duidelijk.

Schema 1: Arbeidsmarktmobiliteit ouderen - Mobiliteit tussen 2007 en 2008 (55-64 jarigen)

Toch lijkt een krachtig Generatiepact-bis niet de prioriteit inzake arbeidsmarktbeleid. De problemen waarmee de 55-plussers kampen om hun plaats te vinden op de arbeidsmarkt zijn eigenlijk maar varianten op onze algemene zwaktes, die evengoed verhinderen dat laaggeschoolde jongeren, langdurig inactieven, werknemers van vreemde afkomst, mindervaliden, … aan de bak komen op de Belgische arbeidsmarkt. We scoren immers niet alleen slecht voor ouderen, maar ook voor al die andere kansen- of doelgroepen.

Het lijkt ons dus belangrijker om structurele maatregelen te nemen die deze structurele zwaktes wegwerken, waardoor alle outsiders, en niet enkel de 55-plussers, hun plaats vinden op de arbeidsmarkt.⁴ Dit is wellicht nog ambitieuzer dan een Generatiepact-bis, maar heeft naar haalbaarheid het voordeel dat het een positiever verhaal wordt, een verhaal met meer en meer gelijke kansen op werk voor iedereen. Want ‘meer en beter werk voor iedereen’, daar hebben alle regeringen in dit land zich unaniem voor uitgesproken. Nu alleen nog de daad bij het woord voegen.

Jan Vanthuyne en Tom Bevers
Algemene Directie Werkgelegenheid en Arbeidsmarkt, FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg

Noten
1/ Het gaat om het gemiddeld bedrag aan aanvullende vergoeding dat het Fonds voor Sluiting van Ondernemingen (FSO) in 2008 uitbetaalde wanneer het de verplichting van de failliete werkgever overnam. Het reëel gemiddeld bedrag ligt zeker een stuk hoger, aangezien het FSO slechts het absolute minimum van de CAO 17 uitbetaalt, terwijl de meeste sector- of ondernemings-CAO’s een hoger bedrag voorzien.
2/ Cijfer uit laatste loonrapport van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven van begin november 2009.
3/ Zoals bijvoorbeeld sommige vormen van deeltijds onderwijs, de wachttijd voor schoolverlaters, en sommige niet-gewerkte periodes tijdens periodes van deeltijdse arbeid, inzonderheid bij deeltijdwerk in de periode waarin de loopbaanonderbreking en tijdskrediet nog niet bestond.
4/ Het probleem van de vervroegde uittredestelsels zoals het brugpensioen is natuurlijk wel specifiek aan ouderen, en moet dan ook verder aangepakt worden. Al voorziet het Generatiepact eigenlijk reeds ten dele in een regeling: ‘Deze loopbaanvereiste (voor brugpensioen op 58 jaar) zal opgetrokken worden tot 40 jaar indien in een eerste tussentijdse evaluatie, uiterlijk in 2011 uitgevoerd door de Hoge Raad voor Werkgelegenheid, na overleg met de sociale partners, blijkt dat de evolutie van de werkgelegenheidsgraad van de werknemers van 55 jaar en ouder, ten opzichte van 2005 niet minstens anderhalve keer zo snel gegroeid is als in de EU 15.’ Eigenlijk kan nu al gesteld worden dat we die norm van anderhalve keer onmogelijk kunnen halen in 2011.

arbeidsmarkt - generatiepact - pensioen

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 10 (december), pagina 4 tot 12

• arbeidsmarkt
• generatiepact
• pensioen