Inleiding

Deze bijdrage is een denkoefening over de zin en onzin van de G8 en andere denkbare ‘machtige-statengroepen’. Hier zal worden geargumenteerd dat het waarschijnlijk is dat de komende jaren en decennia de G8, of een uitgebreide G8, meer macht naar zich zal toetrekken. Voor de toekomst van onze planeet is dat, onder voorwaarden, niet noodzakelijk zo’n slechte zaak. Met dit standpunt stellen we ons kwetsbaar op. De G8 is één van de meest verguisde internationale instellingen. Voor de altermondialisten staat de weinig transparante G8 symbool voor de oneerlijke machtsverhoudingen in de wereld en het dominante neoliberalisme. Hoofdsteden van niet-G8-landen zien de groep als een illegitieme lastpost die de rest van de wereld graag voor voldongen feiten plaatst. Tenminste, als de G8 al tot substantiële besluiten komt, want de groep van acht ‘wereldleiders’ kampt ook met een imago van mediageile praatbarak, waar we voor de rest maar beter weinig aandacht aan besteden. Sinds enkele jaren doen velen meewarig over de achterhaalde samenstelling van de G8, en dit terwijl de organisatie zich meer dan ooit opwerpt als een soort ‘werelddirectorium’ dat zich over de meest uiteenlopende thema’s uitspreekt. Bijgevolg wekt het G8-gebeuren omzeggens nergens enthousiasme op, behalve bij figuren als Tony Blair en zijn vrienden Bono en Bob Geldof, die via de G8 zichzelf en hun goede doelen in de schijnwerpers konden werken. Desondanks bestaan er argumenten om te stellen dat een informele machtige-statengroep als diplomatieke praktijk, naast een veelheid aan andere beheersvormen, onmisbaar is in het mondiale beheer van de 21ste eeuw.

G13 of L20

Het is al vaak gezegd en geschreven: de samenstelling van de G8 is te beperkt om van wereldleiderschap te kunnen spreken, en dat is ook hier een uitgangspunt. De G8 claimt impliciet een surrogaat voor een wereldregering te zijn, maar neemt staten als China, India, Brazilië en Zuid-Afrika niet als volwaardige leden op. Daardoor kan de G8 in heel wat beleidsdomeinen niet effectief zijn. Via het legitimiteitsverlies als arrogante Westerse club wordt de effectiviteit nog meer onderuit gehaald. Het is in dit opzicht vreemd dat leiders als Angela Merkel blijven zweren bij de beperkte G8 als ‘waardengemeenschap’, om niet te zeggen Westerse lobby. Eén van de factoren die hierbij een rol spelen is dat de G7-landen nu al genoeg problemen hebben met Rusland (dat erbij kwam in 1998). Het land is als pseudo-democratie een vreemde eend in de bijt. Er wordt gevreesd voor de gevolgen van nog meer heterogeniteit binnen de groep. Overigens komt de G7 voor financiële en monetaire zaken nog steeds samen zonder Rusland.

Sinds 2005 worden de leiders van China, India, Brazilië, Zuid-Afrika en Mexico wel systematisch op de top uitgenodigd in het kader van het outreach proces. Deze ‘Plus 5’-landen draaien tussen de topontmoetingen door ook mee in bijeenkomsten van vakministeries. Op die manier zijn de andere relevante spelers toch min of meer aan boord en hoopt de G8 het mondiale beheer te kunnen aansturen, waarbij de leiding bij het Noord-Atlantische blok blijft liggen. Dit neemt niet weg dat gewezen premiers zoals Tony Blair van Groot-Brittannië en Paul Martin van Canada openlijk pleitten voor respectievelijk een G13 en een ‘Leaders 20’ (L20), naar analogie van de G20 van ‘systemisch belangrijke landen’ die al voor financiële zaken bestaat. Gordon Brown heeft het G13-idee overgenomen. Nu zegt ook de Franse president Sarkozy dat de G13 er moet komen. Sommige leiders hebben de koudwatervrees dus al overwonnen en menen dat de baten van verruiming en meer heterogeniteit groter zijn dan de kosten. Zij beseffen dat anachronistische beheersvormen tegelijkertijd irrelevant zijn en in de rest van de wereld wrevel oproepen, wat uiteindelijk tegen de nationale belangen ingaat.

G8-uitbreiding geen taboe

Kennelijk zijn er toch nog veel obstakels. Er zijn echter weinig bronnen beschikbaar die de ware visies van regeringen over de G8 haarfijn uit de doeken doen. Vanuit hun argwaan tegenover multilateralisme staan de huidige Amerikaanse bewindsvoerders niet te trappelen om de G8 te verruimen en zo een grotere stem voor andere mogendheden te institutionaliseren. Japan heeft weinig zin om China een zetel in de prestigieuze G8 te gunnen, terwijl de Japanse vraag om als permanent lid in de VN-Veiligheidsraad te komen onbeantwoord blijft. Het valt nooit uit te sluiten dat standpunten gaan schuiven, bijvoorbeeld na een regimewissel in de VS. De Democratische presidentskandidaat John Edwards, die in januari 2008 uit de race voor de Democratische nominatie stapte maar nog getipt wordt als mogelijke vice-president, pleit voor een uitbreiding van de G8.¹ De succesvolle Republikein John McCain gooit het over een andere boeg: hij wil dat een hervormde leidersgroep zich opnieuw affirmeert als het comité van de leidende democratische vrijemarkteconomieën. Dit veronderstelt het opnemen van India en Brazilië en het buitengooien van Rusland (sic).² Binnen een bepaalde liberale logica is dit een begrijpelijke optie, maar gezien de enorme mondiale uitdagingen is het mijns inziens wenselijk dat beide ‘kampen’, zoals ze op deze wijze geconstrueerd worden, ondanks de enorme meningsverschillen, de nodige wederzijdse tolerantie aan de dag leggen en elk bereid zijn om over de brug te komen. Hillary Clinton breekt een lans voor een ‘E8’, zijnde een concert van oude en opkomende grote mogendheden inzake energiepolitiek naar analogie van de G8.³ In Davos in januari 2008 deed Angel Gurria, topman van de OESO, een oproep voor een G13.

Het idee van G8-uitbreiding is in de hoogste kringen geen taboe meer. Dit is niet verwonderlijk in een context van toenemende mondialisering en multipolariteit. In een wereld die gekenmerkt wordt door toenemende wederzijdse afhankelijkheid en lotsverbondenheid tussen landen en continenten is een opdrijven van multilaterale samenwerking bittere noodzaak. Samenwerken rond financieel-economische stabiliteit, klimaat, energie of ontwikkeling is niet alleen meer een kwestie van idealisme, maar ook van Realpolitik. De groeiende multipolariteit, weg van het Amerikaanse overwicht (voor zover dat na de Koude Oorlog ooit heeft bestaan op militair, economisch én politiek vlak), vergroot de noodzaak om alle belangrijke mogendheden nauw bij het mondiale beheer te betrekken. De opkomende landen in het Zuiden hebben mee sleutels in handen voor oplossingen. Het eigengereide optreden van de Bush-administratie, tegen andere belangrijke mogendheden in, kan straks mogelijks geëvalueerd worden als een vreemd intermezzo dat eigenlijk haaks stond op wat men rationeel gezien had mogen verwachten. Het succes van presidentskandidaten als McCain en Obama is onder meer een indicatie van een zekere ontnuchtering uit een erg ideologische en wereldvreemde roes inzake buitenlands beleid.

In feite was de oprichting van de G7 in de jaren 1970 reeds een antwoord op mondialisering en multipolariteit. De G7 moest in de Westerse wereld het vacuüm als gevolg van het tanende leiderschap van de VS opvangen; Europa en Japan wilden een grotere stem in het kapittel. De G7 moest sturing geven aan de chaotische kapitalistische wereld die getroffen was door de instorting van het stabiele monetaire regime van Bretton Woods (1973), de oliecrisis en de algemene recessie. Vandaag is de G7 op zijn beurt te klein en te zwak geworden. Een verruiming tot een G13 zou neerkomen op de voortzetting van een proces dat al sinds de jaren 1970 bezig is. Het is wel betreurenswaardig dat in het G13-concept geen uitgesproken vertegenwoordiger van de islamwereld opgenomen is. Dit zou wel het geval zijn met een G14 met Indonesië (hoewel de vraag kan worden opgeworpen hoeveel moreel gezag Indonesië over de andere islamitische landen heeft).⁴

Ruimteschip Aarde met lege cockpit

De G8 wordt wel eens verweten een praatbarak te zijn. Bij nader inzien wijzen de beperkte realisaties van de G8 op het potentieel van wat een machtige-landengroep kan doen. Het G8 Information Centre van de universiteit van Toronto documenteert al jarenlang de prestaties van de G8.⁵ De G7 toonde leiderschap bij de bestrijding van de zware internationale financiële crisissen van de jaren 1980 en 1990, en het op de sporen zetten van de ‘nieuwe internationale financiële architectuur’ die aan de hand van nieuwe organen (zoals het Financial Stability Forum en de G20) en nieuwe toezichtsmechanismen een herhaling van de Oost-Aziatische crisis van 1997-98 moet vermijden. De G7/G8 was beslissend voor nieuwe instellingen en initiatieven, zoals de Financial Action Task Force (FATF) tegen witwassing, de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling, het Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) voor schuldafbouw, het New Partnership for Africa’s Development (Nepad) en het Global Fund to Fight Aids, Malaria and Tuberculosis.

Uiteraard zijn vele acties van de G8 voor discussie vatbaar. Zonder enige twijfel draagt de G8 een enorme verantwoordelijkheid voor het neoliberale karakter van de huidige internationale politieke economie. De G8 heeft ook niet zijn potentiële macht willen gebruiken om in verband met een lange reeks mondiale problemen substantiële vooruitgang te boeken. Daarom is het logisch dat de G8 al jaren een mikpunt is van massale en felle protesten. Hier moeten we echter een onderscheid maken tussen de inhoudelijke output van de reëel bestaande G8 enerzijds en de functies die een machtige-statengroep in het mondiale beheer zou kunnen vervullen anderzijds. Men kan natuurlijk stellen dat gezien de slechte ervaringen met de G8 er maar beter geen ‘werelddirectorium’ bestaat. De vraag is dan of met het verdwijnen van een leidinggevende machtige-statengroep ook de neoliberale hegemonie zou verdwijnen. Deze hegemonie is verankerd in een veelheid van internationale verdragen en financieel-economische relaties. De huidige realiteit is dat de opmars van het neoliberalisme op vele fronten min of meer vastgelopen is als gevolg van veelkleurig verzet en opgebouwde leereffecten omtrent de nadelen van het neoliberalisme.⁶ Daarnaast was het werk van de G8 de laatste jaren vooral gericht op meer regulering, overheidsinterventie en marktcorrectie, zij het zwaar ontoereikend, in verband met financiële stabiliteit, klimaatwijziging, ontwikkelingshulp, aidsbestrijding, enzovoort. Een afschaffing van de G8 zonder meer - in plaats van een verdieping en uitbreiding - zou wel eens gewoon meer chaos als gevolg kunnen hebben.

Een meer fundamentele vraag, wetenschappelijk gezien, is of een afschaffing van de G8 überhaupt aan de orde is. Dit kan een activistische doelstelling zijn, maar op korte en middellange termijn zijn de krachtsverhoudingen tussen actoren met hun visies nu eenmaal wat ze zijn. Het ligt niet in de aard van staatslieden om vrijwillig macht en prestige af te staan. Daarvoor hebben ze te weinig vertrouwen in de rest van de wereld. Grote mogendheden willen zoveel mogelijk controle over processen behouden en hun stempel op de wereldpolitiek drukken. Omtrent heel wat internationale thema’s, of het nu gaat over Iran of wereldhandel, vertonen grote mogendheden daarom ook de neiging om eerst onderling de zaken te bedisselen alvorens de rest van de internationale gemeenschap te betrekken. Vaak staat of valt een oplossing met hun engagement en financiële inbreng. Wanneer ze het onderling niet eens raken, gebeurt er meestal niets, tenzij een beperkte groep tot actie overgaat. Er bestaan wel gradaties tussen grote mogendheden inzake voorkeur voor een ‘concert van de groten’ dan wel volwaardig multilateralisme. Maar de meeste grote mogendheden hebben geen zin om verstrikt te raken in een multilaterale dynamiek waar ze formeel evenveel te zeggen hebben als Swaziland. Daarom zijn ook binnen de multilaterale instellingen als de VN, de WTO en het IMF formele en informele patronen merkbaar waarbij de groten de macht naar zich toetrekken. In de 19de eeuw heeft gedurende enkele decennia het ‘Concert van Europa’ tamelijk goed gefunctioneerd. Wanneer in de geschiedenis het minimale vertrouwen ontbrak, waren er alleen chaos en (koude) oorlog. Kiezen voor een multilateralisme waarbij de groten zich ten voordele van de kleintjes wegcijferen, is nooit een optie geweest.

Een machtige-statengroep heeft een aantal eigenschappen die andere organen (zoals de VN) niet hebben en die enkele belangrijke functies voor mondiaal beheer mogelijk maken.⁷ De groep is gekenmerkt door de aanwezigheid van machtige staten met veel middelen; een beperkt, werkbaar lidmaatschap van staten van wie de medewerking cruciaal is voor mondiale publieke goederen; informele en flexibele overleg- en besluitvormingsprocedures; een permanente werking; en een minimale set van gemeenschappelijke waarden en belangen.
Deze elementen doen recht aan de status van de betrokken staten, werken een vertrouwensbasis tussen leiders in de hand en gaan gepaard met een gedeelde verantwoordelijkheidszin. In een veel bredere multilaterale setting of een meer formeel orgaan als een Sociaal-Economische Veiligheidsraad binnen de VN, wat vanuit democratisch oogpunt betere oplossingen zouden zijn, gaan telkens enkele van deze elementen verloren. Daardoor wordt het engagement van de machtige staten gereduceerd. Ondanks de felle meningsverschillen die nog bestaan, vormen de genoemde kenmerken een goed vertrekpunt voor een viertal functies: 1) crisismanagement, 2) het aansturen van mondiaal beheer (bijvoorbeeld door nieuwe instellingen op te richten), 3) de bewaking van de coherentie tussen verschillende beleidsdomeinen (bijvoorbeeld via het in 2006 in Sint-Petersburg goedgekeurde plan voor mondiale energiezekerheid) en 4) de onderlinge coördinatie van het binnenlandse beleid, wat voor bepaalde mondiale publieke goederen zeer belangrijk is (bijvoorbeeld klimaat, macro-economisch beleid). Deze functies zijn niet in strijd met, maar complementair aan andere organen en diplomatieke praktijken in mondiaal beheer. De eerste drie functies zijn typisch voor politiek leiderschap, te vergelijken met wat een nationale regering doet in een land. Het spreekt voor zich dat deze vier functies kunnen worden uitgeoefend in samenspraak met andere internationale organisaties en de rest van de internationale gemeenschap.

Nu de G8 steeds meer aan relevantie inboet, terwijl dit probleem via het outreach proces maar met mondjesmaat wordt opgevangen, zit het Ruimteschip Aarde met een lege cockpit, terwijl de wereldsamenleving met enorme uitdagingen zit. Meer en meer waarnemers zien in dat er na het neoliberalisme veel meer internationaal gecoördineerde staatsinterventie nodig zal zijn. Het beheersen van de kloof tussen rijk en arm, klimaatwijziging, energieschaarste, gefaalde staten en bijhorende veiligheidsproblemen: het zijn allemaal uitdagingen die voor een stuk een centrale sturing zullen vergen, omdat noch de onzichtbare hand van de markt, noch de jungle van de geopolitiek tot duurzame oplossingen zullen leiden. Op korte termijn is een machtige-statengroep het enige soort orgaan dat dit vacuüm kan opvullen. Iets anders zullen de machtige staten niet aanvaarden. Hoewel er in de context van mondialisering en multipolariteit een sterke politieke tendens naar een G13 aanwezig is, blijft het een voluntaristische onderneming. De opvatting van John McCain dat de vernieuwde G-groep zich moet afzetten tegen China en Rusland belooft bijvoorbeeld weinig goeds, en de spanningen tussen Rusland enerzijds en de VS en het VK anderzijds mogen niet verder uit de hand lopen.

Vermijden van een derde wereldoorlog (sic)

Wordt hier beweerd dat er een derde wereldoorlog op komst is? Helemaal niet, maar het uitblijven van een oorlog tussen grote mogendheden - hoe vanzelfsprekend dit voor de huidige generaties ook lijkt - is geen natuurgegeven. Verscheidene factoren hebben het gevaar op een oorlog tussen grote mogendheden doen afnemen: de verspreiding van democratie, mondigere burgers, meer intense economische banden, een netwerk van internationale organisaties en regimes, en volgens sommigen ook de invoering van kernwapens. Toch bestaat er nog enig conflictpotentieel tussen grote mogendheden, vooral tussen de VS (en bij uitbreiding het Westen) aan de ene kant en Rusland en China aan de andere kant. De honger van China naar natuurlijke rijkdommen kan vroeg of laat in botsing komen met gelijkaardige ambities van andere mogendheden. Volgens pessimistische scenario’s plaatst de fundamentele schaarste van energie en grondstoffen de grote mogendheden op ramkoers ten opzichte van elkaar, te vergelijken met de imperialistische tegenstellingen van 100 jaar geleden. Rusland voelt zich door het Westen dan weer ingesloten en bedreigd. Het wil zijn invloedssfeer behouden en uitbreiden. China en Rusland hebben elkaar al gevonden in de Shangai Cooperation Organisation (SCO), waar ook Centraal-Aziatische republieken bij betrokken zijn. John Ikenberry pleit ervoor deze en andere opkomende mogendheden volop te integreren in de bestaande internationale regimes van de VN, de WTO, het IMF, enzovoort, én binnen deze instellingen hun status au sérieux te nemen. Anders zullen zij de mondiale multilaterale instellingen de rug toekeren en vervalt de wereld weer in rivaliserende blokken, zoals zo dikwijls het geval geweest is.⁸ Dat opkomende landen het IMF en de Wereldbank meer en meer links laten liggen en de WTO gepasseerd wordt door een forse toename van bilaterale en regionale handelsverdragen, zijn tekenen aan de wand. Voortbouwend op de redenering van Ikenberry is het wenselijk Rusland en China ook als volwaardige partners te beschouwen binnen een uitgebreide machtige-landengroep. Dit is belangrijk voor het wederzijdse vertrouwen en de socialisering van deze mogendheden binnen de wereldsamenleving, waardoor eventueel ook democratische waarden kunnen worden overgenomen. Daar zit meer heil in dan in een ideologisch gedreven ‘indammingspolitiek’, waardoor men de kwaadheid en het nationalisme in deze landen en het wederzijdse onbegrip alleen maar doet aanwakkeren. Een intense samenwerking binnen tal van multilaterale organisaties, maar ook binnen het ‘concert van de wereld’ vormt een extra garantie voor de preventie van gewapende conflicten tussen grote mogendheden in de 21ste eeuw.

Wat met de VN?

Een machtige-statengroep wordt vaak gezien als een uitholling van de VN, die ook kleinere landen marginaliseert. De realiteit is genuanceerder. De machtspolitiek van de groten is binnen de VN altijd aanwezig geweest; de huidige politieke verhoudingen en cultuur zijn dusdanig dat men dit niet kan buiten houden. Indien er een diplomatieke praktijk die de grote mogendheden dichter bij elkaar brengt verder wordt ontwikkeld, opent dit zelfs nieuwe perspectieven voor de VN en andere internationale instellingen. Verdeeldheid onder grootmachten heeft in het verleden al te vaak tot immobilisme geleid. Een G13 is een informeel politiek overlegorgaan dat binnen de politieke structuren van multilaterale instellingen standpunten kan innemen. Als zodanig kan de G13 complementair zijn aan de VN. Nu reeds bestaan heel wat landengroepen die zich binnen en buiten instellingen manifesteren. Het is wel aangewezen dat de G13 ook nauw overleg pleegt met andere landen, bijvoorbeeld de leden van de Economische en Sociale Raad (ECOSOC) van de VN, om ervoor te zorgen dat standpunten en initiatieven meer gedragen worden. Kleine landen zouden in het buitenlands beleid ook grotere aandacht kunnen besteden aan de bijdragen die zij kunnen leveren om grote mogendheden dichter bij elkaar te brengen.

Conclusie

De teneur van dit artikel is geenszins bedoeld als ‘Leve de G8!’. Wel werd geargumenteerd dat een machtige-statengroep (en liefst een uitgebreide G8) een nauwelijks te vermijden onderdeel van het mondiale beheer vormt, en dat daar - ondanks alle nadelen en het weinig democratische karakter - ook wel positieve kanten aan zijn. Wij kunnen niet om een aantal vaststellingen heen. In de wereldpolitiek hebben staten het laatste woord, en dat zal ook in de 21ste eeuw zo zijn. Er bestaan ongelijke machtsverhoudingen tussen staten, en ook dat zal in de voorzienbare toekomst niet veranderen. Hoewel op papier de lidstaten van de Algemene Vergadering van de VN of de WTO gelijk zijn, aanvaarden de grote mogendheden dat in de praktijk niet. Ondertussen zit de wereld met een lege cockpit, terwijl zich enorme uitdagingen stellen, gaande van ontwikkeling over het stabiliseren van gefaalde staten tot het beheersen van klimaatwijziging en energieschaarste. Ook al zit er niet meteen een derde wereldoorlog aan te komen, vrede tussen grote mogendheden is en blijft bovendien een werkwoord. Onze planeet heeft er alle belang bij dat tussen de grote mogendheden aan een duurzame vertrouwensrelatie wordt gewerkt. Vertrouwen is de basis voor samenwerking en conflictpreventie.

Dries Lesage
Redactielid en politicoloog Universiteit Gent

Noten
1/ Edwards John, Reengaging with the World. A Return to Moral Leadership. In: Foreign Affairs, november/december 2007.
2/ McCain John, An Enduring Peace Built on Freedom. Securing America’s Future. In: Foreign Affairs, november/december 2007.
3/ Clinton Hillary Rodham, Security and Opportunity for the Twenty-first Century. In: Foreign Affairs, november/december 2007.
4/ Garton Ash Timothy, One practical way to improve the state of the world: turn G8 into G14. In: The Guardian, 24 januari 2008 (website).
5/ http://www.g8.utoronto.ca.
6/ Zie onder meer Vandaele John, De stille dood van het neoliberalisme, Antwerpen/Amsterdam, Houtekiet, 2007.
7/ Lesage Dries, Globalisation, Multipolarity and the L20 as an Alternative to the G8. In: Global Society, Journal of Interdisciplinary International Relations, 2007, 3, pp. 343-361.
8/ Ikenberry G. John, The Rise of China and the Future of the West. Can the Liberal System Survive? In: Foreign Affairs, januari/februari 2008.

G8 - wereldorde - internationaal beleid

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 2 (februari), pagina 42 tot 48

• internationaal beleid
• wereldorde
• G8