De Stadsmonitor, een participatief opgebouwd governance-instrument

De Stadsmonitor is een leerinstrument voor de 13 Vlaamse centrumsteden, voor het Vlaamse stedenbeleid en voor iedereen die bij de stad betrokken is. Dit instrument - bestaande uit bijna 200 indicatoren - brengt in kaart hoe leefbaar de steden zijn en hoe duurzaam hun ontwikkeling is. Deze monitor bestaat uit zowel objectieve (feitelijke vaststellingen) als subjectieve (bijvoorbeeld percepties van inwoners) omgevingsindicatoren. Ze beschrijven de toestand van de stad en tonen evoluties van actoren en factoren die deel uitmaken van de omgeving. De indicatoren zijn niet strikt beoordelend en geen beleidseffectmeting. Wel kan de Stadsmonitor worden gezien als een evaluatie-instrument op een zeer algemeen niveau: een evaluatie van de collectieve effecten op de maatschappelijke omgeving van alle handelingen en inspanningen van de verschillende publieke en private actoren. Doel van het instrument is het stadsdebat stimuleren en voeding geven aan het strategische beleid van alle actoren betrokken bij de stedelijke ontwikkeling. De Stadsmonitor is dan ook een instrument dat aansluit bij de governance-gedachte.²
Het inhoudelijk, normatief kader van de Stadsmonitor is gebaseerd op ‘duurzaamheid’. Onze invulling van dit begrip sluit aan bij internationale literatuur en focust op intra- en intergenerationele rechtvaardigheid. Met andere woorden, duurzaamheid heeft betrekking op de behoeftebevrediging van de huidige generaties, dus van alle mensen die nu leven, zowel arm als rijk, zowel in Noord als in Zuid. Maar aangezien ook de volgende generaties recht hebben op een kwaliteitsvol leven, mag de draagkracht van de aarde niet worden overschreden. In de omslag naar de politieke wereld werd aan duurzaamheid nog een sterk accent op participatie en kwaliteit van bestuur toegevoegd.
Aangezien het concept ‘duurzame ontwikkeling’ niet een passe-partout mag zijn, duurzaamheidsdiscours strijd voeren en een interactief opmaakproces essentieel is, ontwikkelden we bij aanvang in overleg met honderden experten een visie voor een leefbare en duurzame Vlaamse stad. De visie-elementen inzake burgerbetrokkenheid en bewonersparticipatie vindt u in de kadertekst. Aan deze visie koppelden we vervolgens - opnieuw aan de hand van een interactief proces - de meest gewenste of meest ideale indicatoren. Dit wijkt af van een data driven aanpak waardoor het verzamelen van cijfergegevens een moeilijke en gigantische oefening werd.³

|

Visie-elementen over burgerbetrokkenheid en bewonersparticipatie uit de Stadsmonitor:
- Het publiek debat krijgt kansen en wordt georganiseerd over de sturing van de stad in haar geheel.
- Burgers en stedelijke actoren voelen zich verbonden met de stad en zijn bekommerd om de goede gang van zaken in de stad.
- Burgers zijn bereid mee te werken aan de oplossing van stedelijke problemen.
- Burgers en stedelijke actoren organiseren zich zelf en bouwen macht op om structurele problemen aan te kaarten (empowerment).
- Zelforganisatie en empowerment van burgers, burgergroepen en maatschappelijke actoren worden als principes in de verschillende activiteitendomeinen toegepast. Het stadsbestuur draagt bij tot zelforganisatie van burgers en ondersteunt empowerment van burgers.

|

Institutionele indicatoren op een ladder

Wanneer we in dit artikel spreken over (politieke) bewonersparticipatie, dan bedoelen we ‘al die activiteiten die burgers op vrijwillige basis ondernemen en die zijn gericht op de beïnvloeding van de vorming of de uitvoering van het (lokale) overheidsbeleid’.⁴ Het hanteren van de participatieladder is een handige manier om tot indicatoren inzake bewonersparticipatie te komen. Participatie kent immers verschillende niveaus waar zowel overheid als burger tijdens een beleidsvormingsproces een andere rol krijgen toebedeeld. Er zijn meerdere varianten van dergelijke ladder in omloop sinds die oorspronkelijk werd ontwikkeld door Sherry Arnstein in 1969.⁵ In Schema 1 is uitgegaan van een ladder met vijf sporten.

Schema 1: Participatieladder ⁶

In de Stadsmonitorvisie rond participatie is de rol van de participant/burger veeleer (inter)actief en direct, wat aansluit bij een (neo-)republikeinse invulling van het concept burgerschap. De overheid kan immers niet alles en kan het niet alleen. Deze visie verschilt van een liberaal-individualistische of utilitaristische invulling van burgerschap, waar publieke participatie eerder wordt gezien als het uitoefenen van een recht tegenover de overheid en niet als een maatschappelijke opgave. Een overheid kan in feite ook niet kiezen of het de burgers al dan niet medeverantwoordelijkheid laat opnemen. Zelforganisatie of empowerment van burgers gebeurt gewoon (of juist niet). Voornamelijk langs de zijde van de politieke elite leeft ook nog sterk het beeld van een groeiende kloof tussen burger en politiek.⁷ Het centrale uitgangspunt in het kloofdenken is de (vermeende) vaststelling dat de burger vervreemd is van de politiek, er geen vertrouwen meer in heeft en (als gevolg daarvan) de politiek de rug toekeert. Kalk en De Rynck vragen daarom meer ruimte voor medeverantwoordelijkheid van burgers bij de inrichting van hun eigen woon- en leefmilieu (zowel op stads- als wijkniveau).⁸
Een indicator inzake het actief opnemen van medeverantwoordelijkheid door burgers is - gegeven de (neo)republikeinse benadering - cruciaal in de Stadsmonitor. Vandaar dat we in overleg met allerlei experten de indicator ‘Actieve betrokkenheid van de burger (bij stad en buurt)’ hebben geselecteerd. Deze indicator sluit min of meer aan bij de participatieniveaus ‘Coproduceren’ en ‘(Mee)beslissen’. Bedoeling was ook om voort te bouwen op andere sporten van de participatieladder, namelijk op ‘Informeren’ en ‘Raadplegen’. Volgende twee indicatoren werden bijgevolg geselecteerd en uitgewerkt: ‘Spreiding van informatie over en door de stad’ en ‘Consultatie van bewoners door het stadsbestuur’.
Er waren geen data voorhanden om deze drie indicatoren in te vullen en we beslisten daarom in een eigen survey bij bewoners ouder dan 15 jaar te peilen naar bewonersparticipatie en burgerbetrokkenheid. Zowel in 2004 als in 2006 werd een representatief staal van bijna 8000 mensen uit de Vlaamse centrumsteden per telefoon bevraagd.⁹

Spreiding van informatie over en door de stad

Deze indicator toont het aandeel van de inwoners dat zich voldoende geïnformeerd voelt over de activiteiten, de dienstverlening, de initiatieven en de beslissingen in en door de stad. Het cijfer van de indicator is gebaseerd op vier stellingen die werden voorgelegd aan de inwoners: Ik krijg voldoende informatie (1) over de activiteiten in de stad (bijvoorbeeld inzake cultuur, openbare werken, etc.), (2) over de voorzieningen in de stad (bijvoorbeeld inzake zorg, opvang, onderwijs, etc.), (3) over nieuwe ingrepen en plannen in de stad (bijvoorbeeld inzake nieuwe buurtinrichting, mobiliteitsplannen, etc.) en (4) over de beslissingen van het stadsbestuur. De respondenten konden telkens antwoorden met ‘helemaal eens’, ‘eerder eens’, ‘niet eens, niet oneens’, ‘eerder oneens’ en ‘helemaal oneens’. Wie op minstens drie van de vier stellingen antwoordde met ‘helemaal eens’ of ‘eerder eens’, werd in de teller opgenomen. De onderlinge correlatie tussen de 4 stellingen was vrij hoog. Dit wil zeggen dat wie het eens is met de ene stelling, het meestal ook eens is met de andere stelling(en).

Grafiek 1 toont aan dat vier op de vijf inwoners van Oostende, Hasselt en Genk zich in 2006 goed geïnformeerd voelt over wat er in de stad gebeurt en wat de plannen en beslissingen zijn. Inwoners uit Aalst en Antwerpen voelen zich iets minder goed geïnformeerd. Het percentage ligt in beide steden net onder de 60%. In bijna alle centrumsteden zien we een positieve trend. In Roeselare voelen bijna 14% meer inwoners zich goed geïnformeerd in vergelijking met 2004. Ook in Leuven (+9,5%) en Brugge (+9,2%) is de stijging opmerkelijk. Enkel in Sint-Niklaas merken we een daling (-4,7%). Over het algemeen blijkt dat hoe ouder, hoe meer men vindt dat men voldoende informatie krijgt. Ook zien we dat iets meer lager opgeleiden dan hoger opgeleiden zich goed geïnformeerd voelen. Tussen mannen en vrouwen waren er geen significante verschillen.

Grafiek 1: Aandeel (%) inwoners dat zich voldoende geïnformeerd voelt over en door de stad

Nemen we Gent (Grafiek 2) als voorbeeld om de vier stellingen apart te bekijken, dan merken we in 2006 dat 85% van de inwoners zich goed geïnformeerd voelt over de activiteiten in de stad (‘eerder of helemaal eens’), 77,1% over de voorzieningen en 68,9% over ingrepen en plannen. Bij beslissingen van het stadsbestuur ligt het percentage lager: 50,8% krijgt voldoende informatie. De verhoudingen zijn in de andere centrumsteden nagenoeg hetzelfde: het verschil tussen de eerste drie stellingen en de laatste stelling ligt tussen de 25% à 35%. De meningen over de vier stellingen zijn vrij uitgesproken, want het aantal antwoorden met ‘weet niet’ ligt erg laag, terwijl ten hoogste 14% van de inwoners met ‘niet eens, niet oneens’ antwoordt.
Wanneer we de achtergrondkenmerken bekijken, dan blijkt in Gent iets meer mannen dan vrouwen zich goed geïnformeerd te voelen over de voorzieningen in de stad. Voor de andere stellingen werden geen verschillen naar geslacht vastgesteld. Verder stellen we vast dat naarmate het opleidingsniveau daalt, men zich beter geïnformeerd voelt over beslissingen van het Gentse stadsbestuur. Voor verbanden naar leeftijd, zien we dat ouderen zich voor alle vier de stellingen beter geïnformeerd voelen.

Grafiek 2: Details Gent: verdeling van de antwoorden op de stellingen 'ik krijg voldoende informatie over de...'

Consultatie van bewoners door het stadsbestuur

Vinden de inwoners uit de 13 centrumsteden dat het stadsbestuur hen voldoende raadpleegt? Grafiek 3 toont de resultaten. Deze indicator is opgebouwd rond twee stellingen uit de Stadsmonitorsurvey: (1) ‘Het stadsbestuur doet voldoende inspanningen om de wensen van de bevolking te kennen’, en (2) ‘Het stadsbestuur doet voldoende inspanningen om bewoners bij veranderingen te betrekken’. De respondenten konden telkens antwoorden met ‘helemaal eens’, ‘eerder eens’, ‘niet eens, niet oneens’, ‘eerder oneens’ en ‘helemaal oneens’. Wie telkens antwoordde met ‘helemaal eens’ of ‘eerder eens’, werd in de teller opgenomen. De correlatie tussen beide stellingen was zeer hoog. Voor alle duidelijkheid, deze indicator focust dus niet op de mate waarin het beleid werkelijk rekening houdt met de voorstellen van de inwoners.

Grafiek 3: Aandeel (%) inwoners dat vindt dat het stadsbestuur de inwoners voldoende raadpleegt

De verschillen tussen de steden zijn vrij groot. In Aalst vindt slechts een kwart van de inwoners dat het stadsbestuur de inwoners voldoende consulteert. Ook in Antwerpen (29,8%) en Leuven (31,8%) ligt dit aandeel niet zo hoog. In de Limburgse steden Genk en Hasselt schommelt dit percentage rond de 52%, in Oostende zelfs rond de 60%. Opmerkelijk is de sterke stijging in Mechelen (+14,9%) en Kortrijk (+13,6%). Ook in Brugge, Gent en Oostende neemt het aandeel inwoners dat zich voldoende geraadpleegd voelt, toe (telkens +8%). Op beide stellingen blijkt in quasi alle steden dat hoe ouder men is, hoe meer men vindt dat het stadsbestuur voldoende inspanningen doet inzake raadpleging van de inwoners. Vandaar de respectievelijk hoge en lage score in Oostende en Leuven. Ook zien we in Aalst, Brugge, Genk, Leuven, Mechelen en Sint-Niklaas dat hoger opgeleiden het minder eens zijn met de stelling ‘Het stadsbestuur doet voldoende inspanningen om de wensen van de bevolking te kennen’. Hetzelfde geldt in Aalst, Leuven, Roeselare en Sint-Niklaas voor de tweede stelling. Tussen mannen en vrouwen waren weinig significante verschillen.

Actieve betrokkenheid van de burger (bij stad en buurt)

Dit is de meest directe indicator uit de Stadsmonitor die het thema ‘burgerbetrokkenheid en bewonersparticipatie’ moet vatten. Net zoals in Nederlands onderzoek peilden we bij de inwoners uit de centrumsteden of ze de afgelopen 12 maanden zelf actief zijn geweest om iets in hun buurt of stad te verbeteren.¹⁰ De interviewer verduidelijkte telkens de vraag met volgende voorbeelden: een probleem onder de aandacht gebracht, bijdrage aan een discussie over de buurt, een wijkactie. De respondenten hadden drie antwoordmogelijkheden: (1) ja, (2) nee, maar misschien in de toekomst wel, en (3) nee, en dat zal ik ook niet gaan doen. In de Stadsmonitor focussen we bij deze indicator op de respondenten die ‘ja’ hebben geantwoord. We kunnen via deze manier van bevragen evenwel geen onderscheid maken tussen een sterke betrokkenheid (bijvoorbeeld wekelijks actief meewerken in een wijkactieplatform) en het eenmalig bijwonen van één of ander initiatief.

De verschillen tussen de steden (Grafiek 4) zijn relatief klein. In Mechelen, Kortrijk, Leuven, Genk en Antwerpen is ongeveer een kwart van de bevolking het laatste jaar actief geweest om iets in de stad of buurt te verbeteren. In Aalst en Roeselare schommelt dit percentage rond de 17%. We merken in alle steden een hogere actieve betrokkenheid bij de leeftijdsgroep tussen 35 en 64 jaar. Ook hoger opgeleiden en leden van een vereniging zijn vaker actief in de wijk of de stad. In Aalst, Brugge, Hasselt, Mechelen en Roeselare zeggen in 2006 meer mannen dan vrouwen actief geweest te zijn om iets in de buurt of stad te verbeteren.

Grafiek 4: Aandeel (%) inwoners dat afgelopen jaar actief is geweest om iets in de buurt of stad te verbeteren

Bekijken we de Antwerpse cijfers (Grafiek 5) wat meer in detail dan zien we in 2006 dat 24,3% van de inwoners zegt dat ze het afgelopen jaar actief zijn geweest om iets te verbeteren in hun buurt of stad. Ten opzichte van 2004 is dat een stijging met 3,6%. Het aandeel inwoners dat overweegt zich in de toekomst in te zetten daalt (van 32,2% naar 24,4%), terwijl het aandeel mensen dat in de toekomst niet actief denkt te zijn om buurt of stad te verbeteren, stijgt van 46,1% naar 50,6%. De meningen hierover zijn uitgesproken, want minder dan 1% heeft met ‘weet niet’ geantwoord. We stellen vast dat in nagenoeg alle centrumsteden steden ongeveer een kwart van de inwoners zegt in de toekomst misschien actief te zijn en bijna de helft denkt er niet aan dit te doen. Dat het kloofdenken nog steeds aanwezig is, hoeft dan ook niet te verwonderen.

Grafiek 5: Details Antwerpen - Verdeling van de antwoorden op de vraag: 'Bent u het afgelopen jaar actief geweest om iets in uw buurt of stad te verbeteren?'

Kijken we naar de achtergrondkenmerken, dan is er in Antwerpen een grotere betrokkenheid van de leeftijdsgroep tussen 35 en 64 jaar. Ook zijn hoger opgeleiden vaker actief in buurt of stad, net als mensen die lid zijn van een vereniging. Er zijn geen verschillen gevonden tussen mannen en vrouwen.

Debat en interpretatie

Een stad zonder participatie en betrokkenheid van bewoners bij zowel samenleving als bestuur, kan zich noch leefbaar noch duurzaam ontwikkelen. Vandaar dat in de Stadsmonitor enkele indicatoren zijn opgenomen inzake bewonersparticipatie en burgerbetrokkenheid. De combinatie van deze indicatoren onderling, samen met enkele andere cijfers uit de Stadsmonitor, levert de stedelijke actoren alvast interessante basisinformatie op: is de stad op goede weg? Waar kan het beter? Van welke steden kunnen we leren? Het debat kan in elke centrumstad worden gevoerd met onder meer deze informatie op tafel. Het zoeken naar causale verbanden en verklaringen ligt echter buiten de mogelijkheden van dit leer- en meetinstrument. In de Stadsmonitor focussen we immers op het verzamelen en bundelen van al dan niet nieuwe cijfergegevens, verspreid over meerdere thema’s (cultuur, vrije tijd, mobiliteit, wonen, milieu en groen, vertrouwen, participatie, economie, onderwijs, veiligheid). Het is niet alleen aan wetenschappers, maar ook aan stedelijke actoren (en in het bijzonder aan het stadsbestuur) om de resultaten uit de Stadsmonitor te interpreteren en te zoeken naar mogelijke verklaringen.

Thomas Block, Jo Van Assche, Herwig Reynaert en Dominiek Vandewiele
Centrum voor Lokale Politiek - Universiteit Gent

Noten
1/ De ‘Stadsmonitor voor leefbare en duurzame Vlaamse steden’ werd ontwikkeld in opdracht van het Vlaamse stedenbeleid. Het onderzoek werd uitgevoerd door onderzoekers van het Centrum voor Duurzame Ontwikkeling (Universiteit Gent), het Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde (Hogeschool Gent) en het Centrum voor Lokale Politiek (Universiteit Gent). Alle resultaten van de Stadsmonitor zijn te vinden op de website www.thuisindestad.be (luik Stadsmonitor).
2/ Governance duidt op de vervlechting van publieke, semi-publieke en/of private actoren bij beleidsvoering (multi-actor) en op de verschillende schalen die doorwerken op het beleid (multi-level).
3/ Meer informatie over het opmaakproces van de Stadsmonitor: Block Thomas, Van Assche Jo, Vandewiele Dominiek, De Rynck Filip, Reynaert Herwig (2008), Bouwstenen voor de opmaak van een strategische indicatorenset. In: Personeels- en Organisatiemanagement Lokale Besturen, Mechelen, Kluwer, 2008, 1, pp. 159-202.
4/ Denters, S.A.H., Geurts, P.A.Th.M. (1998), Politieke gelijkheid: de sociale representativiteit van participatie in de lokale politiek. In: Denters, S.A.H., Geurts, P.A.Th.M., Lokale Democratie in Nederland. Burgers en hun gemeentebestuur. Bussum, Coutinho.
5/ Arnstein Shelly (1969), A ladder of citizen participation. In: Journal of The American Institute of Planners, 34, 4, pp. 216-224.
6/ Block Thomas, Verlet Dries, De Rynck Filip (2006), De relatieve en irrelevante impact van het gemeentedecreet op bewonersparticipatie. In: Reynaert Herwig, Naar een versterkte lokale en provinciale democratie, Brugge, Vanden Broele, pp. 101-122.
7/ Deschouwer Kris (1998), Op verkenning in de kloof. In: Elchardus Mark (red.), Wantrouwen en onbehagen. Over de vertrouwens- en legitimiteitscrisis. Brussel, VUBPress, pp. 77-100.
8/ Kalk, E., De Rynck, F. (2003), Burgerbetrokkenheid en bewonersparticipatie in de Vlaamse steden. In: De Rynck, F. (Red.), Voorstudies - Witboek Stedenbeleid: De eeuw van de stad. Over stadsrepublieken en rastersteden, Project Stedenbeleid, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, pp. 453-479.
9/ Meer info over deze survey op www.thuisindestad.be (luik Stadsmonitor).
10/ Zie bijvoorbeeld enquêtes van de Dienst Onderzoek en Statistiek Amsterdam (2003), de Afdeling Onderzoek en Informatie Breda (2002) en Oostveen Onderzoek en Advies (2001).

Stadsmonitor - participatie - opiniepeilingen

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 5 (mei), pagina 20 tot 27

• Stadsmonitor
• participatie
• opiniepeilingen