Het Afropessimisme (zelf het gevolg van de veronderstelling dat de meeste lezers of kijkers geen nood hebben aan de hopeloze realiteiten van het Afrikaanse continent) weerhoudt de meeste redacteurs ervan aandacht te schenken aan crises als deze in bijv. Congo of Ivoorkust. Maar tegelijk worden op dit moment tal van diplomatieke initiatieven ontwikkeld die vorm moeten geven aan een beleid van conflictpreventie en -resolutie in Afrika en het continent nieuwe economische perspectieven moet bieden.
Voortrekker is de Europese Unie, die niet alleen de belangrijkste donor is geworden in tal van vredesprocessen, maar ook de Afrikaanse Unie logistiek ondersteunt in haar vredesoperaties. Ook de Britse premier Blair heeft Afrika herontdekt. Net voor de zomer maakte zijn Commission for Africa haar resultaten en aanbevelingen bekend. Deze denkoefening, waaraan zowel Afrikaanse als Britse prominenten meewerkten, leverde een lijvig rapport op dat bol staat van de zeer lovenswaardige maar toch weinig vernieuwende principes en suggesties voor een internationaal beleid dat het Afrikaanse continent uit het slop moet halen. Een nobel initiatief dat de aandacht van Irak moest afleiden en zelfs de Amerikaanse president kon overtuigen de inspanningen voor Afrika op te drijven. Het rapport van de Commission for Africa werd al snel gevolgd door de top van de G-8, waar Afrika hoog op de agenda stond. Tussendoor hadden wereldwijd verschillende popconcerten honderdduizenden mensen gemobiliseerd voor Afrika. Deze concerten waren bedoeld om de leiders van de G-8 de nodige inspiratie te verschaffen om onder meer de schulden van een aantal Afrikaanse landen kwijt te schelden. De Congolezen zagen het allemaal met lede ogen aan. Congo kwam immers niet voor op deze lijst, tot grote frustratie van de politieke klasse in Kinshasa, maar dit terzijde. Achteraf bleken het trouwens loze beloftes en dreigt de schuldkwijtschelding weer op de lange baan te zijn geschoven.
De hernieuwde diplomatieke interesse voor Afrika wordt deels ook gewekt door de hoop die uitgaat van de snel elkaar opvolgende vredesprocessen. Dankzij onder meer de tussenkomst van de internationale gemeenschap zijn recent in Burundi, Soedan en Ivoorkust vredesakkoorden getekend, worden er verkiezingen georganiseerd, voormalige strijders gedemobiliseerd en is er zelfs sprake van een (voorzichtige) economische heropleving. Voor talloze waarnemers zijn deze successen een signaal dat de vicieuze geweldspiraal, die het laatste decennium het Afrikaanse continent steeds verder deed afglijden, stilaan wordt doorbroken. Dit is uiteraard bijzonder goed nieuws, vooral wanneer rekening wordt gehouden met de schade die recente conflicten in Afrika hebben aangebracht. Sinds 1991 hebben meer dan 8 miljoen Afrikanen het leven verloren als direct of indirect gevolg van geweld, en werden meer dan 15 miljoen mensen verplicht te vluchten, terwijl mensenrechten op massale schaal werden geschonden, buitenlandse investeerders afgeschrokken werden door het gebrek aan veiligheid, gezondheidsvoorzieningen en onderwijsfaciliteiten verdwenen en ontwikkelingssteun vervangen werd door noodhulp.

Lokale stabiliteit voor het herstel van de internationale veiligheid

De humanitaire kost van deze conflicten is amper te overzien maar de internationale gemeenschap is vooral verontrust door het feit dat conflicten in Afrika meer en meer een bedreiging vormen voor de globale veiligheid. De huidige vredesprocessen worden enthousiast onthaald vanwege het perspectief op hernieuwde politieke stabiliteit, een noodzakelijke voorwaarde voor het herstel van de veiligheid. Een eventuele herhaling van het scenario van Somalië, waarvan wordt gevreesd dat het steeds meer een uitvalsbasis wordt voor terroristische netwerken, maakt de wereldleiders niet alleen lichtjes nerveus. Dat scenario heeft hen ook doen inzien dat dringend meer aandacht moet gaan naar de veiligheidssituatie in Afrika. Het actief ondersteunen van vredesoperaties om lokale stabiliteit en veiligheid te verzekeren zou er immers voor zorgen dat nieuwe rebellenbewegingen minder kans tot slagen hebben en grote delen van voormalige oorlogszones weer onder controle kunnen worden gebracht. Hierdoor zouden oncontroleerbare terroristische netwerken beter opspoorbaar en bestrijdbaar zijn en zou de toegang van deze netwerken tot grondstoffen zoals uranium ed. kunnen worden tegengehouden. De houding van de Verenigde Staten is sprekend. Iedereen had verwacht dat Afrika een zeer marginale plaats zou krijgen binnen het Amerikaanse buitenlandse beleid na het aantreden van president Bush. Maar het tegendeel is gebleken. De inspanningen van Washington in vredesprocessen in bijv. Soedan en Congo hebben de uitkomst ervan sterk beïnvloed.
Het discours van democratisering, respect voor de mensenrechten en goed bestuur - de drie pijlers van het Afrikabeleid van de jaren negentig - is met andere woorden sinds 11 september 2001 vervangen door een streven naar veiligheid en stabiliteit dat ook heeft geleid tot een hernieuwde interesse voor Afrika. Hier kunnen alvast twee bedenkingen bij worden geformuleerd. De eerste is de vraag of de lopende vredesprocessen op lange termijn zullen kunnen zorgen voor deze veiligheid. We kunnen ons inderdaad afvragen of de gecreëerde stabiliteit niet meer is dan een korte pauze in een langer proces van staatsverval ten voordele van nieuwe vormen van politieke en militaire controle door lokale gewapende groepen. Ondanks de gesloten vredesakkoorden en de nieuwe regimes zien we nu al dat grote delen van Congo, Soedan of Ivoorkust aan eenieders controle ontsnappen en blijvend geteisterd worden door geweld. De van bovenaf opgelegde vredesakkoorden lijken nauwelijks effect te hebben op het gedrag van actoren op het lokale niveau. Dit heeft te maken met het feit dat in talloze regio’s tijdens langdurige conflicten nieuwe realiteiten zijn ontstaan. De staat is er vervangen door lokale krijgsheren die in ruil voor steun een beperkte vorm van bescherming bieden aan de lokale bevolking. De formele economie heeft er plaats moeten ruimen voor informele economische netwerken, die vaak worden gecontroleerd door een coalitie van lokale handelaars en militairen. Vredesakkoorden hebben op dergelijke realiteiten amper impact.
Dit brengt ons tot de tweede bedenking, nl. of de huidige houding van de internationale gemeenschap wel de juiste is om veiligheid af te dwingen en tot een duurzame oplossing te komen voor de Afrikaanse brandhaarden. Er is vandaag een tendens tot verhoogde ontwikkelingssteun. Er is ook een groeiende bereidheid om vredesoperaties te ondersteunen en allerlei mechanismen worden ontwikkeld om tijdig crises op te sporen en te verhelpen. Maar we kunnen ons afvragen of deze initiatieven op een voldoende kennis steunen van de huidige realiteit in Afrika. Ook hier wordt immers vooral gestreefd naar oplossingen op nationaal en internationaal niveau en wordt nauwelijks aandacht geschonken aan lokale processen. Het zijn echter deze processen die de voornaamste struikelblok vormen voor vredesinitiatieven en op termijn nieuwe bedreigingen kunnen genereren.

Komt er een einde aan de Congolese crisis?

Het huidige vredesproces in de Democratische Republiek Congo is hiervan een goed voorbeeld. Sinds 1996 heeft dit land nauwelijks stabiliteit gekend. In oktober 1996 startte een regionale coalitie onder leiding van Laurent-Désiré Kabila en met de directe steun van de meeste buurlanden een gewapende strijd tegen de restanten van het Mobutu-regime. Amper 7 maanden later kwamen Kabila’s troepen aan in Kinshasa en nam hij Mobutu’s plaats in. Wanneer hij echter een oplossing zocht voor de enorme invloed van buurlanden Rwanda en Oeganda (zijn twee belangrijkste steunpilaren tijdens de oorlog) en hen vriendelijk verzocht het grondgebied te verlaten, werd een nieuwe coalitie gevormd. Deze begon in augustus 1998 een militaire campagne tegen Kabila sr. Hoewel Rwanda en Oeganda hadden gehoopt op een scenario als in 1996, evolueerde deze campagne snel tot een uitzichtloze strijd. De anti-Kabila coalitie viel uit elkaar, nieuwe milities werden gevormd en oude coalities werden vervangen door nieuwe militaire allianties. Het resultaat van deze fragmentering was dat een jaar na het begin van de tweede Congolese oorlog talloze rebellengroepen, buitenlandse reguliere legers en binnen- en buitenlandse milities strijd leverden met elkaar. Het Congolese grondgebied werd opgedeeld in een lappendeken van zones waar iedere gewapende groep zijn eigen machtsstructuren uitbouwde en trachtte te consolideren. Maar snel werd het tweede Congolese conflict ook gekenmerkt door een nieuw fenomeen. Het officiële discours van de meeste gewapende groepen bestond uit politieke en nationalistische eisen maar de controle over Congo’s uitgestrekte bodemrijkdom werd de inzet van de oorlog. De meeste spelers trachtten greep te krijgen op lokale mijnactiviteiten. De controle hierop liet niet alleen toe de gewapende strijd te financieren maar ook economische macht te verwerven. Zo ontstonden verschillende netwerken van Congolese milities en buitenlandse patroons, die mineralen exporteren en wapens importeren. Het leverde het Congolese conflict het imago op van een strijd om grondstoffen, een simplistische analyse die ook door tal van niet-gouvernementele organisaties werd verspreid. Door de handel in grondstoffen uit Congo te boycotten, zouden gewapende groepen zonder inkomsten vallen en het conflict zou dan vanzelf stilvallen, luidde het. Dat de Congolese staat en samenleving in een diepe crisis verkeerden, daar had amper nog iemand aandacht voor. Het conflict werd vooral gevoed door de betrokkenheid van externe actoren in de ontginning van natuurlijke rijkdommen. Door hen onder druk te zetten zou het conflict in Congo kunnen worden gestopt, zo luidde het.
Deze strategie heeft weinig succes gekend. Er kwam geen echte boycot van Congo’s minerale rijkdommen die via de buurlanden hun weg naar de wereldmarkt vonden. Ondanks de naming and shaming in VN-onderzoeksrapporten en NGO-campagnes van diegenen die betrokken waren bij de ontginning en het verhandelen van mineralen, kon deze strategie het Congolese conflict niet beëindigen. Wel vertrokken tal van economische operatoren uit Congo uit vrees voor imagoverlies. Hun plaats werd snel ingenomen door malafide Oost-Europese netwerken en de handel in grondstoffen werd zo nog minder transparant. Het is pas in juni 2003, na het afsluiten van een hele reeks vredesakkoorden als gevolg van toenemende diplomatieke druk, dat een overgangsregime werd geïnstalleerd. De nieuwe regering, samengesteld met leden van de verschillende strijdende partijen en de niet-gewapende oppositie, had tot voornaamste taak nieuwe staatsstructuren uit te tekenen, verkiezingen te organiseren, rebellenbewegingen en milities te integreren in een nieuw Congolees leger en een plan voor economische heropbouw uit te werken. De nieuwe Congolese regering kon hiervoor rekenen op massale internationale hulp. Een missie van de Verenigde Naties moest instaan voor de garantie van vrede en veiligheid. Verschillende donoren vormden samen een internationaal comité om de transitie te ondersteunen. Dit comité moest de verschillende leden van de overgangsinstellingen onder druk zetten wanneer ze zich niet hielden aan de afspraken. Bovendien kwam een massale internationale geldstroom op gang (koploper was de Europese Unie, die sinds 2002 al meer dan 600 miljoen euro besteedde aan het Congolese vredesproces) die de nieuwe Congolese overheid moest toelaten te functioneren. Het parlement kon zo werk maken van een nieuwe wetgeving. Een ontwerp van grondwet werd goedgekeurd en de eerste stappen naar een eenheidsleger werden gezet. Er werden verkiezingen voorbereid en er was zelfs sprake van een voorzichtige economische heropleving.

Toenemend geweld

Toch bleven grote delen van het land gebukt gaan onder aanhoudend geweld. Meer zelfs, sinds de start van het vredesproces is in verschillende provincies dit geweld enkel toegenomen. Het grootste probleemgebied blijft het oosten van het land. Het moeilijkst onder controle te krijgen zijn de gewapende groepen in Ituri. Sinds de start van de tweede Congolese oorlog werden in Ituri verschillende milities opgericht, vaak met de steun van buurlanden Rwanda of Oeganda. Aan de oorzaak van het conflict lag een oud dispuut om toegang tot land, dat zich vertaalde in een conflict tussen de Hema- en Lendu-gemeenschappen. Hoewel sinds de inmenging van Oeganda dit conflict is geëvolueerd naar een strijd om politieke macht en controle over lokale goudmijnen, bleef de burgerbevolking het voornaamste doelwit. Toen een hevige strijd losbrak in 2003 om de controle over Bunia, werd onder leiding van Frankrijk een militaire operatie opgezet die de stad vrij moest maken van de aanwezigheid van gewapende groepen. Na deze korte militaire interventie, die tijdelijk het tij kon doen keren, werden VN-blauwhelmen ingeschakeld die zware druk uitoefenden op de strijdende partijen om te ontwapenen. Hoewel een groot aantal militieleden de wapens neerlegde, hebben de restanten van verschillende groepen zich verenigd tot een nieuwe rebellengroep en blijft de humanitaire situatie op het platteland katastrofaal. Volgens verschillende waarnemers zouden zelfs de wapenleveringen vanuit Oeganda blijven doorgaan.
Een gelijkaardige situatie doet zich voor in grote delen van Noord- en Zuid-Kivu. Hier is de belangrijkste reden van het geweld de aanwezigheid van de restanten van de Interahamwe, een Rwandese Hutu-militie die mee de genocide uitvoerde in Rwanda en zich sinds 1994 schuilhoudt in Oost-Congo. Deze Rwandese rebellen hebben zich sindsdien gehergroepeerd tot de Forces Démocratiques pour la Libération du Rwanda (FDLR). Ze werden een belangrijke bondgenoot van de Congolese Mayi-Mayi-milities en konden rekenen op militaire steun van Kinshasa. Sinds de start van het transitieproces zijn de FDLR meer en meer geïsoleerd geraakt (noch voor de Mayi-Mayi noch voor Kinshasa zijn ze een interessante bondgenoot). Door toedoen van de Sant’Egidio-gemeenschap ondertekende de FDLR-leiding eerder dit jaar een verklaring. Ze belooft daarin de strijd te staken en zegt bereid te zijn tot een totale demobilisatie en repatriëring naar Rwanda. Maar deze verklaring lijkt voorlopig toch weinig impact te hebben op het gedrag van de militieleden in Congo zelf. In verschillende delen van de Kivu-provincies voeren FDLR-groepen nog steeds een schrikbewind en zijn ze verantwoordelijk voor extreme schedingen van de mensenrechten. Hun aanwezigheid vormt een blijvende bedreiging voor het Rwandese regime maar dit regime biedt tegelijk het ideale excuus voor een militaire inmenging in Oost-Congo. Daarom is de demobilisatie van de FDLR een cruciale schakel van het Congolese vredesproces.
Uiteraard is de aanwezigheid van de FDLR en zijn de campagnes van gewapende groepen in Ituri niet de enige oorzaak voor het aanhoudend geweld en de beperkte vooruitgang van de Congolese transitie. Het grootste struikelblok ligt in het feit dat de verschillende leden van de transitieregering het vredesproces niet ten volle ondersteunen. Twee jaar na de start van de overgang blijkt dat deze actoren getracht hebben om de machts- en controlestructuren opgebouwd tijdens de oorlog verder te consolideren via het nieuwe formele kader van de transitie. Zowel de groep rond president Kabila als de voornaamste rebellenbewegingen hielden ook na juni 2003 parallelle machtstructuren in stand. Deze structuren vormen het voornaamste struikelblok voor de vorming van een nieuw eenheidsleger en bemoeilijken ook ieder politiek bestuur van het land. Op verschillende momenten trokken ex-rebellengroepen zich terug uit de transitie-instellingen, om pas na internationale druk opnieuw in de transitie te stappen. Andere groepen namen opnieuw de wapens op omdat ze vreesden volledig gemarginaliseerd te raken. Dit was bijvoorbeeld het geval met een groep Banyamulenge-militairen, die in 2004 korstondig de controle over de stad Bukavu overnam en waarbij massaal geweld gebruikt werd. Eind 2004 brak een muiterij uit in Noord-Kivu. Deze leidde tot een militaire confrontatie met het nieuwe Congolese eenheidsleger en een de facto verlies van controle door Kinshasa over delen van deze provincie. In september 2005 gingen opnieuw militairen in Noord-Kivu aan het muiten, dit keer als reactie op de groeiende marginalisatie van de lokale Tutsi-bevolking. Verschillende Mayi-Mayi-groepen voelen zich dan weer gefrustreerd omdat ze binnen het eenheidsleger amper kunnen doorstoten tot de hogere kaders. Terwijl vandaag op het eerste zicht alles relatief rustig is in Congo, mag dus niet worden geconcludeerd dat het vredesproces grote vooruitgang maakt. Enig lichtpunt is het succes van de registratiecampagne van kiezers. Deze campagne maakt deel uit van het voorbereidingsproces tot algemene verkiezingen. Of deze verkiezingen, die in juni 2005 werden verschoven naar volgend jaar, in de nabije toekomst ook daadwerkelijk zullen worden georganiseerd, is uiterst twijfelachtig. Een eerste test is alvast het referendum over het ontwerp van grondwet, dat was gepland voor november 2005 maar ondertussen weer is uitgesteld naar latere datum.

Afrikaanse conflicten sneller en efficiënter beïnvloeden

Het proces van staatsimplosie en het ontstaan van alternatieve lokale controlestructuren plaatst het Congolese vredesproces en de internationale gemeenschap voor enkele belangrijke uitdagingen. Net als andere oorlogen in Afrika heeft het Congolese conflict aangetoond dat de belangen van lokale elites het best gegarandeerd worden via het in stand houden van informele machtscentra die buiten de staat om opereren. Het overleven van deze centra hangt niet zozeer af van de bereidwilligheid van hun leiders om het huidige vredesproces te ondersteunen, maar van de mogelijkheid om zich te integreren in informele, transnationale politiek-militaire netwerken. Dergelijke netwerken laten hen immers toe hun politieke en economische controle op lokaal niveau te consolideren. Het gevolg is het ontstaan van nieuwe vormen van bescherming, legitimiteit en recht op welvaart en van nieuwe vormen van autoriteit en zones van alternatieve sociale, politieke en economische regulering. Deze nieuwe machtscentra hebben zich in het geval van Congo zowel op lokaal als nationaal vlak geconsolideerd. In het oosten van het land zijn er talloze enclaves onder controle van lokale milities terwijl op nationaal niveau parallelle machts- en commandostructuren ervoor zorgen dat het tijdens de oorlog opgebouwde controleapparaat veilig wordt gesteld. Het zijn deze structuren die iedere poging tot het creëren van een nieuwe politieke of militaire cohesie (een noodzakelijke voorwaarde om te komen tot een vorm van stabiliteit die gemakkelijkheidshalve wordt omschreven als vrede) bij voorbaat hypothekeren.
De vraag is of de huidige vredesinitiatieven van de internationale gemeenschap bij machte zijn de autoriteit van de staat te herstellen in regio’s waar lokale machtscentra en nieuwe vormen van regulering deze staat grotendeels hebben vervangen. Vredesprocessen die aangemoedigd worden door de internationale gemeenschap zijn vooral gericht op het herstel van formele staatsstructuren en betrekken alle partijen van het conflict bij het vredesproces. De eerste stap in dit inclusief proces van formeel staatsherstel, is het aangaan van onderhandelingen tussen de betrokken partijen. De achterliggende veronderstelling is hierbij dat conflicten in Afrika het gevolg zijn van een gebrek aan vertrouwen tussen de strijdende partijen of bevolkingsgroepen (met etniciteit als voornaamste breuklijn) en dat dit vertrouwen enkel kan worden hersteld door onderhandelingen die worden aangemoedigd door externe mediators. Via verzoening, machtsdeling, het herstel van goed bestuur en economische heropleving zouden vrede en stabiliteit kunnen worden hersteld. Verkiezingen worden gezien als het formele eindpunt van een dergelijk vredesproces.

Het Congolese transitieproces vormt geen uitzondering op dit scenario. Verschillende bemiddelaars hebben een zogenaamde Inter-Congolese Dialoog aangemoedigd. Alle gewapende en niet-gewapende politieke krachten namen daaraan deel. Deze dialoog mondde uiteindelijk uit in een inclusief vredesakkoord. Een transitieregering is vandaag belast met het herstel van goed bestuur en de voorbereiding van verkiezingen. Programma’s die door internationale financiële instellingen worden ondersteund, moeten de formele economie weer op gang trekken.
Een dergelijke aanpak heeft onmiskenbaar geleid tot enkele successen. Er heerst een relatieve rust in grote delen van het land. Het vooruitzicht op verkiezingen heeft bij talloze Congolezen nieuwe hoop gewekt. Het transitieparlement heeft al heel wat wetgevend werk verricht, er worden talloze hulpprogramma’s opgezet en het demobilisatieproces heeft zijn eerste resultaten geboekt. Maar of dit voldoende is om een duurzame vrede op te bouwen valt ten zeerste te betwijfelen. Het lijkt er veeleer op dat een zekere vorm van stabiliteit in de belangrijkste steden van het land gepaard gaat met een blijvende vorm van geweld in de rurale gebieden. Precies deze gebieden blijven onder controle van de alternatieve politiek-militaire machtscentra die tijdens de oorlog zijn ontstaan. Het gevolg is een ‘noch-oorlog-noch-vrede’-situatie die nauwelijks perspectieven biedt op economische ontwikkeling en die oude breuklijnen en conflictoorzaken onopgelost laat (afwezigheid van ontwikkelingskansen door gebrek aan economische mogelijkheden, slecht georganiseerde toegang tot land, toenemende marginalisatie van jongere generaties, een amper functionerende staat, groeiend dagelijks geweld als gevolg van een situatie van straffeloosheid, enz.). Het is een gedroomd scenario voor de verdere consolidatie van deze alternatieve machtscentra, maar een nachtmerrie voor de lokale bevolking en de internationale horde van peace builders die momenteel elkaar staan weg te drummen in Congo.
En toch is er enige reden tot optimisme. De groeiende betrokkenheid van de internationale gemeenschap in vredesprocessen in Afrika is ingegeven door het streven naar veiligheid en stabiliteit als onderdeel van de strijd tegen het terrorisme. Maar deze betrokkenheid heeft en nieuw instrumentarium doen ontstaan dat enkele mogelijkheden biedt om efficiënter in te grijpen. De Afrikaanse Unie kan dankzij de internationale steun een grotere rol opeisen in de beslechting van conflicten via zijn Vredes- en Veiligheidsraad. Conflictpreventie en -resolutie staan ook centraal in het ‘Nieuwe Partnerschap voor Afrika’s Ontwikkeling’ (NEPAD). Deze initiatieven hebben er onder meer voor gezorgd dat Afrikaanse vredestroepen naar verschillende conflicthaarden werden gestuurd en ook op diplomatiek vlak een grotere rol wordt gespeeld in bijv. Congo en Soedan. De Verenigde Naties hebben dan weer blijk gegeven van een grotere bereidwilligheid om sancties tegen bepaalde actoren of conflictregio’s af te dwingen. De wapenembargo’s die momenteel gelden in Centraal-Afrika zijn hiervan goede voorbeelden. En tenslotte is er de groeiende kans op juridische vervolging voor oorlogsmisdaden via de Oorlogstribunalen en het Internationaal Strafhof in Den Haag. Dit instrumentarium geeft alvast meer slagkracht aan de internationale gemeenschap om conflicten in Afrika sneller en efficiënter te beïnvloeden. Maar het is zeer de vraag of dit zal volstaan om ook een antwoord te bieden op de nieuwe, lokale vormen van autoriteit en alternatieve regulering die ontstaan zijn in conflictregio’s in Somalië, Congo, Ivoorkust, enz.

Koen Vlassenroot
Conflict Research Group Universiteit Gent

Congo

Samenleving & Politiek, Jaargang 12, 2005, nr. 8 (oktober), pagina 28 tot 34

• Congo