Het imagoprobleem van de provincies

Over een kleine twee jaar, in oktober 2006, vinden er provincieraadsverkiezingen plaats. Die vallen dan voor de derde keer samen met de gemeenteraadsverkiezingen.³ Het valt te bezien of de verkiezingen voor de provincieraden dan opnieuw in de schaduw zullen staan van deze voor de gemeenteraden. In de aanloop naar de verkiezingen van 2000 kopte een bekende Vlaamse krant: ‘De provincie leeft niet meer in de geesten.’ Het is een oud zeer, de provincies kampen al decennia lang met een imagoprobleem. De meerderheid van de bevolking kent hun activiteiten en hun vertegenwoordigers (lees: de verkozenen) slechts vaag of helemaal niet.⁴ Wel bekendheid genieten de gouverneurs, die beschouwd worden als het boegbeeld van hun provincie, iets wat zeker geldt voor Herman Balthazar. Deze vaststelling mag verbazen, aangezien de gouverneurs geen verkozen vertegenwoordigers zijn. Wij belanden hiermee op een punt van discussie, m.n. de (nog steeds) wat dubbelzinnige positie van de gouverneur. Hij is niet alleen in de feiten het boegbeeld van de provincie, hij is ook voorzitter van de bestendige deputatie, die instaat voor het dagelijks beleid van de provincie. Daarnaast is hij evenwel ook, en dit is een institutioneel unicum, vertegenwoordiger van de (Vlaamse en federale) regering, door wie hij benoemd wordt.
Om de bijzondere - we mogen gerust zeggen eigenaardige - verhouding tussen de provinciale organen beter te begrijpen, moeten we teruggaan tot de totstandkoming van de provinciewet. Het wettelijk kader dat de positie van de provincies - en van de provinciegouverneurs - bepaalt, gaat immers grotendeels terug tot de provinciewet van 1836.⁵ Deze voorzag in een drieledige structuur: een rechtstreeks verkozen provincieraad, een zeskoppige en uit haar midden verkozen bestendige deputatie en tot slot een door de koning benoemde gouverneur die fungeerde als stemgerechtigd voorzitter van de bestendige deputatie. Op het eerste gezicht vertoont deze structuur veel gelijkenissen met de drieledige structuur op gemeentelijk niveau (gemeenteraad, schepencollege en burgemeester). Maar bij nader toezien springen toch enkele belangrijke verschillen in het oog.

De provincie als underdog: een historische erfenis

De provincie- en gemeentewet kwamen gelijktijdig tot stand, kort na de Belgische onafhankelijkheid. Op dat moment woedde een felle strijd tussen centralisten, de aanhangers van een zo sterk mogelijke centrale staat, en autonomisten, de verdedigers van een sterke lokale en provinciale autonomie. Het compromis tussen beide strekkingen was er één in het nadeel van de provincies. Wat de gemeentewet betrof wonnen de voorstanders van de gemeentelijke autonomie het pleit, wat de provinciewet betrof haalden de centralisten het laken naar zich toe. Men vreesde dat een al te sterke autonomietendens bij de provinciale verkozen organen de eenheid van de prille Belgische Staat in gevaar zou brengen. Het resultaat was dat men de provincies allerlei, verregaande wettelijke beperkingen oplegde: op het vlak van bevoegdheden, financiële autonomie, vergadermogelijkheden en cumulatieverbod. Op al deze punten voorzag de gemeentewet, die één maand eerder was goedgekeurd, in een veel grotere mate van autonomie. Het loont de moeite om de beperkingen van de provinciale autonomie even van naderbij te bekijken, omdat ze precies de basis hebben gelegd voor wat we de underdogpositie van de provincies kunnen noemen.
Volgens de bepalingen van de grondwet waren de provincies alleen bevoegd voor zaken van provinciaal belang, een vage notie die in de provinciewet nauwelijks concreet werd ingevuld. In de praktijk vormde deze juridische vaagheid en onduidelijkheid een belemmering voor de ontwikkeling van eigen initiatieven. Eén voorbeeld om dit te illustreren. Toen vanaf het einde van de 19de eeuw socialisten en progressieve liberalen, die dankzij de wijzigingen in het kiessysteem electoraal succes boekten, in de schoot van de provincieraden meer aandacht opeisten voor beleidsdomeinen waar de nationale overheid in tekort kwam, werden hun voorstellen gekelderd met de opmerking dat dit buiten de bevoegdheid van de provincieraad viel.
De ruimte om eigen initiatieven te nemen was ook om een tweede reden quasi onbestaande, met name de beperkte financiële autonomie waarover de provincies beschikten. De provinciewet somde wel een hele rits verplichte uitgaven op, gaande van het onderhoud van kathedralen, bisschoppelijke paleizen en justitiepaleizen tot subsidies aan de gemeenten voor basis- en middelbaar onderwijs. Maar voor eigen initiatieven was aanvankelijk zeer weinig ruimte.
Een derde niet onbelangrijk element vormde de beperkte vergadermogelijkheid. Het recht van de provincieraden om te vergaderen beperkte zich tot een maal per jaar gedurende 15 dagen, om de begroting goed te keuren. Het bijeenroepen van de vergaderingen gebeurde bovendien door respectievelijk een KB of op initiatief van de gouverneur. Dit weinig soepele stelsel van zittingen werd uiteindelijk pas in 1984 afgeschaft (zie verder). Sindsdien mogen de provincieraden zoveel vergaderen als nodig en ligt het initiatiefrecht voor vergaderingen in handen van de provincieraadsvoorzitter. De gemeenteraad had van bij het begin het recht zo vaak te vergaderen als nodig was. Uiteraard had dit gevolgen voor het politiek personeel. Het bijna dagelijks uitoefenen van directe politieke macht als schepen of als burgemeester oversteeg ongetwijfeld het gevoel van ‘macht’ dat men als gewoon raadslid in het provinciaal halfrond gewaar werd, waar men slechts één keer per jaar zijn stem mocht uitbrengen.
Als ultieme garantie om het autonomiestreven van de provincieraden aan banden te leggen, voorzag de wetgever ook een sterk bevoogdende controle. Niet alleen waren allerlei handelingen en beslissingen van de provinciale overheid aan de koninklijke goedkeuring onderworpen, de centrale overheid installeerde ook een commissaris van de regering die erop moest toezien dat de provincies geen handelingen stelden die buiten hun bevoegdheid vielen. Daardoor kreeg de bestendige deputatie geen verkozen mandataris, maar een hoge ambtenaar als stemgerechtigd voorzitter. Het is veelbetekenend dat de gouverneur door de koning werd benoemd, zonder dat daarbij rekening moest worden gehouden met de samenstelling van de provincieraad. Ook op dit terrein was er dus een belangrijk onderscheid met de gemeentewet, die voorzag dat de burgemeester door de koning benoemd kon worden uit de schoot van de gemeenteraad. De gouverneur was feitelijk de vertegenwoordiger van het centrale gezag en hij had trouwens veel meer macht dan de burgemeester. Eigenaardig was ook dat de bestendige deputatie, verkozen in de schoot van de provincieraad en bevoegd voor het dagelijks beleid, bevoegdheden uitoefende waar de provincieraad niets mee te maken had en waarvoor ze geen verantwoording hoefde af te leggen. Dat was/is met name het geval wanneer de deputatie als administratief rechtscollege een uitspraak doet (bijv. over de geldigheid van de gemeenteraadsverkiezingen).
Ook de discussie inzake onverenigbaarheid met het mandaat van nationaal parlementslid draaide strenger uit voor het provinciaal niveau. Als gemeenteraadslid kon men wel en als provincieraadslid niet zetelen in het parlement. Dat is vandaag nog altijd zo en het heeft verstrekkende gevolgen (gehad) voor het lot van de provincies. Ambitieuze politici dachten beter twee keer na vooraleer de stap te zetten naar de provincie. Gemeentelijke politici hadden steeds de mogelijkheid hun belangen op het nationale forum te verdedigen. De cumulatie van politieke mandaten en de roep naar decumul is trouwens tot op vandaag een actueel thema, dat ook in het kader van het kerntakendebat de nodige aandacht trok (zie verder).
Besluitend mogen we zonder overdrijven stellen dat de provinciewet in 1836 als pasmunt diende voor de gemeentewet en dat alle genoemde constraints er in ieder geval voor zorgden dat het provinciaal niveau een weinig aantrekkelijk politiek niveau was.

Politieke sluimering: de schoolstrijd noopt tot wijzigingen

Naast het feit dat de provinciewet uit 1836 getuigde van de vaste wil om de rol van de provincies van meet af aan te beperken, droeg ze evenwel ook de kiem in zich van conflicten tussen de gouverneur en de bestendige deputatie. We doelen hier op de dubbelzinnige positie van de gouverneur, zoals verankerd in de provinciewet. Enerzijds kon hij, als stemgerechtigd voorzitter van de bestendige deputatie, beschouwd worden als de ultieme verdediger van de provinciale belangen. Maar aan de andere kant was hij, als erfgenaam van de Franse prefecten, de commissaris van de regering, die moest toezien op de naleving van de nationale wetten. Hij werd door de koning benoemd en kon tegen de beslissingen van de deputatie en de raad in beroep gaan bij de koning. Het is echter pas in tijden van hevige politieke crisis dat de broosheid van het compromis aan het licht kwam. En dit gebeurde voor het eerst ten tijde van de eerste schoolstrijd, toen liberale gouverneurs moesten optreden tegen katholieke deputaties die de liberale schoolwet niet wilden uitvoeren.
Wat bleek immers: in de periode dat de liberale regering aan de macht was (1879-1884) werden de (te sterk uitgesproken) katholieke gouverneurs vervangen door gedoodverfde liberalen en - omgekeerd - werden in de periode waarin de katholieken de parlementaire meerderheid hadden (vanaf 1884 tot aan WO I) alle liberalen vervangen door katholieken. Deze afzettingen waren symptomatisch voor de uitgesproken politisering van de functie van gouverneur. Beide ideologische strekkingen zagen dit ook in en deden voorstellen om de wetgeving aan te passen, uiteraard in tegengestelde zin. Het liberale voorstel uit 1882 wilde de uitvoerende en controlerende bevoegdheden van de gouverneur versterken. Het katholieke tegenvoorstel, opteerde resoluut voor het tegenovergestelde. Het is deze laatste optie die het uiteindelijk haalde en in 1887 haar wettelijke vertaling kreeg. Slechts acht artikelen werden gewijzigd, waarvan de drie belangrijkste een beperking van de bevoegdheden van de gouverneur impliceerden. Zo beschikte de deputatie over het zogenaamde evocatierecht, wat inhield dat ze bij gemotiveerde beslissing het voorafgaand onderzoek in zaken van provinciaal belang tot zich kon trekken. De beperking van het benoemingsrecht van de gouverneur hield in dat hij directeurs en afdelingshoofden nog slechts kon benoemen op basis van een kandidatenlijst van de deputatie.

Aanpassen of opkrassen: de gevolgen van de staatshervorming

In de loop van de 20ste eeuw werden de provincies als het ware gepasseerd door twee bewegingen: enerzijds het geleidelijk proces van de staatshervorming, waardoor er een nieuwe bestuurslaag werd gecreëerd, en anderzijds de fusies van de gemeenten. De combinatie van beide, met op de achtergrond de beperkingen waarmee de provincies opgezadeld zaten, zorgde voor het in vraag stellen van de zin van het provinciaal bestuursniveau. De eerste vraagtekens dateren echter al uit de periode van het interbellum.
Het communautaire breukvlak bepaalde vanaf de eerste decennia van de 20ste eeuw steeds meer de politieke agenda. Ideeën over een nieuwe bestuurlijke indeling van het land hadden ook repercussies op het denken over de provincies. Bij de eerste ideeën rond federalisering, in de jaren 1920 en 1930, werden al vraagtekens geplaatst bij het voortbestaan van de provinciale instellingen. Zo verdedigde de Waalse socialist Jules Destrée de idee om de grenzen van de provincies aan te passen aan de economische realiteit, wat neerkwam op een indeling in vijf regio’s. In de jaren 1950 circuleerden in het Centrum-Harmel verschillende denkpistes omtrent de hervorming van de staat. Eén ervan voorzag in een uitbreiding van de bevoegdheden van provincies via deconcentratie en decentralisatie. Belangrijk is dat men een duidelijker onderscheid tussen de rol van de gouverneur en de deputatie wilde maken. Een andere denkpiste voorzag in de creatie van een nieuw intermediair bestuursniveau tussen provincies en gemeenten, m.n. agglomeratieraden voor verstedelijkte gebieden en streekraden voor rurale regio’s. Het is een idee dat ook later, weliswaar in een licht gewijzigde vorm, door bepaalde politieke partijen zal worden verdedigd.⁶ De communautaire problemen kwamen in de jaren 1960 nog meer op het voorplan en hadden hun weerslag op de partijprogramma’s en het regeringswerk. De ‘Werkgroep der 28’, opgericht door de regering Eyskens-Merlot/Cools (1968-’71) bereidde de grondwetsherziening voor die leidde tot de oprichting van de gewest- en cultuurraden. Hoewel even het idee werd geopperd om de gewestraden samen te stellen uit provincieraadsleden, opteerde men al snel voor rechtstreeks verkozen raden. Het ‘dieptepunt’ in het denken over de provincies volgde een kleine 10 jaar later. Het Egmontpact en Stuyvenbergakkoord (1977/’78) voorzag immers in de afschaffing van de verkozen provinciale organen. Alleen de functie van gouverneur zou blijven bestaan en de provincies zouden enkel nog een administratieve entiteit vormen. In de plaats van de provincieraden zouden 11 Vlaamse en 13 Waalse subgewesten worden gecreëerd. Het akkoord bleef dode letter, maar bij elke (nieuwe) ronde van de staatshervorming was er wel iemand die het debat over de zin van het voortbestaan van de provincies opnieuw aanzwengelde. Wettelijke implicaties waren er (nog) niet, maar de situatie in het werkelijke land was ondertussen grondig gewijzigd. Daarbij mogen we zeker de fusieoperatie niet vergeten, waardoor de gemeenten een significante schaalvergroting ondergingen (van de 2.663 Belgische gemeenten uit 1960 bleven er na de fusie van 1976 nog 596 over). Het spreekt voor zich dat deze evolutie weinig kansen bood voor een duidelijke profilering van de provincies. Ze raakten gekneld tussen de (grotere) gemeenten en de Vlaamse overheid in wording, die op veel terreinen bevoegdheden opeiste. Was het dan toch waar dat de provincies, zoals sommigen het verwoordden, te klein waren voor het tafellaken en te groot voor het servet?
Vanaf de jaren 1980 kunnen we evenwel spreken van een voorzichtige herwaardering. Sinds 1984 kunnen de provincieraden zoveel vergaderen als ze nodig achten (zie hoger; in de praktijk gebeurt dat 1 keer per maand). Tegelijk werd de verplichte koninklijke goedkeuring bij tal van beslissingen afgeschaft. We mogen deze wijzigingen niet onderschatten. Voor het eerst in bijna 150 jaar kregen de provincieraadsleden de mogelijkheid het beleid (voor een deel) zelf vorm te geven. Ook de wijzigingen aan de provinciewet uit 1987 hielden een versterking in van de rol van de verkozen provinciale organen. De bestendige deputatie kreeg het recht om zelf haar beslissingen uit te voeren (voorheen een bevoegdheid van de gouverneur). Belangrijk is ook de mogelijkheid om de bevoegdheden onder de gedeputeerden te verdelen. Voorheen was dit niet wettelijk vastgelegd, maar was er in de dagelijkse praktijk wel een gewoonte gegroeid. De provincieraad kreeg in 1987 ook het recht zelf een provinciegriffier te benoemen, iets wat voorheen gebeurde door de koning. Hoewel vrij recent, luidden deze wijzigingen geleidelijk aan een nieuw tijdperk in. Maandelijkse vergaderingen van de provincieraad, de mogelijkheid tot ‘profilering’ van de gedeputeerden op bepaalde beleidsdomeinen,... Samen met de toegenomen autonomie, verkregen de provinciebesturen ook meer zelfvertrouwen. Dat leidde in de jaren 1980 ook tot een nieuwe manier van communiceren met de burger, t.t.z. als er voorheen überhaupt al sprake was van ‘communicatie’. We zien dat veel provincies in die jaren een dienst oprichten die zich daarmee bezig houdt. In 1986, naar aanleiding van de viering rond 150 jaar provinciewet, werd alvast een eerste generale repetitie gehouden om de provincies beter bekend te maken bij het grote publiek.
Natuurlijk betekende dit alles niet dat er geen vragen meer gesteld werden over het nut van de provincies. De patiënt kreeg nu veel zuurstof toegediend, maar was nog herstellende van een lange coma. Het imagoprobleem bleef de provincies a.h.w. achtervolgen. En dit zowel bij de man in de straat, als bij bestuurskundigen en politici zelf. De Oost-Vlaamse gouverneur Balthazar gaf aan een van zijn eerste toespraken tot de provincieraad de veelzeggende titel ‘De provincie 1836-1986: meer bedenken dan herdenken.’⁷ Illustratief voor de tijdgeest is ook de publicatie, in 1986, van Maes en Delmartino met als titel Provincies tussen gisteren en morgen: profielschets van een gevaloriseerd intermediair bestuursniveau, die gerust als een caveat ten aanzien van de provincies mag worden beschouwd. Het is de periode waarin men naast een nieuwe inhoudelijke invulling ook op zoek was naar een nieuwe naam voor de provinciebesturen. Als provincies al ergens mee geassocieerd werden, dan was het met ‘oubollig’, niet dynamisch, enz. Het woord ‘intermediair bestuur’ klonk alvast veel hedendaagser.
Nog tot in de jaren 1990 bleven boeken en tijdschriftartikels verschijnen met titels als ‘Hebben provincies nog een toekomst?’⁸ of ‘Heeft Vlaanderen provinciebesturen nodig?.’⁹ In het document Vlaanderen-Europa 2002, gepubliceerd in 1993, stelde de Vlaamse regering dat de provincies overbodig zouden worden.¹⁰ Het proces van federalisering leidde er onvermijdelijk toe dat zowel vanuit bestuurskundige als politieke invalshoek werd nagedacht over een vereenvoudiging van het bestuurlijke landschap. Toch lijkt sindsdien de afschaffing van de provincies niet langer aan de orde. In de federale en Vlaamse regeerakkoorden van 1995, 1999, 2003 en 2004 wordt het nut van een intermediair bestuursniveau erkend.

Het kerntakendebat: de provincies op nieuwe wegen?

Tegenover de dreiging van afschaffing of de inperking van hun rol reageerden de provincies lange tijd vanuit een verkrampte houding. Maar sinds enkele jaren lijken ze hersteld van hun ‘Calimerosyndroom’ en bezinnen ze zich grondig over hun profiel. In een VVP-memorandum uit 1995 gaven ze zelf aan dat ze zich zouden moeten herstructureren rond specifieke kernbevoegdheden. Een belangrijk richtsnoer bij het concreet invullen van het toekomstige profiel vormt het eindrapport van de Commissie Bestuurlijke Organisatie (het zogenaamde CBO-rapport). Dit rapport uit 1997 situeert de kernopdracht van de provincies in de evolutie naar integrale, gedecentraliseerde en gebiedsgerichte beleidsvoering. De provincies moeten kunnen omgaan met gebiedsdifferentiatie, schaaldifferentiatie en netwerkvorming met andere actoren. Het is m.a.w. een duidelijk pleidooi voor multi-level governance. Daarnaast pleitte het rapport voor een afgelijnd takenpakket waarin evenwel voldoende ruimte wordt gelaten voor noden of behoeften die in de toekomst kunnen ontstaan.
Ondertussen zijn we weer een paar jaar en twee (Vlaamse) regeringen verder. Het kerntakendebat zorgde ervoor dat alles in een (tijdelijke?) stroomversnelling terecht kwam. In uitvoering van de Lambermontakkoorden kregen de gewesten vanaf 2002 de bevoegdheid over de organisatie van het binnenlands bestuur.¹¹ Dit houdt onder meer in dat ze instaan voor een nieuw provincie- en gemeentedecreet, de organisatie van provincie- en gemeenteraadsverkiezingen, de organisatie van het toezicht op de lokale besturen,… Dit gaf mede impuls aan het kerntakendebat, dat in december 2001 van start ging en uitmondde in de ondertekening van een bestuursakkoord in april 2003. De initiële opzet bestond erin om met de drie democratisch gelegitimeerde bestuursniveaus in Vlaanderen - de Vlaamse overheid, de gemeenten en de provincies - een antwoord te geven op twee vragen: welke taken moet de overheid in de toekomst nog uitvoeren en welk overheidsniveau is het best geschikt om die specifieke taken uit te voeren?
Men achtte het aangewezen om hierbij enkele centrale uitgangspunten als richtsnoer te gebruiken:¹² subsidiariteit, burgerperspectief, financiële verantwoordelijkheid en het primaat van de politiek. Het zou ons te ver leiden hier op elk van deze punten in detail in te gaan. We beperken ons ertoe de belangrijkste kritiek(en) weer te geven.
De twee hoofdvragen bleken immers niet eenvoudig te beantwoorden. Eén van de redenen is dat de (mooie) uitgangsprincipes in de praktijk zeer moeilijk hanteerbaar waren. De wat-vraag kwam overigens helemaal niet aan bod. Zijn op bepaalde beleidsterreinen de taken enigszins herverdeeld, het kerntakendebat heeft alleszins niet geleid tot een grote verschuiving van bevoegdheden. Daarnaast kwam men ook niet tot de realisatie van homogene bevoegdheden of het wegwerken van overlappende bevoegdheden en financiële verantwoordelijkheden.
Gelijkwaardigheid en partnerschap zouden de interbestuurlijke verhoudingen in de toekomst bepalen. Maar ondanks de goede voornemens heeft de Vlaamse overheid op geregelde tijdstippen, ook tijdens het kerntakendebat, eenzijdige beslissingen genomen met een impact op provincies (en gemeenten). Terwijl het kerntakendebat nog volop aan de gang was, werkte de Vlaamse overheid al aan een nieuw provinciedecreet (en gemeentedecreet). Het belangrijkste punt van kritiek vanwege de twee belangenorganisaties (de Vereniging van Vlaamse Provincies en de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten) is dat de uitvoering nagenoeg volledig achterwege is gebleven. Van fundamenteel belang is tevens de vaststelling dat de politieke partijen zeer divers omgaan met de bestuurlijke organisatie, de interbestuurlijke relaties en het kerntakendebat.¹³ Het is dan ook zeer de vraag hoe de nieuwe Vlaamse regering, waarvan de samenstelling na de verkiezingen van juni 2004 is gewijzigd, zal omgaan met de gemaakte afspraken. Voorlopig is er immers wel een bestuursakkoord (ondertekend door de vorige Vlaamse regering), maar geen decreet op de interbestuurlijke samenwerking, iets waar niet alleen door de provincies en gemeenten maar ook door de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur op aangedrongen was.¹⁴
We kunnen ons bijgevolg de vraag stellen of het kerntakendebat misschien al te grote ambities had. Het antwoord daarop is affirmatief. Maar toch heeft het hele proces ook bijgedragen tot een positiever klimaat. Er werd naderhand door alle betrokken partijen, maar vooral door de provincies en gemeenten, terecht gewezen op het belang van wederzijds vertrouwen en de nood aan een permanente overlegstructuur tussen de drie overheidsniveaus. Voorlopig is dat nog niet geconcretiseerd, maar in het bestuursakkoord is alvast afgesproken dat men in de toekomst regelmatig overleg zal plegen. Meer in het bijzonder voor de provincies is het van belang dat er geen sprake is van een gesloten takenpakket voor provincies, iets waar ze bij de aanvang van het debat zeer bevreesd voor waren.
Door de ondertekening van het bestuursakkoord zijn engagementen aangegaan, die de basis kunnen leggen voor een nieuwe bestuurscultuur, waarbij gelijkwaardigheid en partnerschap (meer dan vroeger) centraal staan. Alle specialisten zijn het er immers over eens dat de hedendaagse, complexe beleidsproblemen vragen om een gezamenlijke, gecoördineerde aanpak van de verschillende overheden. Het streven naar homogene bevoegdheden moeten we dus relativeren, wegens in de hedendaagse praktijk wellicht onrealistisch.
Er staan de provincies in de nabije toekomst nog nieuwe uitdagingen te wachten. Zo belooft de Vlaamse regering tegen juli 2005 een nieuw provinciedecreet.¹⁵ Daarin zullen de nieuwe verhoudingen tussen de verschillende bestuursniveaus in Vlaanderen voor het eerst officieel vorm krijgen. De provincies verwachten dat de resultaten van het kerntakendebat en de engagementen uit het bestuursakkoord daarbij richtinggevend zullen zijn.

De provinciegouverneur: boegbeeld voor de enen, schrikbeeld voor de anderen? Over de grenzen van de representatieve democratie

We weten ondertussen dat de positie van de gouverneur vandaag grondig verschilt van deze in 1985, het jaar waarin Herman Balthazar tot gouverneur van Oost-Vlaanderen werd benoemd. Sinds 1 januari 2002 zijn de gewesten bevoegd voor de organieke wetgeving op de lokale en regionale besturen (zie hoger). André Denys, de opvolger van Balthazar, is dan ook de eerste gouverneur die door de Vlaamse regering is benoemd. De (vorige) Vlaamse regering heeft op 5 maart 2004 een besluit aangenomen ‘tot vaststelling van het statuut van de provinciegouverneurs.’¹⁶ Fundamenteel is de bepaling dat de gouverneur zijn ambt uitoefent ‘onder het gezag van de Vlaamse regering’ (art. 3). Nog steeds is de gouverneur commissaris van zowel de Vlaamse als de federale regering. Hij blijft dus a.h.w. een knecht van twee meesters. Het nieuwe statuut van de provinciegouverneurs bracht onder meer ook de leeftijdsgrens, waarop de gouverneurs op rust worden gesteld, terug van 67 jaar tot 65 jaar (art. 41). De leeftijdsgrens van 67 jaar dateerde van 1937 en kwam er op vraag van de socialisten, die reeds jaren hadden geijverd voor de ‘verzilvering’ van hun electorale successen bij de benoeming van gouverneurs.¹⁷
Het is een publiek geheim dat de gouverneurs een politieke ‘kleur’ hebben. Daaronder verstaan we dan de kleur van één van de drie traditionele partijen. Een vaste verdeelsleutel is er niet. Maar zeker is dat rekening wordt gehouden met de nationale of federale evenwichten en (in tweede instantie) met de provinciale politieke verhoudingen. Zo krijgen Limburg en West-Vlaanderen sinds 1945 (althans tot op heden) steeds een gouverneur van christendemocratische signatuur. Wat de partijpolitieke verhoudingen in Oost-Vlaanderen betreft stellen we de volgende evolutie vast: in 1985 hadden de liberalen 19 zetels en bij de provincieraadsverkiezingen van 2000 konden ze rekenen op 27 zetels, de socialisten evolueerden van 23 naar 13 zetels.¹⁸ Ook in de federale Kamer is de verdeling van de zetels sinds 1985 geëvolueerd ten voordele van de liberalen en ten nadele van de socialisten.¹⁹ In de pers is dan ook al langer sprake van een stoelendans bij de eerstvolgende gouverneursbenoemingen - en dan niet alleen in Oost-Vlaanderen.²⁰
Daarmee zijn we aanbeland bij de kritiek die op de gouverneursfunctie wordt gegeven, en die verband houdt met de ambiguïteit van de functie, m.a.w. het feit dat een niet-verkozen ambtenaar als voorzitter fungeert van een politiek orgaan. Daarnaast is er ook kritiek op de manier waarop de functie wordt ingevuld, t.t.z. de manier van aanwijzen of benoemen. Natuurlijk circuleren onder de politieke partijen verschillende visies over de invulling van de functie. Voor Vlaams Belang, N-VA en Spirit mag de functie gewoon afgeschaft worden. Bij de andere voorstellen kunnen we twee groepen onderscheiden: ofwel maakt men er een (al dan niet rechtstreeks) verkozen functie van ofwel splitst men de functie op in een ambtenaar-gouverneur (als commissaris van de regering, die dan aan de hogere overheid verantwoording moet afleggen) en een (eveneens al dan niet rechtstreeks) verkozen gouverneur-voorzitter van de deputatie (die aan de democratische controle van de provincieraad onderworpen is).²¹ We kunnen ons bij de keuze voor een rechtstreekse verkiezing wel enkele bedenkingen maken. Zou het tot een betere representatie van de bevolking leiden dan dit bij een benoeming het geval is? Zou het leiden tot een hogere waardering van het provinciaal beleidsniveau in de ogen van de burger? Zou het leiden tot een grotere democratische legitimering van de provincie? Zou een rechtstreekse verkiezing een ‘betere’ gouverneur of een beter bestuur opleveren?
Een splitsing van de functie is nog niet voor morgen, maar we kunnen wel wijzen op het proces dat al sinds de 19de eeuw zijn beloop kent en waarbij men gaandeweg een duidelijker onderscheid is gaan maken tussen de bevoegdheden van de gouverneur enerzijds en deze van de bestendige deputatie anderzijds (zie hoger). De recentste wijziging die we in dit verband kunnen aanstippen dateert van 1997. In dat jaar verloor de gouverneur immers zijn stemrecht in de deputatie, waarvan hij wel het voorzitterschap behoudt.²²
De voorstellen voor een rechtstreekse verkiezing van de uitvoerende organen passen in het discours over Nieuwe Politieke Cultuur (NPC), dat zo typerend was voor de jaren 1990. De sterke nadruk op (vormen van) directe democratie stond evenwel in schril contrast met de werkelijke beleidsveranderingen terzake. We merken hier terloops op dat de publieke aandacht daarbij opnieuw voornamelijk naar het gemeentelijke en het Vlaamse of federale niveau ging. Het is evenwel opvallend dat een rechtstreekse verkiezing vooral werd/wordt gezien als een middel om het democratisch gehalte van het provinciebestuur - en zo ook de betrokkenheid van de burger bij het provinciaal bestuur - te verhogen. Dat een rechtstreekse (of onrechtstreekse) verkiezing democratischer zou zijn dan een benoeming moeten we evenwel sterk relativeren. Vooreerst willen we erop wijzen dat uit onderzoek blijkt dat de politieke microkosmos geen getrouwe afspiegeling is van de hele samenleving. En de scheeftrekking neemt nog toe op hogere machtsechelons. Een betere representatie van de bevolking lijkt ons dan ook een loos argument te zijn, los nog van het feit dat de zich ontwikkelende netwerksamenleving die representatieve politiek onder druk zet. Bovendien merkt de Leuvense politicoloog Dewachter op dat verkiezingen al voor de helft beslist zijn nog voor de kiezers eraan te pas komen. De volgorde van de kandidatenlijsten is immers in grote mate bepalend voor de toekenning van de mandaten, wat er op neer komt dat de omvang van de machtsverdeling bepaald wordt op het moment van de samenstelling van de lijsten. Niet alleen worden de kandidaten voor politieke verkiezingen door de partijen geselecteerd, het valt te verwachten dat ook het spel van coalities zal spelen (net als bij de verkiezing voor andere functies).
De voorstanders van een verkozen gouverneur zouden nog andere argumenten kunnen aanhalen. Zo bijvoorbeeld dat het de legitimiteit ten goede zou komen. Ook hierbij vallen een aantal reserves te maken. Het vertrouwen van de burger in de instellingen is een complex fenomeen, dat met de invoering van de rechtstreekse verkiezing niet meteen zal toenemen. Overigens worden door de burger soms tegenstrijdige signalen uitgezonden. Terwijl sommigen hameren op meer participatie, benadrukken anderen de wil om het bestuur in handen te geven van experts en specialisten. Dit laatste kadert dan in de efficiëntie-bevorderende maatregelen en het New Public Management (NPM) van de jaren 1980 en 1990. Dit houdt op zijn beurt dan weer verband met de vraag of een rechtstreekse verkiezing zou leiden tot een beter (provinciaal) bestuur. Van een benoemde gouverneur zou men inderdaad kunnen vermoeden dat hij op een verdoken wijze aan partijpolitiek doet, waarbij hij zijn (vaste) benoeming als machtsfactor kan gebruiken. Een verkozen gouverneur zal in ieder geval niet langer een afgevaardigde van de hogere overheid zijn. Hij zal zich gedragen én gepercipieerd worden als een echte politicus (cf. het gevaar voor een toename van de personalisering). Het is dan ook lang niet zeker dat de verhouding tussen de provinciale organen zou verbeteren. Bovendien zou de functie wellicht minder lang door dezelfde persoon worden bekleed, wat op zijn beurt slecht kan zijn voor de democratie (wegens het verlies aan ervaring). Het is overigens eigenaardig dat het argument ‘bestuurskwaliteit’ niet genoemd wordt in de politieke voorstellen tot wijziging van de functie. Anderzijds is het wel zo dat in de praktijk vandaag blijkt dat aan potentiële kandidaat-gouverneurs, naast politieke gezindheid, bijkomend hoge eisen worden gesteld op het vlak van opleiding en (relevante) ervaring.
Tot slot nog een woord over het ‘tweederangsgehalte’ van de kandidaten. Bij commentatoren luidt het dat de politieke strijd voor dit ambt nooit erg heftig was. Dit zou te verklaren zijn door de relatief geringe macht en invloed eigen aan de functie. Uiteraard valt dit niet te ontkennen, maar we willen het wel nuanceren. Een eerste contra-indicatie is immers het feit dat bij elke nieuwe gouverneursbenoeming er maandenlang, ja zelfs jarenlang speculatie is omtrent de mogelijke opvolgers. Dat was ook bij de opvolging van de Oost-Vlaamse gouverneur het geval. Zo werd reeds na de verkiezingen van 1999 Norbert De Batselier genoemd als gedoodverfde opvolger van Balthazar.²³ Nadien circuleerden nog de namen van de liberalen Paul Wille, Geert Versnick, Sas Van Rouveroij, Guido De Padt en Patrick Lachaert. Hoe kunnen we m.a.w. verklaren dat namen van toekomstige gouverneurs soms zo lang op voorhand worden genoemd? En dat er over de opvolger soms tot op het allerlaatste moment onduidelijkheid bestaat? Gaat het hier dan toch om een begeerd ambt? Of is dit alleen te verklaren vanuit de interne partijkeuken, m.a.w. als zoethouder voor een aantal potentiële kandidaten? Ter bevestiging van het ‘tweederangsgehalte’ kunnen we aanvoeren dat bijna alle kandidaten uit de recente geschiedenis enerzijds wel een duidelijk partijpolitiek verleden hadden, maar anderzijds dat niemand behoorde tot de top van de politieke elite. Maar misschien zoekt men voor deze functie bij voorkeur veeleer ‘neutrale’ personen, precies omwille van de institutionele context? Het aspect ‘neutraliteit’ is alvast iets waar de gouverneurs zelf zeer sterk de klemtoon op leggen.
Wat kunnen we besluiten? Het lijkt erop dat de provincies in het laatste decennium (en vooral na het kerntakendebat) een nieuw elan gevonden hebben. Ze komen zelfverzekerder naar voren dan voorheen. De verdere evolutie hangt echter af van de concrete invulling van het nieuwe provinciedecreet en het decreet op de interbestuurlijke samenwerking. De provincies hopen alvast dat de engagementen uit het bestuursakkoord tussen de drie overheidsniveaus in Vlaanderen geen dode letter blijven. Wat de positie van de gouverneurs betreft, lijkt een (voorlopig) evenwicht te zijn gevonden. Een rechtstreekse verkiezing zit er wellicht niet meteen aan te komen. De huidige Vlaamse regering heeft immers laten weten dat een rechtstreekse verkiezing van de burgemeester voor haar alvast geen prioriteit is. Op middellange termijn is het wellicht mogelijk dat men evolueert naar een splitsing van de functie van gouverneur. Hoe dan ook valt het niet te ontkennen dat steeds ook de persoonlijkheid van de man/vrouw in kwestie een rol zal spelen bij het invullen van de functie. Het valt immers op dat iedereen het erover eens is dat Balthazar groot gezag genoot en veel inspanningen heeft gedaan om het ambt weer zin én luister te geven.²⁴

Tony Valcke
Assistent aan de Vakgroep Politieke Wetenschappen - Universiteit Gent

Noten
1/ Herman Balthazar werd in de zomer van 1985 door de koning benoemd tot gouverneur van Oost-Vlaanderen. In februari 2004 kondigde hij aan dat hij op 1 december ‘zijn ambt als provinciegouverneur’ zou neerleggen.
(anon.), ‘Gouverneur Balthazar op 1 december met pensioen’ In: De Standaard, 6 februari 2004.
Voor feitelijke gegevens en achtergrond verwijzen we naar: Lehoucq N., Valcke T., De fonteinen van de Oranjeberg. Politiek-institutionele geschiedenis van de provincie Oost-Vlaanderen van 1830 tot nu. Deel 2. Biografisch repertorium. Gent, Stichting Mens en Kultuur, 1997 ; Deneckere G., ‘Herman Balthazar’ In: Valcke T., (ed.), De fonteinen van de Oranjeberg. Deel 4. Biografieën van twintigste-eeuwse beleidsmakers. Gent, Academia Press, 2003, pp.625-644.
2/ BBD, Provinciegouverneur: meer titel dan macht. In: De Standaard, 19 november 2004.
3/ De eerste keer dat de provincieraadsverkiezingen gelijktijdig met de gemeenteraadsverkiezingen werden georganiseerd was op 9 oktober 1994, de tweede keer op 8 oktober 2000. Voorheen vielen ze samen met de parlementsverkiezingen.
4/ Uit een eigen rondvraag aan de Gentse universiteit blijkt dat zelfs bij studenten politieke wetenschappen de kennis over hun provincie zeer gering is. Een bevraging bij studenten sociale wetenschappen in Leuven bevestigt dit; de kennis over hun provincie was bij nauwelijks 10% accuraat. Zie: Dewachter W., Van oppositie tot elite: over macht, visie en leiding. Leuven, Acco, 2003, pp.155-156.
5/ De vorige Vlaamse regering heeft wel een ontwerp van (nieuw) provinciedecreet opgesteld, maar dat werd uiteindelijk niet behandeld door het parlement. De huidige Vlaamse regering heeft beloofd dat het provinciedecreet er tegen juli 2005 komt (zie verder), dit met het oog op de provincieraadsverkiezingen van 2006.
6/ Zowel de gewezen Volksunie als het Vlaams Blok hadden de afschaffing van de provincies in hun programma ingeschreven.
7/ Balthazar, H., De provincie 1836-1986: meer bedenken dan herdenken. Gent, Provinciebestuur Oost-Vlaanderen, 1986 (Toespraak tot de provincieraad).
8/ Maes R., ‘Hebben provincies nog een toekomst?’ In: Kultuurleven, 57, 1990, 7, pp.6-15.
9/ De Rynck F., ‘Heeft Vlaanderen provinciebesturen nodig?’ In: Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek recht, 46, 1991, 11, pp.724-727.
10/ Vanden Brande L., De Batselier N., Kelchtermans T., Vlaanderen-Europa 2002. Een project van de Vlaamse regering. Tielt, Lannoo, 1993.
11/ Het Lambermontakkoord dateert van 16 oktober 2000 en bevatte de regionalisering van provincie- en gemeentewet. Het werd op 23 januari 2001 vertaald in het ontwerp van bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de Gewesten en Gemeenschappen, het zogenaamde Lambermont-bis-akkoord. De bijzondere wet zelf dateert van 13 juli 2001.
12/ Zie o.m.: Sauwens J., Nota voor de Vlaamse regering. Elementen voor het vaststellen van de kerntaken van de Vlaamse bestuursniveaus. Brussel, 9 februari 2001.
13/ N-VA, Vlaams Belang en Spirit willen de provincies nog altijd afschaffen.
14/ Voorontwerp van gemeentedecreet. Advies 4-2002 (18 oktober 2002); Het voorontwerp van provinciedecreet. Advies 1-2003 (29 januari 2003); De kerntaken van de verschillende bestuursniveaus. Advies 4-2003 (19 mei 2003), passim. Zie de website van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur: http://www.binnenland.vlaanderen.be/HRBB/adviezen\standpunten/adviezen\_standpunten.html laatst geconsulteerd op 22 november 2004.
15/ Beleidsnota Binnenlands bestuur 2004-2009 ingediend door de heer M. Keulen, Vlaams minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, _Wonen en Inburgering. Brussel, Vlaamse regering, 2004.
16/ Besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004 tot vaststelling van het statuut van de provinciegouverneurs en de adjunct van de gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant. BS 26 maart 2004. Zie: http://www.binnenland.vlaanderen.be/regelgeving/wetgeving/bvr5.3.2004\_bis.htm laatst geconsulteerd op 16 november 2004.
17/ Zie: Valcke T., ‘De gouverneurs in Oost-Vlaanderen tijdens het interbellum. Instabiele functie of instabiele provincie?’ In: Art J., François L., (red.), Docendo discimus. Liber amicorum Romain Van Eenoo. Gent, Academia Press, 1999, pp.797-828.
18/ Zie: http://www.oost-vlaanderen.be/geschiedenis/content.cfm?doc\id=392 laatst geconsulteerd op 22 november 2004.
19/ Zie: http://www.vub.ac.be/belgianelections/4407.html laatst geconsulteerd op 22 november 2004.
20/ Brinckman B., ‘Nieuwe gouverneurs in aantocht’ In: _De Standaard, 11 oktober 2003.
21/ In het kader van deze bijdrage is het onmogelijk een grondige analyse te maken van de respectieve voor- en nadelen van een eventuele rechtstreekse verkiezing van de gouverneur tegenover deze van het bestaande systeem. We beperken ons tot een bondige schets van de diverse argumenten.
22/ De gouverneur behoudt wel zijn stemrecht wanneer de deputatie uitspraak doet als administratief rechtscollege.
23/ Dejaegher P., ‘Norbert De Batselier: ‘Elkaar tegenspreken kan positief zijn’.’ In: De Standaard, 22 december 1999.
24/ KVK, ‘Ik wil de coach van de hele provincie zijn.’ ‘Gouverneur André Denys wil Oost-Vlaams gevoel aanwakkeren’ In: De Standaard, 23 november 2004.

Bibliografie
- Clément J., ‘De provincies: zoektocht naar communicatie op maat’ In: Coninckx D., (red.), Overheidscommunicatie in België. Een overzicht. Antwerpen/Apeldoorn, Garant, 2004, pp.207-214.
- Coninckx D., ‘De rechtstreekse verkiezing van de gouverneur: hoofd- of bijzaak?’ In: Reynaert H., Devos C., Uitdagingen voor de 21ste eeuw. Brugge, Vanden Broele, 2001, pp.91-112.
- Devos C., Boucké T., Staelraeve S., Verstraete T., ‘De schizofrene jaren negentig. Over (schijn)bewegingen in de Belgische politiek’ In: Devos C., Gaus H., (red.), Schijn of Scharnier? Politieke trendbreuken in de jaren ’90. Gent, Academia Press, 2004, pp.81-122
- Dewachter W., Van oppositie tot elite. Over macht, visie en leiding. Leuven/Leusden, Acco, 2003.
- Hendriks F., ‘Representatieve politiek in de netwerksamenleving. Problemen en perspectieven’ In: Bestuurskunde, 11, 2002, 7, pp.266-278
- Hubeau B., Elst M., (red.), Democratie in ademnood? Over legitimiteit en verfijning van de democratie. Brugge, die Keure, 2002. (Tegenspraak Cahiers, 21)
- Lehoucq N., Valcke T., De fonteinen van de Oranjeberg. Politiek-institutionele geschiedenis van de provincie Oost-Vlaanderen van 1830 tot nu. Deel 1. De instelling, de bevoegdheden en de verkiezingsresultaten. Gent, Stichting Mens en Kultuur, 1993.
- Maes R., Delmartino F., Provincies tussen gisteren en morgen: profielschets van een gevaloriseerd intermediair bestuursniveau. Antwerpen, Kluwer, 1986.
- Reynaert H., Devos C., (red.), Het kerntakendebat in Vlaanderen. Brugge, Vanden Broele, 2002.
- Valcke T., ‘De gouverneurs in Oost-Vlaanderen tijdens het interbellum. Instabiele functie of instabiele provincie?’ In: Art J., François L., (red.), Docendo discimus. Liber amicorum Romain Van Eenoo. Gent, Academia Press, 1999, pp.797-828
- Valcke T., ‘Het provinciaal niveau: een eigen (herkenbaar) profiel?’ In: Devos C., Reynaert H. (red.), Uitdagingen voor de 21ste eeuw. Brugge, Vanden Broele, 2001, pp.75-90
- Vande Lanotte J., Haché D., De geschiedenis van de provinciewet. Gent, RUG, 1990 (Vereniging van Belgische Provincies - onderzoeksproject: ‘Geschiedenis van de Provinciewet’). Deelrapport 1. De geschiedenis en de evolutie van de provincie en haar instellingen. Deelrapport 4. De provincie: instelling tussen hamer en aambeeld.
- Vandenberghe T., Het kerntakendebat in Vlaanderen in het perspectief van multi-level governance. Onuitgegeven licentiaatsverhandeling. Gent, Vakgroep Politieke wetenschappen, 2004.

provincie - gouverneur

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 10 (december), pagina 27 tot 38

• provincie
• gouverneur