Abonneer Log in

Naar een Innovatiebeleid van de Derde Generatie

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 2 (februari), pagina 36 tot 44

Innovatie verschijnt steeds vaker op de politieke en syndicale agenda. Het innovatiebeleid van de laatste decennia bestond voornamelijk uit financiële steun aan onderzoek en ontwikkeling, later aangevuld met steun aan kennisdiffusie en samenwerking tussen kennisontwikkelaars. Wil men het innovatiepotentieel en de economische groei die ermee gepaard gaat ten volle benutten, dan is er een Innovatiebeleid van de Derde Generatie nodig. Hierbij zou de overheid een veel actievere rol moeten opnemen en dit door een intense samenwerking over de diverse beleidsdomeinen heen. Dit pleidooi duikt overal in Europa op, maar vergt nog een operationele uitwerking en invulling.

Innovatie op de politieke agenda

Recente economische literatuur schat dat innovatie ongeveer de helft van de economische groei kan verklaren.1 Innovatie moet hierbij dan ruimer gezien worden dan technologische innovatie en omvat evenzeer innovaties in de arbeidsorganisatie, de financieringsmechanismen, de overheidsregulering, de dienstverlening, enz... Geen wonder dat het thema steeds meer de politieke agenda verovert en niet meer beperkt blijft tot de evidente aandacht vanwege de betrokken onderzoekswereld.
Dat vertaalt zich o.m. in geldtermen: de Europese Top van Lissabon en Barcelona stelt dat de uitgaven voor O&O (onderzoek en ontwikkeling) in Europa gemiddeld 3% van het bnp zouden moeten bereiken tegen 2010 (tegen ca. 2% momenteel). In de Vlaamse context werd in het verlengde hiervan een Innovatiepact ondertekend tussen de grote onderzoeksactoren, waarbij de Vlaamse overheid zich engageert om 60 miljoen euro per jaar extra uit te trekken. Op federaal niveau wil men nu, in het kader van de lastenverlaging op arbeid, o.m. de kenniswerkers als prioritaire doelgroep opnemen. Algemener zien we in de meeste Europese landen dat de budgetten voor onderzoek en innovatie (en onderwijs) doorgaans ontzien worden bij bezuinigingen op de overheidsbegroting.

Innovatiedeficit

De aandacht voor innovatie en onderzoek is prominent aanwezig in het politieke en syndicale discours. We worden immers geconfronteerd met een te lage groei en dat is ten dele te verklaren door een innovatiedeficit. Bovendien stellen zich talrijke maatschappelijke problemen die o.m. innovatieve en technologische oplossingen vereisen of die omgekeerd bron zijn van nieuwe maatschappelijke en budgettaire uitdagingen, zoals b.v. in de gezondheidssector. Zullen meer investeringen in O&O dan ook uitmonden in meer innovatie, groei, maatschappelijk en ecologisch welzijn?
Dat was alleszins de basisverwachting van het innovatiebeleid van de eerste generatie (zie kader). Vanaf de jaren 90 is men er zich steeds meer bewust van geworden dat de doelmatigheid van de bestedingen ook een doelmatig Nationaal Innovatie Systeem vereisen. Dit vereist veel meer aandacht voor samenwerking en wisselwerking tussen kennisleveranciers en voor een effectieve verspreiding van kennis: het innovatiebeleid van de tweede generatie (zie kader).
De verwachting dat technologie en innovatie redding zouden brengen werd reeds krachtig bespeeld ten tijde van de DIRV-actie (Derde Industriële Revolutie in Vlaanderen) van Gaston Geens midden de jaren 80. En tot begin van dit millennium werden de verwachtingen wereldwijd vertaald in torenhoge technologie-aandelen. De kater die er op volgde maakt alleszins duidelijk dat een simplistisch technologie-optimisme niet volstaat voor reële innovatietoepassingen met economische toegevoegde waarde. Erger nog, daar waar tot voor kort kennisjobs gevrijwaard leken van delocalisatie, blijkt nu een deel van het hoogtechnologisch onderzoek te verhuizen naar het Verre Oosten, o.m. in de telecomsector. Er is kennelijk meer nodig voor succes en het innovatiebeleid zelf is aan innovatie toe: een innovatiebeleid van de derde generatie2, zonder de verworvenheden van het verleden overboord te gooien.

Het Innovatiebeleid van de eerste en tweede generatie
Het innovatiebeleid van de eerste generatie was gestoeld op de visie van innovatie als een lineair proces: vertrekkend van basisonderzoek en vervolgens verderbouwend op technologie-ontwikkeling volgt een stroom innovaties. Het beleid was dan ook vnl. gericht op de financiering van onderzoek en dan bij voorkeur op fundamenteel en basisonderzoek, ‘op voldoende afstand van de markt.’ Daar wordt immers het grootste ‘marktfalen’ verwacht, aangezien dit soort onderzoek moeilijk ‘privatiseerbaar’ is waardoor onderinvesteringen vanuit het bedrijfsleven ontstaan.
Vooral vanaf de jaren 90 werd het (‘tweede generatie’-)innovatiebeleid op een meer complexe visie op het innovatiegebeuren gestoeld. Innovatie, wetenschap en technologie interageren permanent op elkaar. Wetenschap is niet noodzakelijk de bron van innovatie maar kan er omgekeerd belangrijke impulsen en middelen uit verkrijgen. Naast kennisontwikkeling is kennisdiffusie en de intermediatie hierrond vitaal voor de innovatiecapaciteit. De innovatieperformantie van een regio wordt dan ook meer gezien als afhankelijk van het geheel aan structuren en interacties: het concept van een ‘nationaal innovatiesysteem’ vond ingang.
Innovatie is ook meer dan technologische innovatie en vereist de inzet van talrijke andere kennis en vaardigheden. Netwerking is vitaal.

Bron: Innovation tomorrow 2002.

Neue Kombinationen

Joseph Schumpeter (1937) omschreef innovatie als een proces van het zoeken naar neue Kombinationen, nieuwe combinaties van kennis en vaardigheden. Die beperken zich allerminst tot wetenschap en technologie, maar vereisen evenzeer de inbreng van management- en marketingvaardigheden, organisatorische, sociale, economische en administratieve kennis, zonder het belang van design en artistieke creativiteit te vergeten. Innovatie is dan ook steeds meer het resultaat van netwerking. Netwerken binnen ondernemingen, met andere ondernemingen, met onderzoekscentra en universiteiten, met klanten, enz... Het innovatiesysteem is een arena met daarin tal van georganiseerde spelers, gaande van grote tot kleine ondernemingen, kennisinstellingen, onderzoeksorganisaties en fondsen. Maar ook maatschappelijke organisaties die zich roeren, bijvoorbeeld rond genetische modificatie. En dan zijn er nog de overheden, niet alleen de centrale entiteiten, maar in toenemende mate regionale en lokale overheden. Geen van die spelers kan de arena domineren, ook de overheid niet.3 Maar het innovatiesucces is wel het resultaat van hun optimaal samenspel. Daar waar het innovatiebeleid van de eerste generatie vooral aandacht had voor het ‘marktfalen’ (met onderinvesteringen in onderzoek) moet voortaan meer aandacht gaan naar het ‘systeemfalen’. Het innovatiedeficit kan steeds meer verklaard worden door een tekort aan samenwerking en samenspel: een coordination gap. En daarin speelt de overheid wel een cruciale rol.

De overheid als actor in de innovatienetwerking

Historisch gezien is de centrale rol van de overheid in het innovatieproces onbetwistbaar, vooral inzake toepassing en marktpenetratie. Dat is zo geweest sedert het begin van de industriële revolutie. In de defensiesector is dit altijd evident geweest, maar de sprekende voorbeelden in de civiele sector zijn legio. Van de penetratie van spoorwegen o.m. in de VS (zie kader) tot meer recentelijk het succes van de Europese Airbus (voorafgegaan door de minder succesvolle Concorde - innovatiesucces is immers niet gegarandeerd) of de Europese Ruimtevaart. Ook Internet is het resultaat van overheidsagentschappen in de VS (Defensie en NSF) en Europa (CERN). Zelfs de zeer kapitalistische Aziatische Tijgers worden gekenmerkt door een hoge mate van overheidsleiderschap in het innovatieproces, zoals b.v. de micro-elektronica in Taiwan.
Een actieve rol bepleiten voor de overheid in het innovatieproces is dus niet echt vernieuwend te noemen. En toch, we worden immers geconfronteerd met een decennialang neoliberaal pleidooi en een praktijk van de zich terugtrekkende, privatiserende overheid, die zich ‘op afstand’ van de marktpartijen zou moeten bewegen met hooguit een faciliterend, flankerend beleid, enz. De kern van het innovatiebeleid van de derde generatie zit in het herdenken van de rol van de overheid en haar talrijke geledingen in het innovatieproces, en dus het economisch proces.

|

De ontplooiing van de Amerikaanse spoorwegen
In het midden van de Amerikaanse Burgeroorlog ondertekende Abraham Lincoln de Pacific Railroad Act (1862) waarbij standaarden werden vastgelegd. Belangrijke overheidsfinanciën per aangelegde spoorlijnkilometer werden toegekend, alsook gronden. In 1864 volgde de Union Pacific Act waarbij een reeks standaarden werden bijgesteld (o.m. de spoorbreedte) en een bijkomende financieringsregeling ingesteld. De overheid deed vervolgens belangrijke inspanningen voor de beveiliging van het spoorverkeer tegen indianen en andere belagers. In 1905 werden maatregelen genomen om de spoorwegmaatschappijen te verplichten over te gaan tot de herbebossing (nodig voor het stoken en de aanleg van spoorwegen). Voor het overige verliep de hele ontplooiing perfect volgens de wetten van de vrije markt. Van 30.000 mijl in 1860 groeide men aldus tot meer dan 201.000 mijl in 1960.

Bron: C.W. Wessner, 2003

De vele hefbomen van de overheid

De innovatiecapaciteit van een regio wordt om te beginnen bepaald door het volume en vooral de kwaliteit van onderwijs en vorming (inclusief de vorming via universitair onderzoek). Het macro-economische beleid heeft een evidente impact. Maar ook de zeer diverse overheidsreguleringen en -standaarden zijn bepalend voor zowel de noodzaak om te innoveren (b.v. het milieubeleid) als voor de remmen tot innovatie, door beperkende voorschriften. Anderzijds hebben overheidsuitgaven een enorme impact op de vraagzijde (ook via de sociale zekerheid). Openbare aanbestedingen vertegenwoordigen in de EU zowat 11% van het bnp.
Wanneer openbare offertes zich exclusief richten op bestaande en bekende technologische oplossingen vormen zij een rem voor innovatieve en soms nog te ontwikkelen alternatieven. Vooral in de defensiesector hebben o.m. de VS en het Verenigd Koninkrijk een succesrijke alternatieve benadering ontwikkeld met de zgn. formule van Public Technology Procurement (zie kader). Hierbij worden wel de verwachte performanties van bestellingen gedefinieerd maar wordt ruimte (en middelen) gelaten voor nog te ontwikkelen nieuwe technologische paden en oplossingen (nochtans 100% financieel gedekt). Een groep van experten, in opdracht van de Europese Commissie, heeft recentelijk gepleit om deze benadering uit te breiden naar de civiele openbare aanbestedingen.4 Zij stellen voor om 5 à 10% van alle publieke aanbestedingen te koppelen aan een O&O-component.
Er zijn momenteel nog wel formele hinderpalen door de (Europese) concurrentiewetgeving (defensie wordt hierin uitgezonderd), maar er bestaan reeds reële uitwijkmogelijkheden. We komen hier verder op terug. Overheidsbestellingen zijn overigens ook een opportuniteit voor ondernemingen als eerste marktreferentie (de overheid als launching customer). Ook de grote ondernemingen (en overheidsbedrijven) zouden hier tot meer creativiteit (en risiconame) kunnen aangezet worden, door meer co-development te voorzien i.s.m. hun (veelal kleinere) toeleveranciers.
Kortom, ongeveer alle beleidsdomeinen hebben een (potentiële) impact op de innovatiekansen, zowel in positieve als in negatieve zin. Zij beïnvloeden in het bijzonder de vraagzijde van innovatie. En daar gaat innovatie ten slotte om: niet alleen ‘uitvinden’ maar vooral uitvindingen toepassen op een winstgevende wijze.

Innovatief uitbesteden in de Defensiesector in de VS en het Verenigd Koninkrijk
In de VS wordt 16,3% van de defensie-uitgaven besteed aan O&O, of 67,5 mld. dollar (budget 2004). Dat is 55% van alle federale O&O-uitgaven. Een belangrijk deel hiervan gaat naar zeer geavanceerd onderzoek (10,2 mld. dollar) vnl. onder leiding van het DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) opgericht in 1958. DARPA selecteert en organiseert projecten die bedrijven en universiteiten voorleggen onder de vorm van overheidsbestellingen. Dit agentschap claimt dat tussen een derde en de helft van alle belangrijke innovaties in computerwetenschappen en technologie aan zijn werking te danken zijn (zgn. dual use).
De UK ontwikkelde het Smart Procurement Initiative in de defensiesector waarbij het ontwikkelingsrisico niet volledig meer bij de private sector wordt gelegd en waarbij onderlinge samenwerking tussen bedrijven en onderzoeksinstellingen een belangrijke dimensie vormt. De betrokken formules van ‘innovatief uitbesteden’ (PTP - Public Technology Procurement) verschillen wel grondig met b.v. onze ‘wedstrijduitbestedingen’ waarbij het risico en de kosten toch volledig bij de aanbiedende marktpartijen blijven. In de civiele sector zijn ook succesvolle voorbeelden van PTP’s te vermelden in de telecomsector in Zweden en Finland.

Bron: o.m. European Expert Group, 2003

De actieve innovatie-overheid

Zoals de Nederlandse AWT (Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid) stelt:‘Financiële ondersteuning van innovaties is slechts de sluitpost van de overheidsbemoeienis. De basis bestaat uit betrokkenheid, ondersteunend meedenken en het stimuleren van goede initiatieven.’5
Het klassieke innovatiebeleid, dat zich vnl. richt op de financiële ondersteuning, botst op zijn grenzen. De overheid moet een actieve rol opnemen in de innovatie-initiatieven, in nauw overleg met de betrokken actoren, in de geest van een reëel werkende PPS (Privaat-Publieke Samenwerking). En niet alleen omdat de overheid (in haar diverse geledingen) een sleutelactor is voor innovatiesucces. Aangezien innovatie steeds meer een samenspel veronderstelt van diverse actoren is er ook nood aan een moderatorfunctie. En daarin heeft de overheid een comparatief voordeel.
Stefan Kuhlman formuleert het als volgt: ‘Een moderator moet ‘the shadow of hierarchy’ hebben, de geur van gezag. Een private onderneming zal daarin, in de ogen van andere spelers, niet voldoen.’6
Tenslotte is er nog een derde basisreden waarom de overheid zich actief zou moeten opstellen inzake innovatie-initiatieven. En dat is verbonden met de basisopdracht van de overheid: instaan voor oplossingen van maatschappelijke problemen. Daartoe kan technologie en nog ruimer, innovatie, een wezenlijke bijdrage leveren. De denkbare actiedomeinen zijn legio: energieverbruik, milieu, mobiliteit, onderwijs en permanente vorming, veiligheid, gezondheidszorg, noem maar op. Een MERIT-studie (Maastricht) maakte reeds een verdienstelijke lijst op van strategische uitdagingen voor een innovatiebeleid ter zake.7 Kortom, innovatie zou op de agenda moeten komen van elk overheidsdepartement.

Vele drempels en valkuilen

De implementatie van een innovatiebeleid van de derde generatie is echter geen sinecure. Het veronderstelt het praktisch overwinnen van talrijke drempels en valkuilen, zelfs als de politieke wil er is om er werk van te maken. Om te beginnen is er niet één overheid, maar zeer vele overheden. Op een verschillend niveau (lokaal, regionaal, nationaal, Europees) maar bovendien ‘gedepartementaliseerd’ binnen een zelfde niveau. En dat gaat, de mens eigen, gepaard met zeer grote territoriumgevoeligheden.8 Een vernieuwd innovatiebeleid kan dus niet veronderstellen dat het innovatiedepartement zijn wetten zou opleggen aan andere bevoegdheidsdepartementen of omgekeerd dat elke departementele minister opnieuw ‘zijn’ budgetten voor O&O-steun zou gaan opeisen. Er zal wat subtieler moeten worden genetwerkt dan volgens de klassieke hiërarchische wijze.
Er is echter meer aan de hand. Er zijn ook mentale barrières in de onderscheiden denkkaders van de verschillende overheidsdiensten. Een recent SERV-rapport (2003) stelt het als volgt: ‘Er is dan ook sprake van een zekere paradox: iedereen erkent het grote belang van technologische innovaties voor het bereiken van betekenisvolle milieuresultaten, maar weinig handelen ernaar. Het milieubeleid en het innovatiebeleid blijven twee aparte werelden, met elk hun eigen denkkaders, concepten en instrumenten.”9
Er zijn organisatieculturen te overbruggen. Overheidsdepartementen hebben overigens telkens eigen te bereiken doelstellingen en dan bestaat de neiging om voor het (technologisch) zekere te kiezen, eerder dan voor het nog onzekere innovatieve. De rationale van de korte termijn domineert veelal de rationale van de langere termijn, die meer de rationale is van innovatie. Van een andere orde is het gewicht dat die grote private spelers innemen in hun relatie met de diverse overheden. Dat leidt niet alleen tot bezetting van overheidsmiddelen en -opdrachten maar evenzeer tot (technologische) ‘lock-in’-situaties ten nadele van nieuwe (veelal kleinere) innovatieve spelers. Een echte uitdaging voor een pro-actieve innoverende overheid is inderdaad ook de relatie met o.m. de grote private spelers. Dat veronderstelt voldoende eigen expertise op overheidsniveau en die ontbreekt veelal nog. Meer investeren in ‘strategische intelligentie’ is dus een basisvoorwaarde om een actieve en wezenlijk relevante rol te kunnen claimen als overheid in het innovatieproces.10

Bouwstenen voor een horizontaal gecoördineerd innovatiebeleid

Het voorzien of decreteren van formele interdepartementele coördinatiestructuren brengt zelden soelaas, tenzij bureaucratische bezigheidstherapie. Het leidt zelden tot een reëel afstemmen van de onderscheiden agenda’s en tijdsschema’s. Informele en interpersoonlijke contacten zijn wel effectief en zouden minstens van hogerhand moeten aangemoedigd worden.11 Toch mag ook het belang van strategisch samendenken rond de innovatiedoelstellingen niet onderschat worden. Ook op het allerhoogste niveau. De Finse Raad voor Wetenschaps- en Technologiebeleid wordt ter zake menigmaal als voorbeeld opgevoerd. De Raad staat o.l.v. de Finse Premier zelf en verzamelt de meest prominente actoren uit de privésector en de meest betrokken overheden. Dat laat minstens toe om ‘de neuzen in dezelfde richting te keren’ bij de strategische keuzes die het handelen van de diverse actoren later kan inspireren. Het voorbeeld heeft ongetwijfeld zijn beperkingen, al was het maar dat het slechts reëel werkbaar is voor kleinere landen. Maar daar behoren we nu eenmaal ook toe. Nederland heeft er zich recentelijk op geïnspireerd met de lancering van het Innovatie Platform dat onder leiding zal staan van de Minister-president.
Strategisch nadenken is echter meestal steriel als het niet gevolgd wordt door concreet handelen en afstemmen. En daartoe blijkt in de praktijk een ‘projectmatige aanpak’ de beste formule.

Maatschappelijke Innovatieprojecten

Een werkbare formule om diverse actoren te mobiliseren voor een gezamenlijke innovatiedoelstelling is het opzetten van (grote) maatschappelijke innovatieprojecten. De zeven ‘basisingrediënten’ hiertoe kunnen als volgt opgelijst worden.
. Vertrekken van een maatschappelijke uitdaging die innovatieve oplossingen vereist. Dat is niet alleen belangrijk voor de beleidsvisibiliteit naar de publieke opinie toe. Het strookt ook met de algemene tendens om innovatie meer vraaggedreven te benaderen (eerder dan technology push). Het kan ook de inzet van belangrijke overheidsmiddelen verantwoorden en de motivering verhogen van de relevant te betrekken overheidsinstanties (en maatschappelijke actoren).
. Voortbouwen op bestaande sterktes
Het Cluster-denken (Michael Porter en co) heeft er al eerder op gewezen: regionale sterktes hebben hun reden van bestaan en bieden de meeste kansen om nog verder versterkt te geraken. Een sterke innovatieve bedrijvigheid, out of the blue uitbouwen is zelden haalbaar. Het innovatiebeleid moet durven focussen en keuzes maken.12 Al te veel maken de verschillende regionale of nationale overheden dezelfde ‘lijstjes’ van meest belovende technologieën die dan maar in de eigen regio zouden moeten wortel schieten.13 Feit is ook dat de clusterstrategie tot nu toe nog niet ten volle operationeel werd benut. Voortbouwen op lokale sterktes betekent evenwel niet dat de betrokken activiteiten niet met structurele zwakheden zouden te kampen hebben (b.v. de telecom-industrie). Dat kan immers de bron zijn om iets te willen ondernemen en om actoren te mobiliseren. Sociaal overleg heeft hierin ook een rol te spelen.
. Betrekken van de meest relevante actoren, ook vanuit de (maatschappelijke) vraagzijde. Dit kan evolutief gebeuren, maar er dient alleszins vermeden te worden dat structuren tot stand komen met een meerderheid aan (niet-actieve) pottenkijkers. Anderzijds moet vermeden worden dat enkel grote spelers het geheel domineren. Het is essentieel om tijdig openheid te creëren naar kleinere innovatieve spelers zowel vanuit het bedrijfsleven, als vanuit de kennisinstellingen.14
. Respecteren van ieders eigen inbreng of bevoegdheid, ook al wordt er gemikt op samenwerking en coördinatie. Innovatienetwerking veronderstelt een niet-hiërarchisch proces om succesvol te zijn. Een specifiek punt in deze is de mogelijkheid om O&O-steun te combineren met overheidsaanbestedingen vanuit diverse departementen. Het veronderstelt enerzijds de bereidheid tot ‘innovatief uitbesteden’ (cf. kader) en anderzijds de bereidheid vanuit het klassieke innovatiebeleid om noodzakelijke ontwikkelingen in deze te steunen, ook al gaan deze gepaard met bestellingen. Deze combinatie is op zich niet contradictorisch met de concurrentiewetgeving.
. Zorgen voor een mandaat vanuit het hoogste niveau. Wil men met voldoende gezag de diverse actoren doen samenwerken en vooral de diverse overheidsinstanties en -verantwoordelijken, dan is een mandaat en missie vanuit het hoogste niveau vereist (regering/ premier). Het falen van samenwerking zal dan ook t.o.v. dit niveau moeten verantwoord worden.
. Een voldoende lange tijdshorizon
Zoniet dreigt men zich al te zeer te richten op de marktcreatie voor bestaande technologie, hetgeen de impuls naar innovatie toe wegneemt en eventueel tot technologische ‘lock-in’-situaties kan leiden. Toepassingsresultaten op korte termijn kunnen wel nodig en nuttig zijn. Innovatie is nu eenmaal geen lineair proces met een afgewerkt resultaat dat slechts kan verwacht worden op het einde van de lange tunnel.
. Zorgen voor een deskundig projectmanagement, onafhankelijk van de betrokken hoofdactoren. Het veronderstelt tevens voldoende middelen voor het vergaren van ‘strategische intelligentie’ (verkenningen, uittekenen van roadmaps, enz). PPS (privaat-publieke samenwerking) werkt als ze goed is samengesteld en deskundig geleid.15

Een ambitie op (aangepast) niveau

Het spreekt voor zich dat niet elk beleidsniveau eenzelfde ambitie van innovatie-coördinatie kan koesteren. Een Airbus-project b.v. zou nooit op Vlaamse schaal hebben kunnen slagen. Zelfs het Frans of Brits niveau was hiertoe onvoldoende. Het samenbrengen van industrieën en overheden op Europese schaal was noodzakelijk. Hetgeen niet belet dat, als afgeleide, nationale of regionale initiatieven in deze zin hebben. Airbus was een multinationaal innovatie-initiatief op Europese schaal. De Europese Commissie beschikt echter over aanzienlijke eigen onderzoeksmiddelen (4,5 miljard euro op jaarbasis) vnl. via het Europees en meerjarig O&O-Kaderprogramma. De opties van het Zesde Kaderprogramma, o.l.v. Commissaris Philippe Busquin, hebben ongetwijfeld merites, o.m. door zich te oriënteren op meer zwaartepuntvorming en grotere geïntegreerde projecten. Het is immers, in een geest van goede ‘subsidiariteit’ t.o.v. de O&O-inspanningen in de lidstaten zelf, van belang dat deze inspanningen niet zonder meer zouden gedupliceerd worden op Europees niveau. Toch zijn de Europese concepten van de geïntegreerde projecten of van de technologie-platformen nog vooral technologie-aanbodsgedreven. Het concept van de voormelde (grote) maatschappelijke innovatieprojecten zou het kaderprogramma een stap verder kunnen brengen. Hierbij zou niet alleen de coördinatie met andere Europese bevoegdheidsdomeinen van belang zijn, maar ook de afstemming met het beleid in de lidstaten rond concrete maatschappelijke innovatieprojecten. Ook hier zijn het aantal concrete mogelijke innovatiedoelstellingen legio. De aanpak van het mobiliteitsprobleem bijvoorbeeld (incl. de ‘auto van de toekomst’) vereist minstens een Europese aanpak en dan met meer beleidsinstrumenten dan de O&O-steun alleen.
Niet alle gecoördineerde innovatieprojecten veronderstellen echter een Europese schaal om succesvol te zijn. Op Vlaams en federaal Belgisch niveau is heel wat mogelijk (en waarom niet onderling?).
Zelfs het lokaal niveau kan zich zeer verdienstelijk coördinerend opstellen, op een aangepast ambitieniveau.16

Politiek draagvlak

Innovatie als centrale en horizontale doelstelling brengen op de agenda van de overheid veronderstelt minstens de politieke wil hiertoe. Dit gecoördineerd aanpakken evenzeer. Het vereist bovendien de bereidheid om de overheid een veel pro-actievere rol te geven als innovatie-actor. Vraag is of er een politiek draagvlak kan gevonden worden voor een Innovatiebeleid van de Derde Generatie.Voor ultraliberalen is een dergelijk pleidooi voor meer overheidsoptreden in de (economische) innovatiesfeer ongetwijfeld verwerpelijk. Die zijn wellicht meer vertegenwoordigd in de VS maar zelfs de praktijk in de VS is er één van zeer grote overheidsbemoeienis in het innovatiegebeuren, om te beginnen, maar niet exclusief, op het terrein van defensie.
Het pleidooi voor een innovatiebeleid van de derde generatie sluit ongetwijfeld meer aan bij de traditie van de ‘Rijnland-variant’ van kapitalistische economie. Maar de rol die de overheid er zich kan bij toemeten valt ook niet samen met die uit het naoorlogse Europese verleden. Het is een rol van mediator, mede-actor en coördinator van actoren. Dit veronderstelt een ‘zweem van leiderschap’, maar geen hiërarchische ‘top-down’-ingesteldheid, laat staan het zich substitueren aan de private sector. De overheid kan niet de ambitie koesteren om de innovatie-arena te domineren, wel om er actief deel van uit te maken. Er is wellicht ruimte om tot een consensus te evolueren op politiek niveau voor een marsrichting in het geschetst vernieuwd innovatiebeleid. De politieke differentiëring zal eerder ontstaan rond de concrete invulling van maatschappelijke doelstellingen waarop dit innovatiebeleid zich prioritair zou moeten richten.
Een recent voorbeeld op Vlaamse schaal is het project rond de interoperabiliteit van interactieve digitale televisie (en voorafgaand het e-VRT-project). Het project verzamelt niet alleen alle relevante actoren uit de private en publieke sector in deze. Het was tevens het resultaat van de integratie van het media- en innovatiebeleid. Dit voorbeeld van ‘horizontale integratie’ werd ongetwijfeld sterk bevorderd door het feit dat voor beide Vlaamse bevoegdheidsdomeinen eenzelfde minister verantwoordelijk was (Dirk Van Mechelen).
Een belangrijke charme van een innovatiebeleid van de derde generatie is dat het ook een grotere maatschappelijke interesse kan opwekken voor het innovatiebeleid en voor de omvangrijke middelen hiertoe. Een groter maatschappelijk draagvlak vormt ook de beste waarborg voor een voldoend politiek draagvlak.

Het aangrijpen van nieuwe kansen

Een nieuw innovatiebeleid vervangt niet de verworvenheden van het innovatiebeleid van de eerste en tweede generatie. Het voegt er een dimensie aan toe: innovatie moet op de agenda van elke beleidsbevoegdheid. Het is een dimensie die essentieel is om de klassieke (en omvangrijke) innovatie-ondersteuning daadwerkelijk economisch en maatschappelijk te laten renderen.
De recente delocalisaties van kennisjobs wijzen op de noodzaak om onderzoek voldoende te verankeren. Na de delocalisatie van productie volgt op termijn ook de delocalisatie van onderzoek. Dit hoeft geen dramatische proporties aan te nemen, maar het was een illusie te geloven dat onderzoek voor de Westerse industrielanden gereserveerd zou blijven. De verankering van onderzoek en innovatie is daarom steeds meer te zoeken in relatie tot hoogwaardige vormen van dienstverlening met een belangrijke technologische component (o.m. in de zorgsector). En de markt van hoogwaardige dienstverlening is zeer sterk verbonden met de regio’s met een hoog inkomen. De ontwikkeling ervan is in grote mate afhankelijk van overheidsbemiddeling en -organisatie. Het is dus kwestie van kansen te grijpen.
Het innovatiebeleid moet de grenzen kunnen doorbreken van zijn eigen microkosmos. Het stimuleren van een innovatieve vraagzijde is niet volledig nieuw voor de overheid. Het besef om dit op een meer systematische, expliciete en bewuste wijze aan te grijpen, eerder dan impliciet en occasioneel, staat centraal in het innovatiedenken van de derde generatie. De (Europese) regio’s die hierin slagen zullen het groeipotentieel ervan reëel kunnen benutten. Meer investeren in onderzoek en ontwikkeling zal hiertoe niet volstaan.

Paul Zeeuwts 17
Directievoorzitter van het IWT

Noten
1/ cf. OESO - Technology and Economy Programme rapporten, Paris, 1996.
2/ Het concept werd o.m. gelanceerd in de studie ‘Innovation tomorrow - Innovation policy and the regulatory framework: Making innovation an integral part of the broader structural agenda’ Louis Legrand & Ars - PREST (UK) - ANRT (F) - Innovation Paper nr 28 - in opdracht van de DG Enterprise (EC), 2002.
3/ cf. Stefan Kuhlman (Frauenhofer - ISI) in Onderzoek Nederland, 9 mei 2003.
4/ ‘Raising EU R&D Intensity - Improving the Effectiveness of the Mix of Public Support Mechanisms for Private Sector Research and Development’, Report to the European Commission by an Independent Expert Group, 2003.
5/ ‘Backing winners’ - Van generisch technologiebeleid naar actief innovatiebeleid, AWT-advies nr. 53, juli 2003.
6/ Stefan Kuhlman, op.cit.
7/ R. Cowan en G. Van de Paal - ‘Innovation in a knowledge-based economy’, a MERIT Study Commissioned by the European Commission (DG Enterprise), Publ. no EUR 17023, June 2000.
8/ cf. een goede analyse in ‘New Governance for Innovation - The Need for Horizontal and Systemic Policy Co-ordination’, Report of a Workshop of the Six Countries Programme/ Frauenhofer - ISI/ Utrecht University, Karlsruhe, 14/15 November 2002.
9/ Peter Van Humbeeck ‘Sociaal Economisch Rapport Vlaanderen, Thema V, Naar een industrieel beleid voor het milieu: Technologie en innovatie als sleutel voor een duurzame welvaart’, p. 416, SERV 2003.
10/ Zie ook de aanbevelingen in de Europese Expertengroep, op. cit., p.124 en New Governance for Innovation, op. cit., p.19.
11/ Zie ook ‘Innovation Tomorrow’, op. cit. p.177.
12/ cf. AWT-advies, op. cit., p. 53.
13/ cf. Dany Jacobs, ‘Clusterbeleid als hefboom tot innovatie’, IWT-studie, februari 2000.
14/ De Europese Expertengroep, op. cit., p. 65 pleit daarom expliciet voor het hanteren van quota’s t.v.v. kleinere ondernemingen. Zie ook SBIR-regeling in de VS opgelegd aan de diverse Overheidsagentschappen voor steun aan innovatie.
15/ cf. ‘Government - Industry Partnerships for the Development of New Technologies’, rapport van de National Research Council (of the National Academies) o.l.v. C.W. Wessner, Washington, 2003.
16/ Een voorbeeld is Leuven Charta 2010, waarbij de krachten van het stadsbestuur, de universiteit en de sociaaleconomische actoren gebundeld worden t.b.v. een kennis-intensieve bedrijfsontwikkeling in de Leuvense regio.
17/ De auteur schreef deze bijdrage in persoonlijke naam.

innovatie - wetenschappelijk onderzoek

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 2 (februari), pagina 36 tot 44