Activering: baarlijke duivel of dé weg naar participatie?

Wie het over activering op de arbeidsmarkt heeft, loopt het gevaar al gauw te verzanden in semantiek. Voor sommigen heeft de term een eerder pejoratieve connotatie: activeren is nodig omdat sommige werkzoekenden zich te passief nestelen in de werkloosheid. Anderen zien activering dan weer in een positief daglicht: het stimuleren en ondersteunen van participatie op de arbeidsmarkt. Naargelang het discours staat de term gelijk met meer sanctionering dan wel met meer aandacht voor empowerment. Daarom ook dat discussies rond activering vaak nogal geladen zijn.
Iets genuanceerder wordt het wanneer we ook naar de praktijk kijken. Activering is vandaag in de praktijk geen zwart-wit verhaal. Doorgaans gaat het om een combinatie van begeleiding, stimulansen en verplichting. De actuele discussie is er dan ook in de eerste plaats één die zich toespitst op het al dan niet verschuiven van de nadruk op meer verplichting dan wel meer ondersteuning. Ook de doelgroep waarover men het heeft, compliceert het verhaal. Logisch ook, want pakweg jongeren aan een job helpen vergt een andere aanpak dan die voor vijftigplussers.
De gemene deler in de activeringsdiscussie is dat verzelfstandiging voorop staat, zij het dan via een meer strenge aanpak dan wel een meer empowerende aanpak. Het komt neer op een visie waarin ‘het lot in eigen handen nemen’ het centrale uitgangspunt vormt.
In het licht van een krappe arbeidsmarkt wordt activering een nog prangender onderwerp. De arbeidsreserve neemt af en de moeilijke discussie rond economische migratie steekt opnieuw de kop op. Een aantal groepen van werkzoekenden, die achterblijven in de tewerkstellingsresultaten, komen daardoor bovendien extra onder de aandacht.

In het vizier: doelgroepen voor activering binnen de setting van een slinkende arbeidsreserve

Wanneer we het over activering hebben, komen twee groepen van werkzoekenden sterk op de voorgrond van het debat: de vijftigplussers en de zogenaamde niet-inzetbare werkzoekenden.

Activering van ouderen

In 2007 waren er in Vlaanderen gemiddeld 45.600 vijftigplussers bij de VDAB als werkzoekende ingeschreven. Hun aandeel in de totale populatie werkzoekenden kent een stijgende tendens en bedraagt nu zo’n 25%. Deze toename is ten dele toe te schrijven aan demografische evoluties, maar ook het feit dat vijftigplussers ten gevolge van het Generatiepact langer beschikbaar moeten blijven voor de arbeidsmarkt is een belangrijk element in de verklaring van de cijfers.
In de discussie m.b.t. activering van ouderen wordt - al dan niet impliciet - wel eens geopperd dat deze groep vandaag ‘met rust gelaten’ wordt. De regelgeving rond brugpensioen werd nochtans sterk ingeperkt door het Generatiepact. Zoals gezegd geldt de vereiste om beschikbaar te blijven voor de arbeidsmarkt (tot 58 jaar). De deelname aan begeleiding naar een nieuwe job in geval van ontslag (via tewerkstellingscellen of outplacement) is eveneens verplicht voor 45-plussers. Vijftigplussers die werkloos worden, worden bovendien na 3 maanden uitgenodigd voor een infosessie (bij VDAB of bij de vakbonden) waaraan men moet deelnemen. Daarna kan men vrijwillig instappen in een VDAB-traject naar werk.
Zeggen dat oudere werkzoekenden ‘met rust’ gelaten worden, is dus onjuist. Wel is het zo dat de ‘sluitende aanpak’, zoals die vandaag bestaat naar werkzoekenden jonger dan vijftig, vooralsnog niet uitgebreid werd naar de groep 50+.

Een aantal elementen van de discussie blijven echter nog onderbelicht:
Een belangrijk knelpunt voor de activering van ouderen situeert zich op het vlak van de aanwerving. Werkgevers zijn ondanks de krapte op de arbeidsmarkt nog onvoldoende geïnteresseerd in deze groep. Als er hiervan geen werk wordt gemaakt, heeft elke aanzet tot verdere activering geen zin.
Investeren in werkbaarheid van het werk is een even essentiële stap in de inspanningen om een hogere werkzaamheidsgraad van ouderen te realiseren: niet alleen om ouderen aan het werk te houden, maar ook om hun uitstroom uit de werkloosheid mogelijk te maken. Veel jobs blijven vandaag nog (nodeloos) onaangepast aan de specifieke noden en profielen van oudere werknemers en werkzoekenden.
Ook de bestaande instrumenten voor werving en selectie blijken vaak weinig afgestemd op het profiel van oudere werkzoekenden. Zo zijn er bijvoorbeeld duidelijke aanwijzingen dat private selectiekantoren, die ingeschakeld worden voor werving, ouderen maar weinig kansen geven. Dit omwille van drie redenen: 1) ze willen het risico niet aangaan om een oudere kandidaat voor te stellen uit angst voor vooroordelen bij de werkgevers en bijgevolg verlies van klanten; 2) het vaak jongere personeel in de selectiekantoren kan zich soms maar weinig inleven in de competenties van ouderen en gaan makkelijker leeftijdsgenoten selecteren; 3) de testen en methodieken die gehanteerd worden, zijn vaak niet afgestemd op de specifieke vaardigheden en kennis van ouderen (die vaak een andere, maar daarom niet slechtere manier hebben van omgaan met en verwerven van kennis). Ook op dit vlak zijn er dus meer inspanningen nodig.
Essentieel is verder dat maatwerk en valorisatie van ervaring centraal staan bij het activeren van oudere werkzoekenden. De opgebouwde kennis en ervaring maken dat ouderen zeer sterk kunnen renderen in jobs die aansluiten bij hun beroepsverleden en voorkeuren. Veel ouderen willen verder aan de slag blijven, mits aan deze voorwaarde is voldaan. Belangrijk daarbij is dat inkomen en sociale zekerheidsrechten behouden kunnen blijven. De financiële drijfveer zal immers ook voor een grote groep ouderen de motivatie inhouden om actief te blijven op de arbeidsmarkt.
Tot slot zijn er heel wat indicaties dat er binnen de groep van de oudere werklozen een aanzienlijk aandeel te kampen heeft met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Zo zijn er bijvoorbeeld meer arbeidsgehandicapten en meer langdurig werkzoekenden binnen deze groep dan gemiddeld. Ook in de bestaande outplacementbegeleiding zien we dat voor wie ouder is dan 50, de begeleiding minder makkelijk resultaat boekt en doorgaans ook veel langer duurt dan bij de groep jonger dan vijftig.

Voor de duidelijkheid: al deze elementen betekenen niet dat oudere werkzoekenden maar beter met rust gelaten moeten worden. Wel willen we aangeven dat activering voor deze groep een veel complexer verhaal vereist dan ‘meer controle op het zoekgedrag’. Het gaat om een zeer divers samengestelde groep, die in het verleden op verschillende wijze en met verschillende duur en intensiteit hebben deelgenomen aan de arbeidsmarkt, én die bovendien nog maar op weinig enthousiasme van werkgeverskant kan rekenen. Engagementen van werkgeverszijde, extra aandacht voor het vacatureaanbod, alsook een aangepaste begeleiding op maat zijn bijgevolg noodzakelijk. Er is dus vooral nood aan meer kansen voor deze groep. Meer nadruk op een verplichtende aanpak heeft in deze context weinig zin.

De ‘niet-inzetbare werkzoekenden’

Een tweede doelgroep die steeds meer een prominente rol gaat spelen op de arbeidsmarkt is deze van de zogenaamde ‘niet-toeleidbare’ of ‘niet-inzetbare’ werklozen. Deze groep kwam onder meer opnieuw onder de aandacht door de recente federale evaluatie van de RVA-controle op de beschikbaarheid.
Op de vraag om hoeveel niet-inzetbare werklozen het precies gaat, bestaat er geen eenduidig antwoord. Eén van de grote moeilijkheden is immers dat dit niet eenduidig in cijfers te vatten is. De traditionele categorieën van kansengroepen (zoals allochtonen, ouderen, personen met arbeidshandicap, langdurig werkzoekenden en kortgeschoolden) omvatten een breed gamma aan individuele verhalen en specifieke situaties. De groep van de niet-inzetbaren kampt vaak met een combinatie van problemen (medisch, discriminatie, sociaal, familiaal) die maar moeilijk kwantitatief te vatten is.

Wel zijn er enkele indicaties:
- VDAB geeft aan dat er een groep van werkzoekenden is die met een niet-arbeidsmarktgerelateerde problematiek te maken heeft en daarom niet meteen kan instappen in een traject naar werk. Volgens VDAB beslaat deze groep zo’n 20% van de werkzoekenden. Ze worden omschreven als ‘langdurig werkzoekenden met een ernstige medische, mentale, psychische en/of psychiatrische problematiek (MMPP-problematiek)’. Tot voor kort werd er vanuit de overheid vrij weinig ondernomen om deze groep te begeleiden naar werk. VDAB is in 2007 gestart met een experiment om de begeleiding van de MMPP-doelgroep uit te besteden in een ‘tender activeringsbegeleiding’. Het gaat om de begeleiding van 632 personen per jaar, gedurende een periode van 3 jaar.
- Uit het recente rapport van de RVA omtrent het activeringsbeleid blijkt dat ook na begeleiding in het kader van de MMPP-uitbesteding er een aantal mensen niet toeleidbaar zijn naar werk. Een precies aantal kan hierop nog niet gekleefd worden, aangezien het experiment nog loopt.
- Momenteel loopt er in het kader van het Vlaams Interuniversitair Onderzoeksnetwerk Arbeidsmarktrapportering (VIONA) een onderzoek dat peilt naar de ‘moeilijkste doelgroepen’ en naar de begeleiding die er voor deze mensen best wordt uitgewerkt. De studie wordt momenteel afgerond, maar is nog niet verschenen. Er zijn echter nu al indicaties dat de groep personen met een ‘grote afstand tot de arbeidsmarkt’ breder gaat dan de MMPP-afbakening. Het gaat dan om werkzoekenden die te maken krijgen met meer complexe drempels op weg naar een job (combinatie van sociale en financiële moeilijkheden, effecten van langdurige werkloosheid). Een tweede element houdt in dat deze drempels niet altijd volgens een lineaire aanpak (stap voor stap) op te lossen zijn; omdat men meer kwetsbaar is voor wisselende omstandigheden (een probleem kan verdwijnen, maar door omstandigheden weer de kop op steken) of omdat bepaalde randvoorwaarden op het vlak van welzijn moeten worden meegenomen in de begeleiding.
Deze bevinding wordt gesterkt door de praktijk van de zogenaamde ‘derden’, non-profit organisaties die al sinds jaren een complementair begeleidingsaanbod uitgebouwd hebben aan dat van VDAB, maar dan specifiek gericht op de zwakste groepen op de arbeidsmarkt.
De omvang van de groep niet-inzetbare werkzoekenden hangt dus af van wat men onder de term verstaat. Het is bovendien niet eenvoudig om ‘afstand tot de arbeidsmarkt’ te meten. In het kader van het eenheidsdecreet op de beschutte en sociale werkplaatsen, dat momenteel in voorbereiding is, wordt er gewerkt aan een instrument terzake.

Kwantificeren is belangrijk, maar op zich ook geen wondermiddel. Eigenlijk is de term ‘niet-inzetbaar’ een verkeerd begrip. De mate waarin iemand inzetbaar is op de arbeidsmarkt hangt immers niet enkel af van de persoon in kwestie en diens competenties. Net zo belangrijk is de mate waarin de arbeidsmarkt openstaat voor bepaalde groepen van werkzoekenden en de mate waarin we als samenleving kiezen om te investeren in de wijze waarop hij of zij begeleid wordt naar werk. Een ‘grote afstand tot de arbeidsmarkt’ is in dat opzicht dan ook een betere term.

Balanceren tussen welzijn en werk: over de relevantie van knuppels en pampers

De vaststelling dat er zich bij een gedeelte van de werkzoekenden een grote afstand tot de arbeidsmarkt voordoet, leidt wel eens tot een polarisatie tussen twee (karikaturale) oplossingen. Enerzijds is er het pleidooi om meer verplichtingen in te bouwen die hen moeten stimuleren om actiever op zoek te gaan naar een job (want ‘ze willen niet’). Anderzijds is er de klassieke benadering vanuit een zorgmodel dat stelt dat deze groep eigenlijk afgeschreven is voor de arbeidsmarkt en beter naar welzijnstrajecten verwezen wordt (want ‘ze kunnen niet’).
Bart Somers riep enkele weken terug nog op om de zwakkere groepen op de arbeidsmarkt niet ‘in de steek te laten’. Terecht, maar dit betekent natuurlijk ook dat men ze niet zomaar schrapt uit de werkloosheid. Als activering enkel uit een meer verplichtende aanpak bestaat, en daarenboven enkel op de werkzoekende gericht is, wordt het een nogal ééndimensioneel verhaal. Daarom ook dat een strengere aanpak van werkzoekenden niet noodzakelijk tot resultaat leidt. Een aantal groepen verdwijnen zo immers uit de werkloosheidscijfers (en ook uit de arbeidsreserve) in plaats van ingeschakeld te worden op de arbeidsmarkt. Zeker op een krappe arbeidsmarkt is dit van extra belang.
Dan maar doorverwijzing naar welzijn? Een andere visie die wel eens de kop opsteekt, is dat sommige werkzoekenden eigenlijk in de zorg thuishoren en niets kunnen bijdragen aan de arbeidsmarkt. Kwaliteitsvolle (!) arbeidsdeelname is echter een essentieel element van de ontwikkeling van een persoon, van integratie en participatie aan de samenleving. Iemand in een restgroep categoriseren en doorverwijzen naar de zorg is dus eveneens geen optie.

Welke benadering kan dan wel een oplossing bieden?

Op economisch vlak werden er reeds heel wat inspanningen geleverd via de sociale economie. Sociale en beschutte werkplaatsen, kringloopcentra, buurtdiensten en andere aspecten van deze bont samengestelde sector kunnen in belangrijke mate een antwoord bieden voor een aantal groepen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Het is een duidelijke maatschappelijke keuze om hiervoor ook een stuk financiering vanuit de gemeenschap te voorzien.
Meer sociale economie is op zich echter onvoldoende. Tegelijk moeten we ook streven naar een ‘meer sociale’ economie, waar mensen kansen krijgen om binnen hun mogelijkheden en beperkingen een zinvolle bijdrage te kunnen leveren en zichzelf te ontwikkelen. De inspanningen op dit vlak kunnen gaan van arbeidspostaanpassingen voor personen met een handicap tot diversiteitsbeleid, werkbaar werk, kwaliteit van de arbeid en nog veel meer. Het zal duidelijk zijn dat hiervoor ook in belangrijke mate een beroep moet worden gedaan op een engagement van de werkgevers. Niet vanuit liefdadigheid, maar vanuit het besef dat de huidige situatie op de arbeidsmarkt schreeuwt om een meer open aanwervingspolitiek vanuit de bedrijven. Vooroordelen laten vandaag nog te veel potentieel onbenut.

Wat betreft de begeleiding naar werk is er eveneens al een hele weg afgelegd. De laatste jaren is de aanpak van VDAB geëvolueerd naar een grotere nadruk op het Work first-principe. Dit vanuit de redenering dat enerzijds vacatures snel ingevuld moeten raken in het licht van de noden op de arbeidsmarkt en anderzijds dat werk de beste garantie is voor meer participatie, sociale promotie en bescherming tegen armoede. Deze redenering is logisch en terecht. Concreet vertaalt dit zich in een aanpak waarin ernaar gestreefd wordt om opleiding en begeleiding efficiënter te maken en waar mogelijk minder lang te laten duren. Ook het nauwer toezien op en stimuleren van de zoekinspanningen én het inschakelen van marktmechanismen, door uitbesteding van begeleiding aan commerciële en niet-commerciële externe actoren, maken hiervan deel uit.
De aanpak stuit echter ook op een aantal grenzen. Zoals reeds aangehaald, komt men tot de vaststelling dat voor de werkzoekenden met een MMPP-problematiek een andere aanpak noodzakelijk is; getuige het experiment van de ‘tender activeringsbegeleiding’. Verder kan men de vraag stellen in hoeverre deze aanpak resultaat oplevert voor de bredere groep van personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt (inclusief een groot gedeelte van de oudere werkzoekenden). Ook hier zijn er indicaties dat er een aangepaste begeleidingsaanpak noodzakelijk is; namelijk één die tegelijkertijd de nadruk legt op welzijns- én werkaspecten en deze combineert in een integrale benadering.

Het (verder) uitbouwen van zo’n aanpak heeft een aantal consequenties en vergt aandacht voor een aantal zaken:
- Dit soort begeleiding hoeft niet noodzakelijk door VDAB uitgevoerd te worden. Het gaat om een specifieke aanpak die verschilt van de huidige trajectbegeleidingsaanpak van VDAB. In ieder geval zal VDAB zo’n begeleiding niet alleen kunnen opzetten, vanwege de gecombineerde aandacht voor welzijn en werk.
- Het inschakelen van marktwerking kan geen oplossing bieden voor de begeleiding van deze groep. Bestaande tenderformules zijn sterk resultaatsgericht en onderhavig aan sterke concurrentie op de prijs. Een stuk afroming van de te begeleiden groep is bijgevolg onvermijdelijk. Snel resultaat is voor deze specifieke doelgroep echter geen optie. De nodige begeleiding zal langer en duurder zijn; al moet ze uiteraard wel kostenefficiënt zijn. De investering is echter vanuit maatschappelijke én arbeidsmarktmotieven zeker te rechtvaardigen.
- Wat wel vaststaat, is dat partnerschappen een cruciale rol moeten spelen om een aangepaste begeleiding voor deze doelgroep uit te bouwen, met zowel aandacht voor welzijn als voor werk. De bestaande ervaringen en expertise van non-profit organisaties die terzake actief zijn, het lopende wetenschappelijk onderzoek, alsook de evaluatie van de lopende ‘tender activeringsbegeleiding’ kunnen bijdragen tot een concrete uitwerking van zo’n begeleidingsconcept.

The time is now: kansen en bedreigingen voor een evenwichtig activeringsbeleid

Het belangrijkste aandachtspunt in de discussie over activering is het streven naar een evenwichtig activeringsbeleid. Activering kan onmogelijk eenzijdig gezien worden als een zaak van meer verzelfstandiging; of men dit nu meer of minder omfloerst tracht te verwoorden. Wie activering herleidt tot ‘het eigen lot in handen nemen’ beperkt de discussie tot de afweging tussen meer verplichting of meer begeleiding. Louter een strengere aanpak van werkzoekenden zal niet het grote heil brengen; louter inzetten op betere ondersteuning bij het zoeken naar een job evenmin. Activering opzetten, is onlosmakelijk verbonden aan het garanderen van een voldoende vraag. Werkgevers zijn nog steeds te weigerachtig in hun aanwervingspolitiek ten aanzien van kansengroepen. Voor de ouderen geldt dit nog sterker. De sensibiliseringsacties en de incentives die tot nog toe werden uitgewerkt, worden nog onvoldoende gebruikt. Belangrijke inspanningen langs werkgeverskant zijn dus noodzakelijk.

Activering heeft verder zijn grenzen. De moeilijke discussie over migratie in functie van de arbeidsmarkt zal misschien deels een antwoord moeten bieden op de arbeidskrapte. Van essentieel belang is wel dat oplossingen in die richting het extra investeren in de begeleiding van minder gegeerde groepen niet vervangen en dat inspanningen om deze groepen aan te werven niet achterwege gelaten worden. Het moet een én-én-verhaal worden.
Ook indien we activering enkel bekijken vanuit de eenzijdige tweespalt tussen meer verplichting versus meer begeleiding, is het nastreven van een evenwichtig beleid de boodschap. Een evenwichtig activeringsbeleid is er één dat arbeidsparticipatie vooropstelt, maar tegelijk ook afgestemd is op de noden en eigenheid van de werkzoekendenpopulatie. Een aangepaste begeleiding van wie met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt wordt geconfronteerd (al zijn ze nu ouder of jonger dan 50), moet hiervan deel uitmaken.
In dit opzicht is het grote voordeel van het krappe arbeidsmarktklimaat van vandaag dat er meer aandacht komt voor groepen die zwakker staan op de arbeidsmarkt. In de verschillende acties die opgezet worden vanuit de overheid én vanuit de vermarkting van het begeleidingsaanbod, zijn het deze groepen die achterblijven na afroming. Een afroming die overigens inherent is aan het systeem. Door de noodzaak van een hogere werkzaamheidsgraad en het opdrogen van de arbeidsreserve is de druk om ook voor deze groep een passende begeleiding te voorzien groter geworden.
Een bedreiging die het arbeidsmarktklimaat met zich meebrengt, is dan weer dat een krappe arbeidsmarkt vraagt om snelle activering, Work first en kortere trajecten. Een groot deel van de overblijvende groepen in de arbeidsreserve zijn echter per definitie niet snel in te schakelen. De bestaande aanpak, die werkt voor een groot deel van de werkzoekenden, zal dus steeds minder succes kennen naarmate de arbeidsreserve afgeroomd wordt.

Toch bestaat er een alternatieve aanpak. De praktijk bestaat al lang (in de non-profit sector); een experiment is lopende (de ‘tender activeringsbegeleiding’); de theoretische onderbouw en verfijning is in ontwikkeling (het lopend wetenschappelijk onderzoek). Van praktijk naar experiment naar theorie: bottom-up ten voete uit.
Het moment is dus rijp. Deze piste is er wel één die een begeleidingsaanpak impliceert die langer duurt en een hogere kostprijs kent. De investering is echter perfect te verantwoorden én heeft een grote maatschappelijke return.
Het is inderdaad tijd voor meer evenwichtige activering op de arbeidsmarkt. Voor sommige groepen van werkzoekenden, die in de slinkende arbeidsreserve een steeds groter aandeel uitmaken, vraagt activering op de arbeidsmarkt echter vooral meer tijd, eerder dan een meer verplichtende aanpak. Alleen een activeringsbeleid dat daarmee rekening houdt, zal succes kunnen boeken.

Philippe Diepvents
Adviseur Vlaams ABVV

arbeidsmarkt - activering - werkgelegenheid

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 4 (april), pagina 41 tot 47

• arbeidsmarkt
• activering
• werkgelegenheid