De politiek heeft nog nooit zo veel aandacht gehad voor justitie: recht en gerecht zijn thema’s in verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden en de budgetten voor justitie kennen een ongeëvenaarde hoogte. Het zijn niet alleen de dramatische omstandigheden van 1996 die geleid hebben tot deze filosofische omwenteling in het politieke denken. Het ‘spaghetti-arrest’ en de Witte Mars hebben ontegensprekelijk een markante invloed gehad. Wat vooral determinerend is geweest is het feit dat mensen dagelijks het gevoel hadden dat wetten niet transparant waren en hun toepassing ook niet. Maar niet alleen de wetgeving zorgde voor een zeker wantrouwen. Er is ook het gerechtelijk apparaat dat opgebouwd is volgens een 19e-eeuws concept. Die structuur is achterhaald door een snel evoluerende maatschappij en onaangepast aan de revolutionaire evolutie van de technologie. Het gerechtelijk apparaat werd verwaarloosd in zijn infrastructuur en veel te lang budgettair stiefmoederlijk behandeld, zonder dat iemand zich afvroeg of het nog kon beantwoorden aan zijn opdracht. Er is, ten slotte, de vaststelling dat het gerechtelijk apparaat soms vertegenwoordigd werd door een wereldvreemde magistratuur die haar onafhankelijkheid vertaalde in een groot stilzwijgen, een magistratuur waarvan de politisering met groeiende nadruk werd aangeklaagd en zelfs de deskundigheid openlijk in twijfel werd getrokken.

Wantrouwen, kritiek en verzet

Wantrouwen, kritiek en verzet zijn het wezen en het voedsel van de democratie. Ze moeten er zijn. Een verkeerde dosis is echter dodelijk. En om te doseren moet men weten wat men doet.¹
De antwoorden die in een soms paniekerige reactie werden geformuleerd, zijn niet altijd evenwichtig uitgewerkt en zeker niet onderbouwd door de noodzakelijke middelen. Het huis ‘justitie’ waar jaren selectief werd aan gewerkt, door pannen van het dak en ruiten in de gevel te herstellen en soms te vervangen, had nood aan een grondig nieuw concept dat zelfs de fundamenten van de structuren moest aanpassen, zonder echter aan de grondbeginselen te raken.
De zaak-Dutroux, na de zaak van de Bende van Nijvel en andere ophefmakende processen, o.a. naar aanleiding van de moord op André Cools en het Agusta-dossier, hebben zeker niet bijgedragen tot het herstel van het noodzakelijke vertrouwen, integendeel. Ze hebben vooral de aandacht van de mensen en van de media op het strafrechterlijk beleid gevestigd en op de tekortkomingen van opsporing en vervolging. Ze hebben ook gewezen op de noodzaak om in te grijpen in de politiestructuur en een einde te stellen aan la guerre de polices die tijdens de werkzaamheden van de parlementaire onderzoekscommissie-Dutroux zo schrijnend aan het licht is gekomen. Tegenover het wantrouwen over de benoemingsprocedure van magistraten (politisering gold als hét sleutelwoord om alle vastgestelde tekortkomingen te verantwoorden) heeft men geprobeerd een afdoend antwoord te bieden. Maar men was echter vergeten dat reeds voordien aan deze procedure is gesleuteld, door vergelijkende examens in te richten en garanties te bieden van bekwaamheid. De bedoeling was toen al een herstel van het vertrouwen te bevorderen.
De gebeurtenissen van 11 september 2001 hebben het wantrouwen nog versterkt. Voor velen is ‘terrorisme’ immers de uitleg voor vele onbegrepen en allesomvattende misdaden. De internationalisering, in het Europese kader maar ook ruimer, verplicht ons tot internationale samenwerking. Zo is er nu de schuchtere aanzet tot de opbouw van een systeem van gegevensuitwisseling en het preventief optreden door tijdige controle op netwerken en geldstromen.

Ieder zoekt recht

Maar met dit alles werd soms ten onrechte vergeten dat het leven van mensen, beheerst door recht en gerecht, zich niet uitsluitend beperkt tot strafrechtelijke aspecten. Het spectaculaire aspect van de ‘misdaad’ wordt uiteraard dagdagelijks in woord en vooral beeld geïllustreerd. En er is een gerechtvaardigde ongerustheid bij de voortdurende confrontatie met de realiteit van onzekerheid en onveiligheid, die zich overigens allang niet meer beperkt tot een onveiligheidsgevoel. Maar voor de man en de vrouw, ouders en kinderen in hun doordeweekse bekommernissen en in hun confrontatie met rechtsregels, zijn ook andere domeinen van het recht even belangrijk of zelfs belangrijker.
Ieder van hen zoekt recht, zoekt antwoord op zijn vragen, wenst een overtuigend antwoord op zijn concrete vragen. De mondige burger wenst ‘zijn recht’ en elke beslissing die hem of haar daar niet in volgt wordt als onjuist maar vooral onrechtvaardig ervaren. De politiek en de administratie waren allang onder vuur komen te liggen en werden verantwoordelijk geacht voor alle mogelijke kwalen. Het vertrouwen in het gerecht heeft daarentegen nog zeer lang stand gehouden en werd beschouwd als een houvast voor de rechtzoekende. Misschien was de afstandelijkheid, de waardigheid meer dan de hermetische taal, daar wel een reden voor: eens die elementen doorbroken door de dramatische omstandigheden van 1996, was ook dit laatste baken voor het instandhouden van de democratische waarden aangetast.
‘Hoeft het nog beklemtoond te worden dat het vertrouwen de wezenlijke voorwaarde is waarop het bestaan en de uitoefening van de rechterlijke macht berusten?’ zei procureur-generaal Krings op de plechtige openingszitting van het Hof van Cassatie op 1 september 1988.² Robert Badinter onderstreept dat de rechter geen rekening mag houden met politieke passie of emotie van de bevolking en enkel de wet moet toepassen.
Aan de politiek werd een nieuwe ethiek opgelegd: doorzichtige financiering en onbesproken gedrag van mandatarissen. Van de administratie werd een efficiënte werking in dienst van de burgers verwacht en dus moesten ook daar hervormingen worden doorgevoerd, in een modern en technologisch adequaat kader. Het is daarom niet verwonderlijk dat de verantwoordelijken, zeer bekommerd om het herstel van het vertrouwen in justitie, grondige hervormingen hebben nagestreefd over meerderheid en oppositie heen. Zo kon een curatief signaal gegeven worden. De wil tot hervorming werd vertaald in het geroemde Octopus-akkoord. Dit akkoord zette de krachtlijnen uit van een beleid waarin oplossingen moesten worden gezocht voor de duidelijk geformuleerde kritieken. Maar heeft de politiek, hebben de verkozen mandatarissen in deze geestdrift van vernieuwing en hervorming niet uiteindelijk afstand gedaan van de beslissingsmacht die hen door het electoraat wordt toevertrouwd?

Rule of judges

En dus stellen wij de vragen die de essentie van het probleem weergeven: politiek in de ban van Themis of ‘le gouvernement des juges’ bedreiging van democratie?
Op het ogenblik dat de macht van grondwettelijke hoven almaar toeneemt, trouwens over de hele wereld, tracht de rechtsleer het probleem van hun democratische wettigheid te ontwijken. Dikwijls wordt het debat polemisch gevoerd met termen zoals gouvernement des juges, Richterstaat of Rule of judges, zonder dat die termen worden ingevuld. Het is nochtans een knipperlicht tegen ontsporing van de rechtsstaat en een bewijs dat een drempel werd bereikt of overschreden. Een eensgezindheid over de problematiek kan zeker niet worden afgeleid, en ook bepaalde uitspraken in politiek geladen dossiers weerspiegelen niet noodzakelijk een uitputten van de rechtsmacht.³
Met professor Kris Deschouwer zeggen wij ‘politiek heeft in de allereerste plaats te maken met samenleven…. en indien politiek voor de oude Grieken datgene was wat betrekking had op het leven in de ‘polis’ vergeleek Shakespeare de politiek met een schaakspel, waar iedere zet invloed heeft op de verdere evolutie van het spel.’ ⁴ Te dikwijls werd voorgehouden dat politiek alles kan regelen, alles kan oplossen. Maar zoals Kris Deschouwer het zegt: ‘het verschil tussen verwachting en realiteit ligt ook aan de verwachtingen: politiek kan slechts algemene lijnen trekken’ en ‘de opdracht is het behoud van de democratie, dat broze en moeilijke evenwicht tussen machtsuitoefening en recht op kritiek, tussen vrijheid ontnemen en vrijheid waarborgen.’⁵
De staat individualiseert de algemene rechtsbeginselen en vertrekt van externe oriëntatiepunten, die echter ook onderdeel van het normatieve recht zijn. Maar wij moeten ootmoedig bekennen dat, meer dan vroeger, de wetteksten die door het parlement gestemd worden, de uitvoeringsmaatregelen die regeringen uitvaardigen en de toepassingsmodaliteiten die vertaald worden in besluiten en reglementen, bol staan van onvolmaaktheden en onvolledigheden. Ze lijden aan een gebrek aan coördinatie en men probeert daaraan te remediëren met surrogaatoplossingen als correcties, evaluaties, begeleidingscommissies of verslagen over de toepassing van wetten.

Wetgevingsinflatie

De laatste decennia is het recht spectaculair in omvang toegenomen: men spreekt van ‘wetgevingsinflatie’, over ‘wetsvervuiling’ zelfs over ‘wetgevingsdiarree’. Zo blijkt uit een rapport van 2001 van de Koning Boudewijnstichting dat in de periode 1985-1995 in ons land niet minder dan 18.512 nieuwe wetteksten zijn uitgevaardigd.⁶ Onder mijn voorzitterschap van de Commissie voor de Justitie van de Kamer werden in de laatste legislatuur 98 wetsontwerpen en 87 wetsvoorstellen goedgekeurd (onverminderd alle samengevoegde teksten die op deze materies betrekking hadden). En dan wordt er nog vastgehouden aan het principe dat iedereen geacht wordt de wet te kennen! Terwijl het Staatsblad niet eens meer op papier ter beschikking is van de burger, maar enkel nog op internet kan worden geraadpleegd!
Geconfronteerd met de realiteit van de individuele casus is de rechter verplicht de wet te interpreteren - op het gevaar af van rechtsweigering - en dus komt het verwijt dat de rechter de regel ‘maakt’ op een ondemocratische wijze. Maar, zelfs als de rechter zich strikt houdt aan wat de grondwet en het procedurerecht hem opleggen, verwijt men hem dat hij aan politiek doet. De magistraat wordt tot afwegen verplicht omdat ieder vonnis een maatschappelijke dimensie heeft en op een of andere manier de belangen van de gemeenschap raakt.⁷

Invloed van de rechtspraak

In deze korte bijdrage gaan we niet in op de invloed van de rechtspraak van hoven en rechtbanken in verschillende domeinen van het recht. Wij zullen het ook niet hebben over actuele problemen zoals die van de nachtvluchten of het opschorten van aanbestede werken. Wij zullen ook niet ingaan op de constante evolutie van de rechtspraak van de Raad van State (of op de traagheid van afhandeling). Maar ik wil wel even verwijzen naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, om dan specifiek twee uitspraken van het Arbitragehof te bespreken.
Niemand kan de invloed van de rechtspraak van het Hof van Justitie op gebied van economisch, financieel en sociaal recht betwisten. Europese richtlijnen en verordeningen beheersen dit terrein, en worden vertaald in nationale of regionale wetteksten, of buigen bestaande regels om, door de suprematie van het internationaal recht. Recente tendensen op het gebied van sociaal recht bieden aan de Europese burgers grond voor rechtsvordering voor de nationale rechter in materies van sociale zekerheid, pensioen, ziekteverzekering en andere.⁸ Men moet ook onderstrepen dat, ingevolge een procedure gevoerd voor de Europese instanties (zaak Van Volsem tegen België, verzoek n° 14641/89), de wettelijke bepalingen met betrekking tot de waarborg van een minimumgebruik van elektriciteit werden ingevoerd.
Velen hebben reeds de weg naar Straatsburg gevonden, en het laatste verhaal op de Europese rechter heeft, langs verschillende veroordelingen van de nationale staat, het nationale recht doen aanpassen. Wanneer ons land een breed spectrum van toegang tot de rechter kent (en de regering dit nog meer voor allen wil waarborgen), aanvaardt het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat door het evenredigheidsbeginsel beperkingen kunnen worden opgelegd.⁹ Het billijk proces, met het principe van gelijkheid van wapens, gaf aanleiding tot een rechtspraak die duidelijke krijtlijnen uittekende¹⁰: de waarborg van een billijke procesvoering werd door het Hof als principe van een democratische maatschappij verheven.¹¹ Indien de nationale rechter aan het Hof prejudiciële vragen stelt, kan hij uit de arresten de grondslag voor zijn eigen beslissing putten.

Bevoegdheid van het Arbitragehof

De grondwetgever heeft aan het Arbitragehof de bevoegdheid overgedragen om controle uit te oefenen over de naleving van de door of krachtens de Grondwet vastgestelde bevoegdheidsverdelende regelen. Maar het is vooral de bevoegdheid inzake het gelijkheids- en non-discriminatiecontentieux die het Hof in de gelegenheid heeft gesteld om uit te groeien van een grondwettelijk hof met beperkte bevoegdheid tot een volwaardig grondwettelijk hof. In 2002 werden 191 arresten uitgesproken: er werden 4 vernietigingen uitgesproken en 24 schendingen van de grondwettelijke regels vastgesteld. Volgens professor Velaers evolueerde de Belgische rechtsorde van een systeem waarin de wetgever het laatste woord had over de naleving van de Grondwet, naar een systeem waarin de rechter in het Arbitragehof het laatste woord spreekt.
Het wantrouwen tegen de oprichting van het Hof, in een unitaire structuur, met een samenstelling van juristen en politici (en toch een osmose in de rechtspraak, tot verbazing van velen) was gevoed door de vrees dat de deur zou worden opengezet voor een gouvernement des juges, een rechterlijke macht die afbreuk zou doen aan de prerogatieven van de wetgevende macht. Volgens professor Etienne Gutt, voorzitter van het Hof, werd deze vrees niet bewaarheid en heeft het Hof niet le pouvoir du dernier mot tot zich getrokken, maar le devoir du dernier mot beleden. In een recent arrest heeft het Hof de voorrang van de wetgever erkend door te stellen: ‘elke wetswijziging zou onmogelijk worden, indien zou worden aangenomen dat een wettelijke bepaling de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt om de enkele reden dat zij personen die aan de nieuwe bepaling zijn onderworpen, anders behandelt dan diegenen op wie de vroegere bepaling van toepassing was.’¹²
Niet alleen de rechtsonderhorigen, de hoven en rechtbanken hebben de weg naar het Arbitragehof gevonden, ook de parlementaire oppositie maakt gebruik van die wettelijke weg om haar parlementaire nederlaag te zien herstellen door een arrest van het Hof. Een politieke optie, bekrachtigd door een parlementaire meerderheid, kan met andere woorden worden getoetst door het Hof, dat eventueel het moeizaam bereikt politieke evenwicht op grond van zijn bevoegdheid tenietdoet.
Een markant voorbeeld is het arrest nr.73 van 26 mei 2003 (gewezen na een arrest van schorsing nr.30/2003 van 26 februari 2003) inzake de wet van 13 december 2002 tot wijziging van het Kieswetboek evenals zijn bijlage. Men zal zich herinneren dat, ingevolge de schorsing van sommige van de aangevochten bepalingen, in laatste instantie, het voor Vlaams-Brabant uitgewerkte compromis moest worden herzien. De kandidatenlijsten werden grondig herschreven en, na de definitieve vernietiging, werd het principe van de dubbele kandidatuur op de helling gezet (en waarschijnlijk ook definitief verlaten wordt). Het politiek akkoord van de meerderheid ten spijt, en ondanks een verworven stemming in de Kamers, wordt door dit arrest van het Arbitragehof ingegrepen in een politiek delicate materie: de kieswetgeving die de hoeksteen is van een parlementaire rechtsstaat. En de regering heeft onmiddellijk gereageerd door het herwerken van haar oorspronkelijk ontwerp en de suprematie van die uitspraak op een parlementaire stemming erkend: gouvernement des juges of rechtsstaat? Want alle uitspraken van het Hof zijn natuurlijk gestoeld op de grondwettelijke regels die onaantastbaar zijn (behalve voor de grondwetgever).
Een tweede voorbeeld kan worden gevonden in het arrest nr.102/2003 van 22 juli 2003 met betrekking tot artikel 131 van de programmawet van 30 december 2001, waarbij een deel van het koninklijk besluit van 30 maart 2001 tot regeling van de rechtspositie van het personeel van de politiediensten werd bekrachtigd: een reeks van de bepalingen werd vernietigd, terwijl het geheel van deze maatregelen, na veelvuldige onderhandelingen één pakket moest uitmaken, nadat een evenwicht werd gezocht en budgettaire implicaties van de vooropgestelde maatregelen werden geëvalueerd. Door de vernietiging moeten natuurlijk nieuwe onderhandelingen oplossingen bieden. Maar hier moet dan een zeer belangrijk punt worden onderstreept. Het Arbitragehof vernietigt bepaalde wetten of wetsbepalingen (of op prejudiciële vraag verklaart die strijdig met grondwettelijke bepalingen) maar stelt geen alternatief voorop. Het is niet het Hof die de wet schrijft of herschrijft; de voorgelegde tekst wordt als niet conform met de Grondwet verklaard en de bevoegde wetgever zal hieruit de passende lessen trekken om een sluitende oplossing te brengen. Ook moet worden beklemtoond dat de vernietiging van bepaalde delen van een wet of zelfs van één artikel van de wet de gehele economie van de wettelijke constructie op de helling kan zetten. De wetgever wordt aldus verplicht het geheel te herzien, hoewel enkel één klein (maar misschien essentieel) deel van de wettelijke constructie werd vernietigd.
Indien de oprichting van het Hof een zeker wantrouwen heeft gewekt, zal men op termijn de evolutie van de rechtspraak van het Arbitragehof en zijn implicaties moeten evalueren, binnen de krijtlijnen van een democratische rechtsstaat. De bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof zal de verhouding van het Hof met de gewone hoven en rechtbanken wijzigen maar ook voor de rechtsonderhorige de toegang verruimen en de uitspraken algemeen effect ressorterend maken.
Wanneer de wetgever bij het opstellen van teksten beroep kan doen op de Raad van State voor voorafgaand advies¹³ is er natuurlijk geen mogelijkheid om voorafgaand het Arbitragehof te vragen de vooropgestelde tekst te toetsen. Men stelt trouwens vast dat de Raad van State zelf, in zijn advies, onderstreept dat indien er later betwisting zou bestaan over de draagwijdte van de tekst, het Arbitragehof uitspraak zal moeten doen. Of de rechtszekerheid hiermee gediend is, is een open vraag. Het herstel van eventuele schade na vernietiging van teksten door het Arbitragehof, of het vaststellen door het Hof dat er schending is van grondwettelijke regels, is een supplementair probleem.

De

trias politica

Houdt de trias politica van Montesquieu nog stand? We hebben het bovendien zelfs nog niet gehad over de wisselwerking tussen ieder van de machten met de media- en economische netwerken of over de invloed van de globalisering. Maar onze analyse stelt toch de principes van scheiding van machten in vraag, zeker wanneer de grenzen vervagen. Het positieve recht wordt in het gedrang gebracht door de vrijheid van de burgers, de vindingrijkheid van de rechters en de uitbreiding van de notie van gelijkheid. De klassieke leer van het recht (wettelijkheid en voorzienbaar wettekst) wordt verdrongen door de sociologische theorie van de justitie (gelijkheid, discriminatie, evenredigheid).¹⁴ De rechter geeft zich de macht een wettelijkheid op te bouwen door zijn rechtspraak: hij past niet de wet toe maar het recht, een recht dat hij zelf uitbouwt vermits het niet voortvloeit uit een wetgevend debat. Is dit een nieuwe opdracht voor recht en justitie, komt er een nieuwe structuur voor de democratie?
De democratie is ontegensprekelijk enkel houdbaar in een rechtsstaat. De principes van de rechtsstaat zijn het tegengewicht van de ontsporingen die zelfs in een democratisch staatsbestel kunnen worden vastgesteld: dus geen bedreiging maar een gezond tegengewicht.
Politiek in de ban van Themis? Het moeilijke evenwicht wordt steeds in vraag gesteld: indien het vertrouwen in justitie aangetast is, dan nog wordt beroep gedaan op de rechter om tekortkomingen van het beleid aan te klagen, compensatie te krijgen voor vertraging van besluitvorming, een antwoord te zoeken op de rechtmatige vragen van de rechtszoekende. En het beleid onderwerpt zich aan rechterlijke uitspraken, herstelt zijn fouten, vergoedt voor zijn tekortkomingen. En dit is de werkelijke essentie van een rechtsstaat.

Fred Erdman
Advocaat - eresenator - gewezen voorzitter Commissie Justitie

Noten
1/ Kris Deschouwer en Studiekring Vrij Onderzoek, Politiek zonder Boe of Bah, Kritak, pag.54.
2/ Door de bijzondere wet van 9 maart 2003 (B.S. 11 april 2003) werd door wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 aan het Arbitragehof een uitbreiding van toetsing gegeven, dat zich nu uitstrekt tot alle artikelen van titel II van de Gondwet ‘De Belgen en hun rechten’ en de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet (zie verslag-Barbeaux, Parl. St. Senaat (2002), 2-897/6). Toen het Arbitragehof werd opgericht en de toetsing beperkt werd tot de (nu hernummerde) artikelen 10 en 11 van de Grondwet, werd reeds voorspeld dat door interpretatie het Hof ook andere problemen, langs een omweg, in het kader van de non-discriminatie zou brengen, hetgeen ook reeds herhaaldelijk gebeurd is (zie arrest-Biorim van 13 oktober 1989 (nr.23/89, B.S. 8 november 1989).
3/ R.W. 1988-1989, pag. 171.
4/ Denys de Béchillon, ‘Le gouvernement des juges: une question à dissoudre’ (Le Dalloz n° 12, 21 mars 2002, pp.973-978).
5/ Kris Deschouwer en Studiekring Vrij Onderzoek, op.cit.p.II p.55.
6/ Het ging om 1.453 federale wetten, 356 Vlaamse decreten, 239 decreten van de Franse Gemeenschap en 278 van het Waalse Gewest, 219 decreten van de Duitse Gemeenschap, 162 ordonnanties van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en 15.751 koninklijke besluiten.
7/ Luc Huyse en Hilde Sabbe, De Mensen van het Recht, Van Halewyck, p.189-191.
8/ S. Van Raepenbusch, ‘Tendances récentes (1998-2003) de la jurisprudence sociale de la Cour de justice des Communautés européenne’, JTT 2003, p.293-309.
9/ Bijvoorbeeld Osman t. Verenigd Koninkrijk, arrest van 28 oktober 1998, Recueil arrêts et décisions 1998 - VIII n°3169, §147.
10/ Zie o.m. Kress t.Frankrijk, n°39594/98 §72, CEDH 2001-VI en Ruiz-Mateos t.Spanje, arrest van 23 juni 1993, serie A n°262, p.25 §63.
11/ Axen t.Duitsland arrest van 8 december 1983, serie A n°72, p.12, §25.
12/ Arrest nr. 98/2003 van 2 juli 2003 m.b.t. de wet van 10 juni 1988 tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de verjaring.
13/ De wet van 2 april 2003 (B.S. 14 mei 2003) heeft de werkwijze van de afdeling wetgeving van de Raad van State gewijzigd, zodat de adviesprocedure sneller en niet altijd zal moeten worden gevolgd.
14/ Paul Martens, Théories du droit et pensée juridique contemporaine, Larcier, 2003, p.20.

rechtsstaat - rechtspraak - justitie

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 5 (mei), pagina 37 tot 43

• justitie
• rechtspraak
• rechtsstaat