Verwarring en onrust

‘Want tussen droom en daad staan wetten in den weg en praktische bezwaren’, zo schreef Willem Elsschot in een gedicht over het huwelijk in 1910. Dit citaat is duidelijk van toepassing op ‘communicatie over nog niet beslist beleid’ (CNB), of communicatie over ‘beleid dat reeds is overwogen of vastgesteld door een minister of een regering maar dat verdere bekrachtiging behoeft van een hogere instantie zoals respectievelijk de betrokken regering of het Parlement.’¹ Politici dromen vaak luidop. Ze communiceren veel over dromen die ze echter niet van vandaag op morgen realiseren of kunnen realiseren, hoezeer ze dat soms ook geloven of ons willen doen geloven. Denken we maar aan:
. de lang aangekondigde afschaffing van het kijk- en luistergeld in Vlaanderen, een droom die uiteindelijk wel gerealiseerd werd, maar veel later dan dat de betrokken ministers lieten uitschijnen;
. het legaliseren van cannabis;
. het bouwen van een tweede nationale luchthaven in ons land;
. het organiseren van de Olympische Spelen in Vlaanderen;
. alle plastic afval in de PMD-zak steken;
. het wegenvignet tegen 1 januari 2006 invoeren;
. elk gezin een energiecheque van 75 euro geven naar aanleiding van de verhoogde energiekosten in het najaar 2005;
. de brugpensioenleeftijd op 60 jaar vastleggen (maar is het Generatiepact nog wel ‘intact’ of is het inmiddels afgezwakt?).

De thematiek van communicatie over niet beslist beleid kent vele raakvlakken met de beleidswetenschap die we binnen het bestek van dit artikel niet allemaal kunnen behandelen (zie Gelders 2005, 2006). Bij wijze van inleiding wijzen we wel op enkele aandachtspunten. Ondanks de verwantschap met ‘interactieve besluitvorming’ (IAB) dat zich (vaak) ook in de fase van de beleidsvoorbereiding afspeelt, onderscheiden we CNB en IAB expliciet van elkaar. Waar in het geval van interactieve besluitvorming veeleer sprake is van een ‘open zoektocht’, heeft de beoogde communicatie over nog niet aanvaard beleid (zoals bijvoorbeeld rond het Nederlandse rekeningrijden), veel meer het karakter van ‘beargumenteren en overtuigen’. Zo luidt één van de conclusies van het digitaal debat dat de Nederlandse Commissie Toekomst Overheidscommunicatie in 2001 liet organiseren (www.burgemeesters.nl/commissiewallage). De Nederlandse Projectgroep Niet aanvaard beleid (2003) stelt vrij vergelijkbaar dat het bij interactieve besluitvorming ‘expliciet gaat om een gezamenlijke zoektocht’, terwijl communicatie over niet beslist beleid betrekking heeft op ‘uitleggen en informeren.’
Verder moeten we, gebruikmakend van inzichten van Van de Graaf en Hoppe (1996), het onderscheid tussen ‘nog niet aanvaard/beslist’ en ‘aanvaard/beslist beleid’ enigszins relativeren. De fasen van de beleidsaanvaarding en beleidsuitvoering zijn immers feitelijk verweven. Want:
(1) beleid kan formeel beslist zijn, terwijl er in de praktijk nog niet veel is beslist;
(2) het kan gebeuren dat er nog niets formeel is beslist, maar dat men al (gedeeltelijk) aan de uitvoering begint;
(3) het beleid kan in verschillende mate aanvaard zijn (in zijn geheel of voor wat betreft bepaalde delen).

In dit artikel belichten we waarom communicatie over niet beslist beleid zo belangrijk is geworden, de argumenten pro en contra die communicatie en het belang van de criteria voor goede informatieverstrekking over nog niet beslist beleid en politieke kennis. Daarbij doen we een beroep op twee memorabele cases: de afschaffing van het kijk- en luistergeld en het cannabisdebat.

Almaar belangrijker

CNB is de voorbije jaren almaar belangrijker geworden. Verklaringen hiervoor vinden we in ontwikkelingen die zich voordeden in de politiek, het openbaar bestuur, de samenleving en de media. Door ontwikkelingen als de ‘verplaatsing van de nationale politiek’ naar hogere en lagere bestuursniveaus en naar andere maatschappelijke gremia (media, multinationals, belangengroepen) (Bovens, Derksen Witteveen et al. 1995), hebben bestuurders minder autonome macht om beleid te voeren (multi actor/level governance).
Het is voor bestuurders bijgevolg meer dan ooit belangrijk om hun goede bedoelingen en inspanningen te tonen, temeer omdat burgers steeds meer van hen verwachten dat ze handelend optreden en resultaten voorleggen (Brans, Facon & Hoet 2003: 3). Door over ‘nog niet beslist beleid’ te communiceren, kunnen bestuurders hun goede bedoelingen tonen. Door de individualisering en de ontzuiling weten ze bovendien minder goed wat er leeft onder de bevolking. Vandaar dat ze in interactie met de media almaar meer proefballonnetjes oplaten en opiniepeilingen houden om te kijken of een idee aanslaat of om mensen warm te maken voor een verandering. Het oplaten van proefballonnen is nog al eens een instrument om wetten op termijn goedgekeurd te krijgen. Bovendien is het een goedkoper en flexibeler alternatief dan de ‘interactieve besluitvorming’ en komt het ten dele tegemoet aan beperkingen van de ‘klassieke kringloop van de representatieve democratie’ (Elchardus, 2002). Het minder uitgesproken ideologisch karakter van de hedendaagse politieke partijen heeft de drang tot profilering alleen maar verscherpt, wat ook tot uiting komt in de hoeveelheid en het soort beleidsvoorstellen die politici vaak in een bijzonder prematuur stadium lanceren.
Met de hierboven genoemde verplaatsing van de politiek wordt het publieke debat almaar vaker in de openbare ruimte van de media gevoerd. Binnen de huidige ‘medialogica’ worden de inhoud, verbeelding/verwoording en de speelruimte van de actoren in de politieke mediaberichtgeving steeds meer gestuurd door de wensen en werkwijze van de media zelf en minder door de aard van de gebeurtenissen (Van Praag, 2004). Omdat het nieuwsaanbod sterk is toegenomen, terwijl het bereik van de individuele media en daarbinnen van de informatieve programma’s sterk is teruggelopen, is politieke nieuwsgaring cruciaal geworden in de positionering en profilering van de individuele media op de nieuwsmarkt (Seydel, Prins, Serkei & Van Twist 2001; Neijens & Sprenger 2005: 263). Deze concurrentiele situatie vergrootte het belang om als eerste medium of eerste journalist met een beleidsintentie van een minister uit te pakken. In de slag om de kijker/lezer/luisteraar geven media niet altijd even duidelijk weer of de communicatieboodschap van de minister slechts gaat om beleidsintenties of reeds beleidsbeslissingen. Het uitpakken met pakkende krantenkoppen krijgt dan voorrang op de statusvermelding of feitelijkheid van de informatie. De huidige actieve, interpreterende rol van de media, hun voorkeur voor conflicten en strategische beschouwingen leiden tot een sterk accent op wat er zich afspeelt voordat beleid officieel wordt goedgekeurd (Van Praag, 2001).

Voor- en tegenstanders

Er zijn geen twee aparte ‘scholen’ van voor- en tegenstanders van communicatie over niet beslist beleid. Men kan het bijvoorbeeld wel eens zijn met bepaalde vormen van CNB, maar niet met bepaalde andere. Het meest controversieel is het gebruik van massamediale publieksvoorlichting vanwege ministers bij nog niet beslist beleid (overheidsbrochures, krantenadvertenties van de overheid,...). Een dergelijke voorlichting is controversieel omdat er vaak grootschalige overheidsmiddelen voor worden aangewend en omdat de ‘zendende overheid’ bovendien minder gemakkelijk kan ‘corrigeren’ dan in het geval van persvoorlichting (interviews, persconferenties,…) of individuele publieksvoorlichting (telefonische uitleg aan burgers,…).
Hoewel er geen duidelijk afgelijnde scholen met betrekking tot CNB in het algemeen bestaan, zijn er (alvast zeker in Nederland waar de discussie vrij hevig werd gevoerd) wel duidelijkere voor- en tegenstanders te onderscheiden met betrekking tot het gebruik van massamediale publieksvoorlichting in de fase van nog niet beslist beleid. Wij zetten de argumenten pro en contra CNB op een rijtje.

De belangrijkste argumenten pro CNB vanwege ministers zijn:
(a) andere actoren zoals parlementaire oppositie, belangengroepen en media berichten onvolledig, tendentieus,… over nog niet beslist beleid;
(b) CNB kan latere verrassingen, misverstanden, verzet, frustraties en speculaties bij organisaties en burgers verminderen/vermijden, en de beleidsimplementatie en beleidshandhaving dus bevorderen;
(c) burgers moeten in een democratie continu worden geïnformeerd over de verschillende politieke standpunten, of deze nu controversieel of onder discussie zijn, of niet; CNB is dus noodzakelijk om degelijk gebruik te kunnen maken van het kiesrecht.

De belangrijkste argumenten contra CNB vanwege ministers zijn:
(a) overheidsmiddelen worden misbruikt voor voornamelijk propagandaredenen;
(b) de vertrouwelijke politiek-ambtelijke afwegingen (beleidsintimiteit of intern beraad) worden in gevaar gebracht;
(c) er wordt geanticipeerd op de goedkeuring door de bevoegde overheid (regering/Parlement);
(d) er is meer kans op verwarring tussen beleidsintenties en beleidsbeslissingen, ofwel omwille van het loutere feit dat men over nog niet beslist beleid communiceert en/of omdat men er gebrekkig over communiceert.

Gewikt en gewogen

Aan de ene kant vinden we dat men communicatie over niet beslist beleid niet als iets verwerpelijks mag beschouwen (wat nog veel gebeurt) omdat het samenhangt met het nastreven van imagodoelstellingen.
Aan de andere kant is het jammer dat de discussies over CNB vaak focussen op massamediale publieksvoorlichting: het gebruik van krantenadvertenties, overheidsbrochures. Het is niet alleen belangrijk dat deze voorlichting aan kwaliteitseisen voldoet. Ook de zogenaamde persvoorlichting (gesprekken met journalisten, persconferenties,…) mag een stuk kwalitatiever zijn.
Wat bedoelen we met kwalitatieve communicatie in dit verband? Op basis van een analyse van het juridisch en deontologisch kader inzake overheidscommunicatie in België en Nederland denken we in het bijzonder aan de volgende zeven criteria.

Volledige info²

Er moet duidelijk worden gemaakt in welke fase van het beleidsproces de verstrekte informatie zich situeert en hoe het vervolgproces er uitziet.

Competentie

Ministers die beleidsintenties formuleren, moeten op het moment dat ze hun beleidsintenties uitdrukken, ook bevoegd zijn om zelf rond het beleidsonderwerp beslissingen te nemen.

Tijdigheid

Er moet over beleidsintenties worden gecommuniceerd op het ogenblik dat de informatie nodig of nuttig is voor de ontvanger.

Feitelijkheid

Meningen mogen niet als feiten worden voorgesteld. Een exacte en neutrale beleidspresentatie verdient de voorkeur boven een ingekleurde of persoonsgebonden presentatie.

Consistentie

De informatie van éénzelfde minister of van verschillende ministers van één regering over beleidsintenties moet vrij zijn van innerlijke tegenspraak.

Identificeerbaarheid

Het moet duidelijk zijn dat de informatie van (welk orgaan van) de overheid afkomstig is.

Proportionaliteit

De communicatie vanwege de overheid mag nooit grootschaliger (qua budget en bereik) worden ingezet dan die van de opponenten van het regeringsbeleid, en de communicatie moet in redelijke verhouding zijn met de fase in het beleidsproces.
Vooraleer we deze criteria toepassen op enkele cases, stellen we dat als aan deze criteria niet wordt voldaan, de politieke kennis van burgers (nog meer) in het gedrang komt.

Politieke kennis

‘Adequate politieke kennis’ wordt vaak cruciaal bevonden (zie bv. Dewachter, 1993), hoewel de evaluatie van beleid door burgers belangrijker en doorslaggevender is dan hun kennis hierover, zoals ook Dewachter opmerkt. Het uitgangspunt dat ‘iedereen geacht wordt de wet te kennen’ is noodzakelijk, hoewel het illusoir is om van burgers te verwachten dat zij alle wetgeving kennen,³ laat staan alle wijzigingen en de jurisprudentie hierover (Wagemans, 1998: 104). Het uitgangspunt is nochtans noodzakelijk onder meer omdat men zich anders als burger buiten de wet kan stellen en de onbekendheid met de wet dus beloond zou worden. Alleen al het feit dat politici tegenwoordig zoveel over nog niet aanvaarde wetgeving communiceren zou volgens sommigen al voldoende zijn om verwarring te veroorzaken. Alleen al daardoor zouden burgers de vigerende en toekomstige wetgeving niet (kunnen) naleven. Wij zullen zien dat als CNB vanwege politici (in casu ministers) niet voldoet aan een aantal kwaliteitsparameters, de kans op verwarring of misleiding groter wordt.
Het antwoord op de vraag hoeveel en welke soort politieke kennis burgers nodig hebben, is afhankelijk van het soort democratiemodel⁴ dat men nastreeft. Ziet men bijvoorbeeld burgers als kiezers/rechtsonderhorigen (vertegenwoordigd door partijen in een verzuilingsdemocratie), dan zal wellicht vooral encyclopedische kennis over personen en partijen volstaan. Ziet men burgers als medeverantwoordelijke partners/tegenspelers in een civil society, dan zal uitgebreidere, meer inhoudelijke kennis over systemen, beleidskeuzes,… noodzakelijk zijn.
Norris (2000) onderscheidt inzake politieke kennis de volgende drie visies. Ten eerste is er de civics approach. Deze vertrekt vanuit een klassieke democratiebenadering waarin gestreefd wordt naar ‘een enkelvoudig beperkt type van ideale encyclopedische kennis over personen, instellingen, structuren, processen over de overheid en overheidsbeleid, informatie die alle burgers zouden moeten kennen’ (door ons vertaald).
Ten tweede is er de relativist approach. Deze stelt dat mensen ‘een beperkt reservoir van politieke kennis’ hebben (zonder te expliciteren waaruit dit precies bestaat of waaruit dit blijkt), maar suggereert dat dit voldoende is om als kiezer/burger een betekenisvolle stem uit te brengen.
Ten derde spreekt Norris van de door haar ‘geprefereerde strategie’. In deze benadering wordt politieke kennis belangrijk gevonden in de mate dat het gaat om ‘praktische kennis die burgers nodig hebben om geïnformeerd beslissingen te kunnen nemen over de gevolgen van hun acties’ (door ons vertaald). Norris (2000: 211) verantwoordt haar voorkeur als volgt:
The capacity to make reasoned electoral choices does not require encyclopedic information about every detail of each party’s manifesto policies and the government’s record, nor does it necessarily require comprehensive knowledge of textbook civics. (…) It may be intrinsically worthwhile to know about such matters, but the principles of analytical knowledge concerning the causes of phenomena, which are widespread in scholarship, are not the same as the standards for practical knowledge about the consequences of decisions, as required in the political world. Just as drivers do not need to know the principles of mechanics, or even how a spark plug works, to accelerate a car, so citizens do not need to plumb the depths of how a bill becomes law to understand the probable consequences of their political decisions.⁵

Wij volgen voornamelijk de laatste benadering vermits we ons focussen op praktische basisvragen die voor de doelgroepen van het aangekondigde beleid relevant zijn, zoals ‘is het kijk- en luistergeld afgeschaft?’ (aan Vlaamse belastingbetalers) en ‘kan men als 18-jarige worden vervolgd door het parket als men cannabis bezit?’ (aan jongeren). Hier wordt duidelijk dat burgers in diverse rollen worden aangesproken, niet alleen als rechtsonderhorige, maar bijvoorbeeld ook als ‘cliënt’ (‘belastingbetaler’, ‘persoon aangewezen op een openbare dienst als gebruiker’).
Naast deze vragen over de inhoud van bepaalde beleidsmaatregelen, vroegen we ook naar twee andere dimensies van politieke kennis, namelijk de identificatie van personen, partijen, instellingen (wie is minister x, welke partij behoort tot regering y,…) en algemene politieke begrippen/data (wat betekent ‘volmacht’, wanneer is de nationale feestdag,…). We vroegen naar deze ‘encyclopedische kennis’ (die aansluit bij de eerste, ‘civiele benadering’ van politieke kennis) om een meer algemeen beeld te krijgen van het politieke kennisniveau van onze respondenten.
Over het algemeen scoren respondenten beter op vragen omtrent identificatie van personen,… wegens de personifiëring van het politiek bedrijf en de frequente aanwezigheid van politici in de massacommunicatie, televisie in de eerste plaats (Dewachter, 1993). Lagere kennis over beleidsmaatregelen is dan ook te begrijpen, maar vanaf welk kennisniveau is er iets ‘opmerkelijks’ aan de hand? Om die vraag te beantwoorden heeft men een officiële maatstaf nodig, die er evenwel niet is. Wel is er een meta-analyse van Dewachter (1993: 240-241) die betrekking heeft op de politieke kennis van burgers over beleidsmaatregelen in negen Belgische onderzoeken (zoals over de invoering van de BTW, premies voor bouw,…). Dewachter constateerde dat de ‘kennis over beleidsmaatregelen opvallend laag was’: gemiddeld 30% van de burgers kende de inhoud van de bestudeerde beleidsmaatregelen. Onze bedoeling is niet om dergelijke percentages op zich te beoordelen, dan wel om deze meta-analysescore te vergelijken met de kennisscore die wij in ons publieksonderzoek zullen vaststellen. De studies waarnaar Dewachter (1993) verwijst, zijn inmiddels al enige tijd geleden verricht. Gelet op de toenemende democratisering van het onderwijs en het uitgebreidere informatieaanbod via de media, mag men minstens aannemen dat de kennis over beleidsmaatregelen vandaag niet verslechterd is. Onze respondenten zouden dus ook minstens 30% moeten scoren. Als de kennisscore die wij vaststellen lager is dan de 30% uit de meta-analyse van Dewachter en als onze respondenten bovendien meer dan gemiddeld scoren op de andere politieke kennisvragen, is er duidelijk sprake van veel onduidelijkheid over de recent aangekondigde beleidsmaatregelen.⁶
We passen de criteria van kwalitatieve communicatie over nog niet beslist beleid nu kort toe op twee memorabele cases van gebrekkige communicatiepraktijk in België: de afschaffing van het kijk- en luistergeld en het al dan niet legaliseren van cannabisbezit.

De afschaffing van het kijk- en luistergeld: het debat bekeken en de burger beluisterd

De aangekondigde afschaffing van het kijk- en luistergeld (KLG) is in Vlaanderen ongetwijfeld het meest geciteerde voorbeeld van gebrekkige communicatiepraktijk over nog niet beslist beleid. De communicatie over deze beleidsmaatregel werd sterk bekritiseerd door parlementsleden, journalisten,… en ook door de door ons geïnterviewde federale en Vlaamse ministeriële en ambtelijke woordvoerders (Gelders, 2006).
De commotie heeft niet alleen te maken met de manier waarop de maatregel werd voorgesteld (de communicatie), maar ook met de ‘bedenker’ ervan (de communicator). Het was Steve Stevaert, ‘nationaal’ stemmenkanon voor de sp.a en tevens Vlaams vice-minister-president en minister van Mobiliteit, Openbare Werken en Energie, die kort vóór de gemeenteraadsverkiezingen van 8 oktober 2000 voorstelde om het kijk- en luistergeld af te schaffen. Stevaert die eerder al veel media-aandacht kreeg voor andere zogenaamde ‘stunts’ (zoals het gratis busvervoer in Hasselt), kreeg de bijnaam ‘Steve Stunt’.
Hoewel de andere partijen in de Vlaamse regering en de oppositie op zich niet tegen het voorstel waren, was het niet evident dat de afschaffing er ook daadwerkelijk zou komen. De Vlaamse overheid was op het moment van Stevaerts lancering immers nog niet bevoegd om het KLG ‘af te schaffen’, of beter ‘op het nultarief te brengen’. Daarvoor was men immers afhankelijk van nog te voeren communautaire onderhandelingen tussen Nederlandstalige en Franstalige topministers uit de verschillende regeringen van het land. Diverse politici en journalisten dachten dat het Stevaert niet menens was, of dachten tenminste dat het nultarief er nooit zou komen. sp.a-woordvoerder Johan Van Hoecke (2003) zegt dat Stevaert van meet af aan wist dat het een politieke lijdensweg zou worden’, maar voegt eraan toe dat ‘dit juist tot een communicatief voordeel heeft geleid.’ Hij getuigt dat Stevaert tussen de lancering in 2000 en de daadwerkelijke afschaffing in 2002 vaak werd verweten ‘veel te beloven, maar niets te doen.’ ‘Die negatieve opmerkingen zorgden ervoor’, aldus nog Van Hoecke, ‘dat de afschaffing van deze taks een grote overwinning werd’:
‘En al is het KLG-geld meer dan een jaar afgeschaft; het komt nog steeds naar voren. Tussen de lancering van zijn voorstel in juni 2000 en vandaag zijn er in De Standaard alleen al bijna 400 artikels verschenen waarin het gaat over het Kijk-en Luistergeld. In de meeste artikels gaat het ook over Steve Stevaert.’ (Van Hoecke, 2003)

Als men de communicatie in deze case vanuit een dergelijk politiek-strategisch oogpunt bekijkt (profilering van een politicus/partij,…), kan men ze inderdaad positief evalueren. Zo ook als men evalueert of het beleid uiteindelijk is gerealiseerd. Ja, de taks werd (uiteindelijk) op het nultarief gebracht. Maar als men deze case bekijkt vanuit het idee dat burgers best goed op de hoogte zijn van de inhoud en status van beleidsmaatregelen, valt het oordeel een stuk negatiever uit. De Vlaamse Infolijn kreeg enkele maanden voor de afschaffing maar liefst gemiddeld 1.625 oproepen per dag over de afschaffing. Normaliter kreeg dit contactcenter van de Vlaamse overheid in die periode gemiddeld 1.700 oproepen per dag over om het even welk onderwerp (Gelders & Walrave, 2003). En slechts 12,3% van de hoogopgeleide burgers die we in 2002 over de afschaffing ondervroegen, wist goed te antwoorden op een aantal basisvragen zoals o.m. ‘Is het kijk- en luistergeld afgeschaft?’. Normaliter antwoordt 30% van de burgers correct op kennisvragen over beleidsmaatregelen (Dewachter, 1993). Hier valt de kennisscore een stuk slechter uit, en dat bij burgers die veel over politiek weten en belastingbetalers zijn...⁷

Vast staat dat bepaalde politici een aantal criteria voor ‘kwalitatieve communicatie over nog niet beslist beleid’ sterk met de voeten traden. Zo werden wensen als werkelijkheid voorgesteld en werd het vervolgproces onvoldoende in kaart gebracht. Ook werd onvoldoende aangegeven wie voor wat juist bevoegd was in het beleidsproces. Tevens was niet duidelijk wie de zender was van bepaalde communicatieboodschappen: spreekt Stevaert bijvoorbeeld als kopstuk van de sp.a die een partijeis wil doordrukken of spreekt hij als (onbevoegde) minister van Mobiliteit, Openbare Werken en Energie of als vice-minister-president namens de voltallige Vlaamse regering?
De Vlaamse regering erkende in het Vlaams Parlement dat ze onduidelijk over de maatregel had gecommuniceerd. Ze verduidelijkte via haar administratie één en ander, met inachtneming van een aantal criteria voor communicatie over nog niet beslist beleid zoals de statusvermelding van het beleidsonderwerp, de feitelijkheid, enz. in de mededeling bij het laatste aanslagbiljet en via de Vlaamse Infolijn. Maar gelet op de grote onduidelijkheid die over het onderwerp reeds langer bestond, was deze communicatie beperkt en gebeurde ze laat. Het was nuttig geweest als reeds eerder een (echte) informatiefolder werd verspreid. Ook al kost dit op zich meer dan de mededeling bij het aanslagbiljet van september 2001, dit had wellicht een aantal vragen kunnen voorkomen. De daarmee gepaard gaande lasten en kosten voor de telefonische infolijnen en de betrokken administratie zou daardoor geringer geweest zijn.

Nu schetsen we een ander ophefmakend voorbeeld van gebrekkige communicatie over nog niet beslist beleid: het federale cannabisdebat.

Cannabisbezit gelegaliseerd?

Weg met de rook a.u.b.

De cannabiscase is het prototypevoorbeeld van wat de nieuwe regeer- en communicatiestijl (de ‘opendebatcultuur’ in het bijzonder) van Verhofstadt I werd genoemd. De eerste federale paars-groene regering wou een einde maken aan de rechtsonzekerheid die gepaard ging met de bestaande vage ministeriële omzendbrief die onder christendemocratisch bewind tot stand was gekomen. Maar politie, parket en anderen interpreteerden een aantal kernbegrippen uit deze omzendbrief (zoals ‘openbare overlast’, ‘problematisch gebruik’) verschillend, en pasten bijgevolg een ander vervolgingsbeleid toe.

Verhofstadt I zou komaf maken met dit gebrek aan uniformiteit en zou meer rechtszekerheid scheppen. De regering gaf de toenmalige minister van Volksgezondheid, Magda Aelvoet, de opdracht een nota uit te werken omtrent de drugsproblematiek. In de uiteindelijke federale beleidsnota drugs was sprake van een ‘de facto depenalisering’ (geen strafrechtelijke sanctie vermits geen vervolging) van het bezit en de kweek van cannabis voor eigen gebruik (18 januari 2001). Het bezit van drugs, inclusief cannabis, blijft in de strafwet: het wordt dus niet gelegaliseerd (wettelijk geregeld, zoals bijvoorbeeld alcohol of tabak), noch gedecriminaliseerd (uit de strafwet gehaald), noch gedepenaliseerd (wel nog in de strafwet, maar geen strafrechtelijke sanctie, maar een administratieve sanctie).
Hoewel de federale beleidsnota de drugsproblematiek breder aanpakte, heeft dit specifieke voorstel bijzondere aandacht gekregen in het politiek en massamediaal discours, vooral omdat daarover geen overeenstemming was binnen de federale regering. Er ontstaat grote verwarring of cannabisbezit nog strafbaar is, of onder welke omstandigheden cannabisbezit niet meer wordt bestraft of vervolgd. Het gebruik van de term ‘de facto depenalisering’ heeft ongetwijfeld bijgedragen tot de verwarring, aangezien het juridisch eigenlijk gaat om de toepassing van het opportuniteitsprincipe, waarbij bezit van cannabis niet langer wordt vervolgd, terwijl het toch nog strafbaar is.
In het bijzonder de (liberale) minister van Justitie, Marc Verwilghen, ook bevoegd in het cannabisdossier, liet niet na te benadrukken dat er allerminst sprake was van een ‘legalisering’ van cannabis. Hij benadrukte wat niet mocht, minister Aelvoet wat wel mocht (bijvoorbeeld op de persconferentie waarop de drugsnota werd gepresenteerd). Er volgden talrijke, vaak tegenstrijdige publieke verklaringen en intenties vanwege beide ministers. Ze kibbelden voor de ogen van de camera’s over (a) de juridische mogelijkheden/modaliteiten, (b) de maatschappelijke wenselijkheid, maar ook concreter, over (c) hoeveel gram een cannabisgebruiker zou ‘mogen’ bezitten, (d) hoeveel plantjes hij zou mogen kweken, of hij (e) cannabis mocht gebruiken op popfestivals, enz. Ze communiceerden bovendien nauwelijks welke procedurele weg hun ideeën nog moesten volgen vooraleer sprake was van ‘beslist beleid’. Kortom, er was veel onduidelijkheid over de inhoud en status van de cannabiswetgeving.
Uiteindelijk, twee jaar na een brochure over het zogenoemde ‘nieuwe beleid van de Regering’ werden de aanpassingen aan de drugswet goedgekeurd (april-mei 2003). Ter uitvoering van deze wet werden, kort erna, een nieuw KB en een nieuwe omzendbrief uitgevaardigd. Opvallend is dat de vernieuwde drugswetgeving in feite weinig verschilt van de oude voor wat betreft de strafrechtelijke reactie op het bezit van cannabis, hoe zeer Verhofstadt I ook had aangekondigd een ‘fundamentele breuk met het (christendemocratische) verleden te realiseren’ en hoe zeer de (inmiddels christendemocratische) oppositie beweerde dat er met de nieuwe cannabiswetgeving plots sprake was van een (ongepermitteerd) ‘gedoogbeleid’ (waar dat vroeger niet het geval zou zijn geweest). Cannabisbezit was volgens de oude drugswetgeving strafbaar, en bleef dat ook met de nieuwe wetgeving, ook al stelden diverse politici uit meerderheid en oppositie dit vaak anders voor.
Met de vernieuwde drugswetgeving werd wel - en dat is nieuw - voorzien dat in geval van bezit van cannabis voor persoonlijk gebruik door meerderjarigen, zonder dat daarbij sprake is van openbare overlast of problematisch gebruik, niet langer een proces-verbaal werd opgemaakt, maar dat dit anoniem zou worden geregistreerd (in geval van bezit door meerderjarigen, geen openbare overlast, geen problematisch gebruik,…). In de praktijk veranderde er echter nauwelijks iets. Een heikel punt bleef nog steeds bestaan. Want wat betekent ‘openbare overlast’,… precies? De ‘gevallen’ waarin geen proces-verbaal zou worden opgemaakt, werden niet precies omschreven waardoor parket en politie (nog steeds niet) uniform konden optreden. De onduidelijkheid was helemaal troef voor de niet-insiders, (potentiële) jonge cannabisgebruikers en hun directe omgeving. Omwille van de onduidelijkheid van een aantal kernbegrippen vernietigde het Arbitragehof eind 2004 een artikel uit de nieuwe drugswet, juist het artikel dat voor zoveel politieke commotie had gezorgd (openbare overlast, problematisch gebruik,…).
Begin 2005 maakte de inmiddels nieuwe (socialistische) minister van Justitie, Laurette Onkelinx, na overleg met het College van procureurs-generaal een nieuwe omzendbrief bekend. De nieuwe omzendbrief maakt één en ander duidelijker, hoewel valt af te wachten of de geplande aanpassing van de drugswetgeving de noodzakelijke duidelijkheid zal bieden.

Wij begeleidden twee onderzoeken naar de kennis van jongeren over de cannabiswetgeving, één in maart 2003 en één in december 2004 (telkens door een gestructureerde vragenlijst individueel te laten invullen tijdens of na een les in school of de universiteit). Abstractie makend van een aantal ‘mitsen en maren’ die kunnen worden afgeleid uit nog ander publieksonderzoek (Patesson & Steinberg, 2000; De Ruyver & Vander Laenen, 2003), concludeerden we dat er relatief veel onduidelijkheid bestond over de status en de inhoud van de wetgeving terzake. Deze conclusie werd ook bevestigd door het grote aantal oproepen die de DrugLijn (VAD) de afgelopen jaren over de cannabiswetgeving kreeg. Tot slot bleek uit empirisch onderzoek van Vander Laenen bij een aantal drugsmagistraten in België dat zij wachtten met de toepassing van het (nog steeds onduidelijke) ‘besliste beleid’ uit 2003 omdat dit wellicht toch nog zou veranderen.
Wellicht heeft de onduidelijkheid over de drugswetgeving (abstractie makend van de laatste wijzigingen van begin 2005) te maken met de volgende zeven factoren.
° Ten eerste is de wetgeving op zichzelf reeds onduidelijk. De begrippen ‘problematisch gebruik’ en ‘openbare overlast’ zijn vaag, meerduidig en worden onvoldoende verduidelijkt in het koninklijk besluit en de omzendbrief aan parketten en politiediensten.
Zo spreekt de omzendbrief van 16 mei 2003 over ‘3 gram cannabis’ als gebruikershoeveelheid en tegelijkertijd over ‘een hoeveelheid die binnen de 24 uur kan worden gebruikt’. Ook bepaalde principes zoals ‘bezitten kan, maar kopen, invoeren,… niet’ zorgen voor verwarring. Het zijn allemaal elementen die te maken hebben met de ‘communiceerbaarheid van het beleid’ of ‘communicatie in beleid’.
° Ten tweede, begrippen als ‘openbare overlast’ en ‘problematisch gedrag’ krijgen onvermijdelijk een invulling die samenhangt met gangbare (moralistische) attitudes tegenover drugs, (conservatieve) morele overwegingen, het subjectieve tevredenheidsgevoel en (on)veiligheidsgevoel van burgers in de samenleving, enz. (Decorte, Muys & Slock, 2003: 28-29).
° Ten derde, er is een duidelijk contrast tussen de permissieve maatschappelijke norm (in sommige delen van de bevolking) enerzijds en de voorlopig illegale status van cannabis anderzijds, een contrast dat de verwarring versterkt (Decorte, Muys & Slock, 2003: 28-29). Met betrekking tot dit contrast verwijzen Decorte, Muys en Slock naar de vele lezersbrieven van jongeren, ouders, jeugdcentra, scholen, drugsgebruikersverenigingen en naar allerhande drugsexperts.
° Ten vierde, hebben media (al dan niet bewust) één en ander al té ongenuanceerd weergegeven in hun jacht op primeurs, hun hang naar pakkende titels of in hun rush tegen de (korte) deadlines en door de complexiteit van het onderwerp. Zo is bijvoorbeeld het onderscheid tussen ‘legalisering’, ‘decriminalisering’ en ‘depenalisering (de facto)’ voor ‘outsiders’ bijzonder moeilijk te maken.
° Ten vijfde, is de verwarring ook verklaarbaar door het feit dat de politieke oppositie (al dan niet bewust) mist heeft gespuid over de inhoud en de status van het beleid. Dit heeft ook te maken met de verkiezingscontext waarin de drugswetgeving finaal werd goedgekeurd.
° Ten zesde, burgers kunnen de boodschappen die verzonden worden door ministers, oppositie, media, politiediensten, preventieorganisaties, leerkrachten… ook verkeerd interpreteren. Zo kan het zijn dat het feit dat (bepaalde van) die actoren veel over nog niet beslist beleid communiceren, ervoor zorgt dat burgers begrijpen dat het beleid reeds aanvaard is. Maar ook omgekeerd, het feit dát de bovengenoemde actoren veel over nog niet aanvaard beleid communiceren, kan ertoe leiden dat burgers denken dat het beleid er nooit zal komen (‘ze zijn weer aan het beloven. Daar komt toch niets van in huis’). Daarnaast kan het ook zijn dat burgers tegen beter weten in beweren verward of misleid te zijn omtrent de wetgeving, kwestie van bijvoorbeeld een sanctie te ontlopen (‘Ik dacht dat cannabis was gelegaliseerd, mijnheer de agent…’). Komt daar nog eens bij dat sommige mensen hun wensen nu eenmaal (daadwerkelijk) sneller voor werkelijkheid nemen dan andere, en dat sommige mensen het onderscheid tussen beleidsintenties en beleidsbeslissingen (cognitief) beter kunnen maken dan andere. Vervolgonderzoek kan nagaan in welke mate deze factoren meespelen. Hiervoor lijkt een studie in interdisciplinair verband aangewezen (team van communicatiewetenschappers, psychologen en criminologen).
° Last but not least, speelt ook de kwaliteit van de communicatie vanwege de meerderheidspartijen een cruciale rol, naast de kwaliteit van de communicatie vanwege de oppositie, media en andere actoren. In deze case gaat het dan in het bijzonder om de communicatie vanwege de federale regering en vanwege de ministers van Volksgezondheid en Justitie. Uit onze toepassing van de criteria inzake kwalitatieve communicatie over nog niet beslist beleid blijkt dat vele van deze criteria in de cannabiscase ernstig werden overtreden door de betrokken ministers en regering. Zo vermeldden ze onvoldoende in welke fase van het beleidsproces de drugsnota en de aangekondigde aanpassingen van de cannabiswetgeving zich bevonden. Ze gaven bovendien al te zeer de indruk zelf alles te kunnen regelen alsof het Parlement, de Raad van State, de parketten,… er niet meer aan te pas kwamen. Het tempo van het beleidsproces werd zwaar onderschat. Al te vaak werden wensen als feiten voorgesteld. Uiteindelijk moesten een krantenadvertentie en een brochure die op 600.000 exemplaren verspreid werd, meer duidelijkheid brengen.
Maar ook na publicatie van deze eigen media bleef verwarring bestaan. De brochure kan noch ‘doelmatig’, noch ‘democratisch’ worden genoemd. Niet ‘democratisch’ in de zin dat ze de rol van verschillende instanties onderschatte. Niet ‘doelmatig’ in de zin dat ze de status van het beleid en de verdere procesgang niet duidelijk in kaart bracht, en ze zaken beloofde die niet konden worden waargemaakt. Opvallend zijn voorts de inconsistente communicatie vanwege ministers uit éénzelfde regering. Wat de tijdigheid betreft, zien we enerzijds heel voorbarige, publiekelijk bekendgemaakte intenties, en anderzijds een relatief late timing van verspreiding van de brochures en plaatsing van de krantenadvertentie. Het ziet er naar uit dat deze ingezette middelen disproportioneel zijn in vergelijking met wat opponenten van het beleid kunnen aanwenden. Daartegenover staat dat de middelen wel in verhouding stonden met de onduidelijkheid (waar ministers mede zelf verantwoordelijk voor waren) die over dit onderwerp bestond. Het blijft echter bekritiseerbaar dat zelfs als de overheid eigen grootschalige massamediale middelen (overheidsbrochures) inzet, haar communicatie nog steeds gebrekkig is.
Het drugsbeleid, net als het drugsfenomeen, blijft maatschappelijk en dus ook politiek gezien een geladen thema, waardoor het thema mediamiek interessant is en zal blijven. Enige onduidelijkheid in de (interpretatie van de) communicatie is dan ook niet te vermijden, maar duidelijke beleidskeuzes en een heldere communicatie zouden in de toekomst te veel vaagheid moeten tegengaan en, nog beter, vermijden. Voorkomen is immers beter dan genezen.

Besluit

De criteria voor goede informatieverstrekking over nog niet beslist beleid zijn belangrijk. Waarom? Zelfs als de aangekondigde maatregel uiteindelijk ‘wet’ wordt en zelfs als de wet, het decreet of het besluit gunstig is voor de meeste burgers, zoals bijvoorbeeld in het geval van de afschaffing van het kijk- en luistergeld, dan nog veroorzaakt gebrekkige communicatie ongepaste financiële en maatschappelijke kosten. Want zo betaalt bijvoorbeeld uiteindelijk dezelfde burger die geen kijk- en luistergeld meer moet betalen, wel (onrechtstreeks) de rekening van de Vlaamse Infolijn. Dit is geen pleidooi om meer communicatiecampagnes te voeren om het publiek in te lichten over beslist beleid, dan wel een pleidooi om te vermijden dat burgers verward raken en daardoor dergelijke campagnes meer noodzakelijk zouden worden, of daardoor contactcenters overbelast dreigen te worden.
Zonder één en ander te willen dramatiseren, komt daar het ongemak en de onrust bij van mensen die oprecht onzeker zijn, ongerust zijn of ze nu de belasting nog moeten betalen of niet. Dit is geen kwestie van ‘pessimisme’ over het huidige politieke bedrijf, maar lijkt eerder een realistische inschatting van de kosten en baten van een facet van communicatie over nog niet beslist beleid dat in onze ogen te weinig aandacht krijgt van de verantwoordelijke beleidsmakers, en tot hiertoe nauwelijks voorwerp was van academisch onderzoek.

Dave Gelders
School voor Massacommunicatieresearch
Postdoctoraal onderzoeker van het Onderzoeksfonds K.U.Leuven

Noten
1/ Het concept ‘premature politiek’ uit de titel van dit artikel dekt dezelfde lading als ‘niet beslist beleid’.
2/ We bedoelen met ‘volledige informatie’ specifiek ‘volledige info qua deelfase van het beleidsonderwerp’, en dus niet dat de minister volledige informatie moet geven over (alle) argumenten pro en contra zijn beleidsvoorstel. Soms kan de andere kant van de medaille van een beleidsintentie zo een belangrijke impact hebben, dat ze niet belichten of onderbelichten, mogelijk een bewuste keuze van desinformatie is die moet worden vermeden. Maar in de meeste gevallen is het begrijpelijk dat de minister zelf niet alle tegenargumenten van zijn beleidsvoorstel geeft (tenzij om het gras voor de voeten van de tegenstanders te maaien). Als hij verplicht zou worden om volledige info qua argumenten pro en contra te verstrekken, riskeert hij zichzelf (al te zeer) in de voet te schieten. Men mag er bovendien van uitgaan dat media, belangengroepen en burgers voldoende tegenargumenten (kunnen) aandragen.
3/ Dewachter (1993) berekende bijvoorbeeld dat er in de periode 1960-1985 maar liefst 4.058 wetten en decreten werden uitgevaardigd, evenals 40.044 koninklijke besluiten en besluiten van de Executieven (regeringen) en 11.951 ministeriële besluiten. De hoeveelheid wet- of regelgeving is de laatste 20 jaar sterk toegenomen, vandaar ook de recente initiatieven tot administratieve vereenvoudiging, zoals ‘Kafka’ (op federaal niveau) en ‘RIA’ (op Vlaams deelstaatniveau). Ook de output van de wetgeving in het Belgisch Staatsblad is logischerwijze sterk toegenomen. Het Staatsblad besloeg in 2004 maar liefst 87.430 pagina’s, dit zijn bijna 25.000 pagina’s meer dan het jaar ervoor (Het Nieuwsblad, 14 februari 2005). Ter vergelijking in de periode 1988-1992 omvatte het Staatsblad 122.762 pagina’s (Dewachter, 1993). En dan is de leesbaarheid van dit ‘blad van de Staat’ nog buiten rekening gehouden, alsook het complexe systeem van verwijzingen en wijzigingen in de teksten.
4/ Zie de verschillende burgerrollen en democratiemodellen volgens Maes (2004: 47).
5/ Of nog anders geformuleerd: ‘It is not necessary to be an automobile engineer to buy an automobile or an obstetrician in order to have a baby’ (E. Schattschneider aangehaald door Linsky, 1986: 9).
6/ Ook een gebrek aan interesse in politiek (nieuws) kan meespelen. Deze variabele wordt mee opgenomen in lineaire regressiemodellen ter verklaring van de kennis over beleidsmaatregelen.
7/ Wellicht kunnen een aantal burgers (cognitief) minder gemakkelijk onderscheid maken tussen beleidsintenties en beleidsbeslissingen dan andere burgers dat kunnen. En wellicht nemen een aantal burgers hun wensen gemakkelijker voor werkelijkheid dan andere dat doen, en wellicht houden bepaalde burgers ‘zich bewust van de domme’ om aan een laatste inning te ontsnappen (‘Moet ik dat nog betalen, mijnheer de inspecteur? Ik dacht dat het kijk- en luistergeld was afgeschaft’). En wellicht hebben een aantal media of journalisten één en ander (al dan niet bewust) verkeerd voorgesteld. Dergelijke vertekeningen versterkten het idee dat het KLG was afgeschaft (ook al was dat nog niet het geval), of omgekeerd, dergelijke vertekeningen konden het idee versterken dat de belasting wellicht nooit zou (kunnen) worden afgeschaft. Grondig onderzoek naar de kwaliteit van de mediaberichtgeving over dit onderwerp, alsook naar de manier waarop ontvangers met boodschappen over nog niet beslist beleid omgaan, is aangewezen. De moeilijkheid zal echter blijven om te bepalen in welke mate precies de verschillende actoren (politici, media, burgers,…) verantwoordelijk zijn voor de onduidelijkheid over dit onderwerp.

Referenties
- Het doctoraatsonderzoek van Dave Gelders werd onlangs gepubliceerd in een verkorte handelseditie met veel aandacht voor de beroepspraktijk: Tussen droom en daad: Communicatie over beleidsintenties door de overheid, Uitgeverij Vanden Broele, Brugge; http://soc.kuleuven.be/io/ned/vorming/studiedag/200604\_boekcommunicatie.pdf
- Bovens M., Derksen W., Witteveen W., Becker F. & Kalma P. (1995) De verplaatsing van de politiek. Een agenda voor democratische vernieuwing. Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting.
- Brans M., Facon P. & Hoet D. (2003) De organisatie en het management van de beleidsvoorbereiding in België: een vergelijking met Nederland. Brussel: Federale Diensten voor Wetenschappelijke, Technische en Culturele Aangelegenheden.
- Decorte T., Muys M. & Slock S. (2003) Cannabis in Vlaanderen. Leuven: Acco.
- Dewachter W. (1993) Peilen naar de politieke kennis van de Belgische burgers, Res Publica: Tijdschrift voor Politologie, 35 (2), 237-268.
- De Ruyver B. & Vander Laenen F. (2003) Drugbeleid op school: de leerlingen aan het woord: verkennend onderzoek naar de perceptie van leerlingen uit het secundair onderwijs in de stad Gent. Gent: IRCP, UGent.
- Elchardus M. (2002) De dramademocratie. Tielt: Lannoo.
- Gelders D. (2006) Tussen droom en daad: Communicatie over beleidsintenties door de overheid. Brugge: Uitgeverij Vanden Broele.
- Gelders D. (2005) Communicatie over nog niet aanvaard beleid: een uitdaging voor de overheid? Leuven: Proefschrift Faculteit Sociale Wetenschappen K.U.Leuven.
- Gelders D. & Walrave M. (2003a) The Flemish customer contact centre for public information from a marketing and management perspective, International Journal of Nonprofit and Voluntary Sector Marketing, 8 (2), 166-180.
- Linsky M. (1986) Impact: how the press affects federal policymaking. New York: Norton & Company.
- Maes R. (2004) Openbaar bestuur: visie, kennis en kunde. Bestuurlijke vernieuwingen, bestuurlijke organisatie en bestuurskunde. Brugge: Vanden Broele.
- Neijens P. & Sprenger J. (2005), Het publieke debat, pp. 253-268 in van Ruler B., Elving W., van den Hooff B., Smit E. & Verhoeven P. (eds.) Communicatiemanagement. In communicatiewetenschappelijk perspectief. Amsterdam: Boom onderwijs.
- Norris P. (2000) A virtuous circle. Political communications in postindustrial societies. Cambridge: Cambridge University Press.
- Patesson R. & Steinberg P. (2000) Enquête sur les Belges et les drogues: enquête quantitative réalisée par l’ULB à la demande de la Fondation Rodin, l’association de fait Drogue 2000 et le journal Le Soir. Bruxelles: ULB.
- Seydel E., Prins G., Serkei C. & Van Twist M. (2001) Vitale ontwikkelingen in het medialandschap en de gevolgen voor de overheidscommunicatie. Bijlage bij rapport In dienst van de democratie, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2007/09/20/in-dienst-van-de-democratie-het-rapport-van-de-commissie-toekomst-overheidscommunicatie.html.
- Van de Graaf H. & Hoppe R. (1996) Beleid en politiek. Een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde. Bussum: Uitgeverij Couthino.
- Van Hoecke J. (2003) Politiek en massamedia
- Van Praag P. (2004) Het wisselen van politieke leiders: van achterkamers naar mediacratie in Van Es R. (ed.) Communicatie en ethiek: organisaties en hun publieke verantwoordelijkheid. Amsterdam: Boom.
- Van Praag P. (2001) Media en openbaar bestuur: de uitdaging van de interpreterende journalistiek, Bestuurskunde, 10 (7), 310-319.
- Wagemans,M. (1998) Geregeld mis. Delft: Eburon.

media en politiek - communicatie

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 8 (oktober), pagina 23 tot 35

• media en politiek
• communicatie