Een doctoraat

Bij een doctoraatsverhandeling stel ik me zelden een spectaculaire bijdrage tot de literatuur voor. Christophe Pelgrims promoveerde deze lente met een onderzoek naar ‘Politieke actoren en bestuurlijke hervormingen. Een stakeholder-benadering van Beter Bestuurlijk Beleid en Copernicus’.¹ En begin juni werd zijn doctoraat uitgegeven met een bijhorende studiedag, georganiseerd door het Instituut voor de Overheid. En nu zal je misschien ook denken: een doctoraat, dat wordt toch enkel door de juryleden gelezen? In dit geval heeft U ongelijk. Het boek geeft zo’n verbluffende inkijk in hoe de Belgische en Vlaamse regering functioneert dat het een must is voor iedereen die in deze regio over politiek wil praten.
Ik was aanwezig op de verdediging in maart 2008 en Christophe Pelgrims werd er door de internationale jury zowat de hemel in geprezen omwille van zijn methodiek en de gedetailleerde beschrijving van die twee hervormingen. En voor een doctor in de sociale wetenschappen zal het zeker een indrukwekkende studie geweest zijn over de rol van parlementairen, ministers, kabinetten en ambtenaren in twee veranderingsprocessen die de ganse gekende wereld van de federale en Vlaamse ministeries op hun kop zetten. Maar wat mij betreft mag men hem meteen ook doctor in de politieke wetenschappen maken. Wat hij in zijn onderzoek beschrijft, is onderzoeksjournalistiek zoals ik er al sinds lang niet meer gelezen heb.

In zijn onderzoek gaat Pelgrims na in welke mate politieke stakeholders betrokken worden bij administratieve hervormingsprocessen. Niet direct het boeiendste politieke thema, vonden ook de meeste politici zelf. Johan Sauwens nam in de Vlaamse regering de portefeuille van Ambtenarenzaken op. Uit het boek blijkt nu dat dit eerder een toeval was: ‘Ik was geen vragende partij voor Ambtenarenzaken. Ik zat als laatste en het was een beetje verrassend dat ik nog in de regering kwam. Iedereen had zijn ‘dada’ bij de verdeling van de bevoegdheden en ik zat op het einde van de tafel en kreeg de rest. Ik had een paar dingen gevraagd zoals Sport. Ambtenarenzaken zat hierbij’. Ook de rest van het parlement lag er duidelijk niet van wakker. Een parlementslid vertelde: ‘Het is niet echt een dossier van het parlement en het is ook niet direct een dossier waar de regering mee staat of mee valt’. Natuurlijk, waarom zou het ook. Zo’n administratieve hervorming regelt alleen maar de indeling van het overheidsapparaat in tientallen administraties. Welke gefusioneerd en welke gesplitst worden, welke rechtstreeks door een minister worden geleid en welke een Raad van Bestuur met spelers uit het middenveld krijgen. En hoe de topambtenaren gerekruteerd, bezoldigd en al dan niet geëvalueerd worden. Er zijn blijkbaar belangrijker dingen in het politieke leven… En eens een ‘federale’ administratie gesplitst is en naar Vlaanderen overgeheveld, valt de belangstelling hoe die dienst dan verder werkt grotendeels uit het politiek blikveld weg.

Toegegeven, zoals Pelgrims zelf schrijft: ‘Partijen focussen zich eerder op thema’s die voor potentiële kiezers belangrijk zijn. Een moderniseringsproject van de Vlaamse overheid blijkt dit echter niet te zijn’. En als je de politieke crisis van het voorbije jaar bekijkt, lijken er nog véél projecten te zijn die voor de kiezers niet belangrijk zijn, en andere wel…

Verder wordt in detail beschreven hoe de parlementaire bespreking en amendering van de nodige decreten zwaar werd aangestuurd door de kabinetten. Je zou je op den duur afvragen waar al die heisa rond de ‘splitsing van BHV’ en ‘elektronische verkiezingen’ voor nodig is, aangezien het uit deze studie haast interessanter lijkt om kabinetsleden en topambtenaren te kunnen verkiezen.

Pelgrims beschrijft in detail hoe zowel BBB als Copernicus werden opgestart, en welk slingerpad beide hervormingen doorliepen.

Moge de beste winnen….!

Maar de echte politieke bom in dit boek is de beschrijving hoe de Vlaamse regering in deze legislatuur de topambtenaren van de agentschappen en departementen aanstelde. Christophe Pelgrims beschrijft de ganse historiek met zoveel detail en inside information dat je haast moet denken dat hij die ganse periode zelf alle vergaderingen bijwoonde. Hij citeert vlot uit verslagen van Interkabinetten werkgroepen. Maar er hebben duidelijk ook heel veel mensen hun verhaal gedaan.

De 66 nieuwe functies van leidend ambtenaar van de entiteiten onder BBB werden in drie ronden aangeduid. In de eerste mochten de ‘zittende pachters’, de leidende ambtenaren van voor de hervorming zich kandidaat stellen voor de nieuwe entiteiten. In Copernicus moesten de leidende ambtenaren een ganse assessmentprocedure doorstaan (die dan uiteindelijk werd getorpedeerd in een reeks zaken bij de Raad van State). In Vlaanderen was de enige vraag wie men waar zou aanstellen. Dat kon idealiter zeer in der minne verlopen. Uit een interview blijkt dat ambtenaren binnen een bepaald beleidsdomein een overeenkomst hadden om geen voorkeur uit te drukken voor elkaars functies. Maar dat lukte blijkbaar niet overal. En dan mocht de politiek ook haar rol spelen. ‘De socialistische partij had beslist dat Y moest komen en dat X gedumpt moest worden. Waar moet hij dan wel terecht komen? Hij had zich voor een aantal functies kandidaat gesteld maar daar mocht X dan van de andere coalitiepartners niet komen’. In de tweede ronde mochten conform een opmerkelijk amendement op het ‘Kaderdecreet’ ook de adjunct-leidende ambtenaren van de vroegere Vlaamse Openbare Instellingen zich kandidaat stellen voor een bevordering tot leidend ambtenaar. Ook hier netjes één kandidaat per functie, zodat er niet meer moest worden vergeleken. Maar voor een bepaald agentschap beschrijft Pelgrims wel een merkwaardig verhaal. ‘CD&V heeft aan ambtenaar X de job beloofd. De coalitiepartners konden ambtenaar Y niet afschieten want dan was de VLD naar de verdoemenis’. Dat werd dan maar opgelost door het decreet te wijzigen en daar 2 topambtenaren te voorzien. De derde ronde was dan de echte vacature die ook voor externe kandidaten openstonden.
Pelgrims analyseert in detail hoe de selectie uit alle kandidaturen werd gemaakt.

Het glazen plafond intact

In de regering-Leterme was er een consensus aanwezig om de administratie een afspiegeling te laten zijn van de democratische politieke strekkingen in de samenleving. Tijdens de herplaatsingen in de eerste twee ronden en de benoemingen in de derde ronde moesten er bijgevolg politieke evenwichten gezocht worden. Tot zover dus de depolitisering van de administratieve top. Alleen werd vanuit die fictie wel nog een campagne opgestart om vrouwen aan te moedigen zich kandidaat te stellen voor de vacante functies van de derde ronde. Wat overigens goed lukte. Er waren méér vrouwen dan mannen bij de echt externe kandidaturen. Bij de ‘interne’ was slechts een derde vrouw, maar dat zal ook wel wat te maken gehad hebben met de vereiste leidinggevende ervaring. Er zijn in de Vlaamse overheid nu eenmaal minder vrouwen op hoge functies benoemd. En het was net daaraan dat men wou verhelpen door vrouwen aan te zetten om kandidaat te zijn voor de nieuwe functies. Maar daar eindigde het verhaal. Meer dan de helft van de vrouwen werd al afgewezen wegens ‘te weinig professionele ervaring’. De helft van de externe kandidaten werd om dezelfde reden geweigerd. Zowat alle kabinetsleden werden geschikt bevonden op basis van hun CV, bij de andere was dat vaak ook weer een hinderpaal. Het ‘verkennend interview’ gaf ook de voorkeur aan kabinetsleden boven kandidaten zonder kabinetservaring. En dus eindigde de reeks benoemingen met 60% benoemingen van interne kandidaten, waarvan 40% uit de kabinetten kwamen. Ik ben zelf zeer slecht geplaatst om een bezwaar te hebben tegen het benoemen van (ex-)kabinetsleden, maar waarom moet je dan de mensen uit de privésector laten geloven dat ze een redelijke kans maakten?

Wat Pelgrims wetenschappelijk bewijst is een HRM-griezelverhaal. Het politieke akkoord zorgde ervoor dat topfuncties binnen de Vlaamse administratie voorbehouden werden zodat de persoon die de voorkeur genoot, kon worden aangesteld. Het voorziene traject in drie ronden zorgde er echter voor dat de ‘gewenste’ kandidaten niet steeds konden deelnemen in de ‘juiste’ ronde. Om de ‘gewenste’ kandidaten te kunnen benoemen, moest de functie bijgevolg vacant blijven tot in de betreffende ronde. Of nog: Een kabinetslid gaf tijdens het interview aan dat vooraleer kandidaten hun voorkeur kenbaar maakten ze de persoon in kwestie trachtten te overtuigen om zich kandidaat te stellen of net niet. ‘Het is sluipende besluitvorming, dus als we iemand eigenlijk niet willen, zal vanaf het begin getracht worden om deze terzijde te schuiven en niet gewacht worden tot die persoon wordt voorgedragen’.

Pelgrims beschrijft met dezelfde zin voor detail ook de federale veranderingen van Copernicus, die zoals bekend vooral op verzet van de Franstalige partijen stuitten. En ook daar worden de selectieprocedures geanalyseerd. De verhouding tussen Nederlandstalige en Franstalige topambtenaren vormde daar nog eens een extra complicatie. Je zult maar als Waal de beste kandidaat zijn voor een job die naar een Vlaming moet gaan, en omgekeerd. Een mooie vond ik dat in de eerste fase van de selecties vrouwen ook hier vaker werden afgewezen dan mannen, maar de vrouwen die bij de test wel naar managementvaardigheden mochten doorgaan eigenlijk iets beter scoren. De selectiecommissie vond dan weer mannen vaker ‘zeer geschikt’ dan vrouwen. Maar de vrouwen werden door hen dan wel vaker gewoon ‘geschikt’ bevonden dan mannen.
Een Dolle Mina zou dus kunnen concluderen dat vrouwen bij objectieve tests er wel beter uitkomen maar bij de subjectieve beoordelingen systematisch lager worden gerangschikt.

Beter Besturen

BBB is dus geen parel aan de Vlaamse politieke kroon geworden. Het was er Pelgrims echt niet om te doen de Vlaamse politiek en administratie zo in het hemd te zetten. Maar feiten zijn feiten... Alles wat hij schrijft is wetenschappelijk verantwoord. Voor mij krijg hij meteen ook de ‘Walter De Bock prijs voor onderzoeksjournalistiek’. Want over gans dit verhaal lees je ook niet zoveel in je krant. Het zou trouwens voor een doctorandus politieke wetenschappen niet oninteressant zijn eens na te gaan of een regering zonder noemenswaardige oppositie zich op dat vlak méér kan veroorloven dan één met een krappe meerderheid. Anderzijds is het debat over de zin en onzin van politieke benoemingen ook nog verre van afgerond. Al zou er toch enige consensus zijn dat wie je ook benoemt, hij of zij toch moet bewijzen de job aan te kunnen. En dan lijkt het me wat moeilijk dat de kabinetten al op voorhand beslissen wie het meest geschikt was voor een job, en dat ze daarbij begrijpelijkerwijze zichzelf als ‘de slimste mens ter wereld’ uitroepen. Dat doe ik eigenlijk ook wel altijd… Misschien moeten ze eens een vergelijkbare quiz organiseren voor benoemingen. Daar zou volk naar komen kijken!

Noot

1. Pelgrims Christophe, Bestuurlijke hervormingen vanuit een politiek perspectief. Politieke actoren als stakeholders in Beter Bestuurlijk Beleid en de Copernicushervorming, Brugge, Vandenbroele, 2008, 455 p.

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 6 (juni), pagina 49 tot 52

• politieke benoemingen
• Vlaamse overheid
• Copernicus-plan
• boekbespreking