Dat België opnieuw de nadruk zal leggen op Europese samenwerking hoeft niet te verwonderen. De versterking van het Europese integratieproces vormt sinds lang één van de krachtlijnen van zijn buitenlands beleid.⁴ Het wordt dan ook gezien als een belangrijke succesfactor in het vorige lidmaatschap van de Veiligheidsraad (1991-1992).⁵ Mede door het beklemtonen van de noodzaak van overleg in Europees verband groeide België toen uit tot een bevoorrechte gesprekspartner van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Op die manier kon het binnendringen in de inner circle van permanente leden en hier zelfs invloed uitoefenen. Vlak na de verkiezing verklaarde Minister van Buitenlandse Zaken Karel De Gucht dat België ook nu het Europees standpunt systematisch aan bod wil laten komen. Hiertoe zullen de debatten binnen de EU en de Veiligheidsraad beter op elkaar worden afgestemd en het overleg tussen de vijf EU-lidstaten, die zetelen in de Veiligheidsraad, opnieuw worden geactiveerd.⁶
Ons land zou echter ook de Europese kaart kunnen spelen door zijn lidmaatschap aan te wenden om de discussie te openen over de plaats die de EU als regionale organisatie inneemt binnen het kader van de VN. Dat de EU een belangrijke partner is voor de VN, daarover is iedereen het vrijwel eens. Al was het maar omdat het de grootste donor is. Maar twee vragen blijven onopgelost: Hoe verhoudt de EU zich binnen het kader van de VN tot de andere Europese regionale organisaties, in het bijzonder de OVSE en de Raad van Europa? En hoe verhoudt diezelfde EU zich tot de regionale organisaties in de rest van de wereld, zoals de Afrikaanse Unie of de Arabische Liga? Achter deze vragen schuilt in feite een meer fundamentele vraag, namelijk welke rol kunnen regionale organisaties spelen in een organisatie die enkel staten als leden erkent?

Het VN-Handvest geeft alvast een aanwijzing. Het voorziet in een drieledige aanpak van internationale conflicten. Hoofdstuk VI stelt een vreedzame regeling van geschillen voorop. De conflictpartijen dienen zelf hun problemen op te lossen, en dit op een vreedzame manier. Voor de Veiligheidsraad is hoogstens een ondersteunende en raadgevende rol weggelegd. Hoofdstuk VII voorziet daarentegen in een systeem van collectieve veiligheid, waarbij de Veiligheidsraad kan optreden in geval van bedreiging of verbreking van de vrede, alsook bij een daad van agressie. Op basis van deze bepalingen kan de Veiligheidsraad sanctiemaatregelen treffen en militaire actie ondernemen. Sinds het einde van de Koude Oorlog is het aantal - vooral interne - conflicten dat in dit kader aan de Veiligheidsraad wordt voorgelegd drastisch toegenomen. Mede hierdoor is de VN onder zware organisatorische en financiële druk komen te staan. Met andere woorden: daar waar de toepassing van Hoofdstuk VI veeleer idealistisch is, is deze van Hoofdstuk VII in toenemende mate problematisch.
Het Handvest voorziet in Hoofdstuk VIII echter in een derde mogelijkheid: meer bepaald een samenwerking met regionale organisaties. Omdat de Koude Oorlog de werking van de Veiligheidsraad grotendeels blokkeerde, bleef deze samenwerking lange tijd dode letter. Sindsdien werkte de VN meermaals samen met organisaties als de EU of Afrikaanse Unie, zij het op een ad hoc-wijze. Vanaf het midden van de jaren 1990 groeide de vraag naar een meer gestructureerde vorm van samenwerking. De voorstanders ervan wijzen niet enkel op het falen van de VN, maar ook op de troeven waarover deze organisaties beschikken, zoals een gedegen terreinkennis of een grotere kans op aanvaarding door de betrokken partijen. Een dergelijke samenwerking zou ook de financiële en organisatorische druk op de VN kunnen verlichten. Om deze samenwerking te bespreken, organiseren ondertussen zowel de Secretaris-Generaal als de Veiligheidsraad jaarlijks een vergadering met de leiders van de ‘regionale en ander intergouvernementele organisaties’ - de zogenaamde High-Level Meetings en Thematic Meetings.
De laatste jaren is er een enorme toename in het aantal organisaties rond de tafel, ook met een Europese focus. Het feit dat nergens exact staat neergeschreven aan welke criteria een organisatie moet voldoen om erkend te worden als regionale organisatie, volgens Hoofdstuk VIII, heeft tot gevolg dat de EU hier bijvoorbeeld zij-aan-zij zit met de Organisation internationale de la Francophonie of de Shanghai Cooperation Organisation. Een rationalisering van de situatie dringt zich dan ook op. Temeer omdat binnen de VN het kader van Hoofdstuk VIII nog steeds naar voor wordt geschoven om de samenwerking met regionale organisaties te organiseren. Dat laatste is belangrijk omdat het de legitimiteit van interventies door regionale organisaties garandeert. Terwijl de leden van de VN erkennen dat bepaalde organisaties relevante en legitieme partners zijn, geven deze organisaties op hun beurt aan dat ze niet buiten een VN-kader zullen optreden. Een systeem met een beperkt aantal ‘Hoofdstuk VIII-organisaties’ zou hier misschien een aanvaardbaar alternatief kunnen zijn voor de altijd moeilijk liggende ‘Hoofdstuk VII-opdrachten’.
Tijdens hun recent lidmaatschap van de Veiligheidsraad namen Roemenië (2004-2005) en Griekenland (2005-2006) een aantal maatregelen om het bestaande samenwerkingskader te professionaliseren. De High-Level Meeting komt nu jaarlijks bijeen, er werd een Standing Committee gecreëerd en de Secretaris-Generaal moet elk jaar een evaluatierapport aan de Veiligheidsraad voorleggen. Toch is er ruimte voor verbetering. Ook in zijn jongste rapport - getiteld: A regional-global security partnership: challenges and opportunities - pleit afscheidnemend Secretaris-Generaal Kofi Annan voor een verdere formalisering van de relatie tussen de VN en de organisaties die deelnemen aan het partnerschapsproces.⁷ Met het oog op een duidelijke taakverdeling en een meer efficiënte manier van werken stelt Annan voor dat organisaties expliciet verklaren of ze de status van Hoofdstuk VIII aanvaarden. Om de toenemende mate van heterogeniteit tussen de deelnemers aan te pakken zou men hier kunnen voorstellen dat in de toekomst enkel organisaties die de status van Hoofdstuk VIII hebben aanvaard, uitgenodigd worden op de bijeenkomsten van de Standing Committee. De overige organisaties blijven welkom op de High-Level Meetings met de Secretaris-Generaal.

Het lidmaatschap in de Veiligheidsraad biedt een unieke gelegenheid om dit proces van zelfidentificatie aan te vatten. De beperkte speelruimte van een niet-permanent lid noodzaakt echter een pragmatische houding. Hetzelfde kan gezegd worden over de institutionele impasse waarin de EU zich bevindt. België zou zich als doel kunnen stellen om een brugfunctie te vervullen bij de verdere stroomlijning van de verhoudingen tussen de veiligheidsorganisaties op het Europese continent, in het bijzonder de EU, Raad van Europa en OVSE. Als zetelend EU-lidstaat is België immers uitstekend geplaatst om het draagvlak voor hervormingen te vergroten, zowel binnen de EU als de VN. Als gewezen OVSE-voorzitter maakt het bovendien ook in 2007 deel uit van de troika en kan het voortbouwen op de initiatieven die het afgelopen jaar zijn genomen om de samenwerking tussen deze organisaties te versterken. De OVSE uitte zich reeds in 1992 als regionale organisatie volgens Hoofdstuk VIII. De Raad van Europa buigt zich momenteel over de kwestie. Rekening houdend met de stappen die er de laatste jaren zijn gezet in de ontwikkeling van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid, lijkt ook de EU een kandidaat bij uitstek. Toch gaan er geruchten dat de Europese Commissie momenteel in kaart brengt waarom dit niet het geval zou zijn.
Het is in elk geval duidelijk dat de EU zich nooit in de logica van Hoofdstuk VIII zal inschrijven als dit afbreuk doet aan haar huidige geprivilegieerde status binnen de VN. Volgens beleidsbetrokkenen wil de EU simpelweg niet ‘gedegradeerd’ worden tot eenzelfde niveau als bijvoorbeeld de Afrikaanse Unie of Arabische Liga. Eind september herhaalde EU-Voorzitter Finland dan ook dat ‘flexibiliteit’, ‘pragmatisme’ en ‘lichte structuren’ de richtsnoeren zijn voor samenwerking.⁸ De verdere formalisering van de samenwerking tussen de EU en VN zou echter een belangrijke stap voorwaarts zijn op weg naar de regionale vertegenwoordiging die Kofi Annan vooropstelde in het bovenstaande rapport. Bovendien zou het een nieuwe adem geven aan het partnerschapsproces als dusdanig. Belangrijk voor de EU is dat deze formalisering ook bijdraagt tot haar politieke zichtbaarheid binnen de VN. Die is immers nog nog steeds niet gelijk aan de financiële bijdrage van de lidstaten. Waarschijnlijk kan enkel een grondige hervorming van de Veiligheidsraad, waarbij een regionale vorm van vertegenwoordiging wordt vooropgesteld, hier fundamenteel verandering in brengen. Toch kunnen in afwachting hiervan een aantal bijkomende stappen worden gezet, bijvoorbeeld in het kader van Hoofdstuk VIII van het VN-Handvest. Roemenië en Griekenland hebben de afgelopen jaren het pad geëffend voor de realisatie van Kofi Annans droom van een ‘regionaal-globaal veiligheidspartnerschap’. België kan hier de komende twee jaar dan ook op voortbouwen.

Minister van Buitenlandse Zaken Karel De Gucht toonde zich na België’s verkiezing van 16 oktober 2006 volgens sommige media opvallend bescheiden, zeker in vergelijking met zijn voorganger Louis Michel die ervan droomde dat 2006, 2007 en 2008 les trois gloireuses van de Belgische diplomatie zouden worden.⁹ De Gucht benadrukte dat België naast grootmachten zal zitten, maar er zelf geen wordt.¹⁰ Niet-permanente leden moeten hun ‘soortelijk gewicht’ juist inschatten, aldus de minister. Ze mogen zich niet onderschatten, maar ook niet ‘systematisch overschatten’. Bovendien is het lidmaatschap van de Veiligheidsraad van een andere orde dan bijvoorbeeld het Voorzitterschap van de OVSE of EU. De agenda wordt immers in grote mate bepaald door de politieke actualiteit. Bijgevolg presenteerde België geen uitgebreide prioriteitenlijst. Wel wil het ‘eigen accenten’ leggen. Zoals aangegeven wil België zijn lidmaatschap een ‘Europese dimensie’ geven. Maar het wil dit doen op een ‘pragmatische en resultaatgerichte wijze’. Dat wil zeggen, wanneer er inhoudelijk een ‘toegevoegde waarde’ is en wanneer er de ‘politieke ruimte’ toe bestaat. Rekening houdend met het activisme dat hier vanuit Italiaanse hoek wordt verwacht, is dat waarschijnlijk een verstandige keuze, zeker met het oog op het behalen van resultaten.
Dit betekent echter niet dat België geen ambities mag koesteren, bijvoorbeeld in het kader van de samenwerking tussen de VN en de regionale organisaties. Van een land waarvan de beleidsmakers reeds bij herhaling stelden dat de complementariteit tussen de VN en deze organisaties een belangrijke voorwaarde is voor het vergroten van de effectiviteit van het multilaterale systeem en deze samenwerking zelfs zien als het politieke model voor de toekomst, mag dat waarschijnlijk worden verwacht.¹¹ En dat men geen grootmacht moet zijn om hier resultaten te boeken, hebben Roemenië en Griekenland de afgelopen jaren bewezen.

Luk Van Langenhove
UNU-CRIS ¹²
Edith Drieskens
K.U.Leuven ¹³

Noten
1/ Het VN-Handvest bepaalt dat de niet-permanente leden van de Veiligheidsraad verkozen worden door de Algemene Vergadering (artikel 23). Om verkozen te worden is de steun van twee derde van de aanwezige en stemmende leden vereist (artikel 18(2)). In de praktijk valt deze keuze te beurt aan de regionale groepen. Afhankelijk van het aantal te verdelen zetels, schuiven zij één of meerdere consensuskandidaten naar voor. De bekrachtiging door de Algemene Vergadering is doorgaans een formaliteit.
2/ Aanvankelijk was ook Australië kandidaat voor een WEOG-zetel. Eind 2003 wierp de regering de handdoek in de ring.
3/ De Gucht K. (2005) ‘België en de VN. Een geëngageerd en scherpzinnig partnerschap’, In: Wouters, J. and Ryngaert, C. (reds.), De Verenigde Naties. Een wereld van verschil?, Leuven, Acco, pp. 301-308.
4/ Zie, bijvoorbeeld, Coolsaet R. (2000) België en zijn buitenlandse politiek 1830-2000, Leuven, Van Halewijck.
5/ Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers en Senaat (1993) België en de VN-Veiligheidsraad 1991-1992. Verslag van de Regering, 2 februari 1993.
6/ Zo lezen we in de speaking notes van Karel De Gucht naar aanleiding van de persconferentie in het Egmontpaleis op 16 oktober 2006. De termijn van Slovakije verstrijkt op 31 december 2006.
7/ A/61/204 - S/2006/580, A Regional-Global Security Partnership: Challenges and Opportunities. Report of the Secretary-General, 20 september 2006.
8/ SC/8844, ‘Security Council Presidential Statement stresses benefits of closer cooperation with regional organisations in maintaining peace, security’, persmededeling, 20 september 2006.
9/ Zie bijvoorbeeld de toespraak van Louis Michel op 19 januari 2004 voor de Belgische pers in het Egmontpaleis.
10/ Zie voetnoot 9.
11/ Zo blijkt ook uit bovenstaande bijdrage van Karel De Gucht aan het boek van Wouters en Ryngaert (voetnoot 5) en de openingstoespraak van Guy Verhofstadt naar aanleiding van de Transatlantische Conferentie in het Egmontpaleis op 6 juni 2005.
12/ Luk Van Langenhove is directeur van het onderzoeksprogramma UNU-CRIS van de Universiteit van de Verenigde Naties (www.cris.unu.edu). Deze bijdrage is persoonlijk en verbindt niet de VN.
13/ Edith Drieskens is als onderzoeker van het FWO-Vlaanderen verbonden aan het Instituut voor Internationaal en Europees Beleid van de K.U.Leuven (www.iieb.be).

buitenland - Verenigde Naties - internationaal beleid

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 10 (december), pagina 35 tot 38

• buitenland
• Verenigde Naties
• internationaal beleid