Alle westerse welvaartsdemocratieën zijn daarom al enige tijd bezig met het doorvoeren van de nodige herstructureringen. In België is dat niet anders, denk b.v. aan de onvolprezen pensioenhervorming van 1997, aan het totstandkomen van de zorgverzekering in Vlaanderen of aan de recente wet op de aanvullende pensioenen. Toch is België onvoldoende gewapend tegen de komende lasten van de vergrijzing. Daar zijn drie structurele redenen voor: de hoge overheidsschuld, de zeer lage participatiegraad bij ouderen en de communautaire verhoudingen die een gecoördineerd beleid inzake werk en zorg bemoeilijken. Daarom is het goed en niets te vroeg dat de vergrijzing terug prominent op de politieke agenda is geplaatst.
Door de profileringsdrang eigen aan elke pre-electorale fase dreigt het debat over de noodzakelijke herstructureringen echter afgeleid te worden naar bijkomstigheden of naar zaken waar het niet echt op aankomt. Het debat dreigt bovendien gepolariseerd en weinig zakelijk te verlopen. Recente standpunten over het organiseren van gecontroleerde migratie, over de beperking van de duur van de werkloosheidsuitkeringen, over de afschaffing van de brugpensioenen of nog over de desindexering van de lonen kunnen achterhoedegevechten doen ontstaan die niet echt bevorderlijk zijn voor het totstandkomen van een brede maatschappelijke consensus. Daarom is een studie- en bezinningsperiode die uitmondt in een masterplan om op korte en middellange termijn de nodige sociaaleconomische hervormingen door te voeren een erg goede gedachte. Een dergelijk masterplan zou rond vier grote centrale assen moeten worden opgebouwd: werk, zorg, inkomen en kinderen. Drie beginselen moeten hierbij leidinggevend zijn: de lasten van de vergrijzing moeten op een rechtvaardige manier gespreid worden over en binnen de generaties, er moet een kwaliteitsvolle zorgondersteuning komen voor iedereen en er moet geïnvesteerd worden in het potentieel van ouderen én van kinderen.

Investeren in ouderen en jongeren

De snel op ons afkomende veroudering maakt ons angstig. Voor een deel is dat terecht. Aan de vergrijzing zijn immers grote lasten verbonden. Omdat in een verouderende samenleving het aantal ongezonde levensjaren toeneemt, stijgen uitgaven in de sociale zekerheid (die meer arbeidsongeschiktheidsrisico’s - zeg maar pensioenen - moet dekken), in de gezondheidszorgen en in de welzijnszorgen in het algemeen. Zuivere verouderingslasten waaraan nog bijna autonome kostenstijgingen moeten worden toegevoegd ten gevolge van o.a. de eigen aard van onze pensioenregimes, van de explosieve groei van de uitgaven voor gezondheidszorgen en van generatiefactoren die maken dat jongere bevolkingsgroepen meer zullen verwachten van de voorzieningen van de verzorgingsstaat. Maar in de veroudering zitten ook kansen vervat. Met de stijging van het aantal oudere levensjaren komt immers een enorm potentieel vrij aan kennis, ervaring én vaardigheden. Mits een optimale inzet - in de economische, sociale en politieke sfeer - zal dit potentieel mee de toenemende verouderingslasten kunnen opvangen. Ook zal moeten geïnvesteerd worden om de talenten van (liefst meer) kinderen volledig tot ontwikkeling te brengen. Des te sterker de aankomende generatie des te beter zij in staat zal zijn zich te bewegen in een verouderende samenleving.
We zullen met z’n allen langer moeten werken. Dit is nodig, ten eerste, om te compenseren voor de krimpende actieve bevolking en, ten tweede, omdat door de economische uitsluiting van ouderen hun potentieel aan kennis en ervaring verloren gaat. Langer werken is ook mogelijk omdat de meesten langer in goede gezondheid leven. Langer werken is tenslotte ook sociaal wenselijk omdat door de concentratie van de arbeid in de jongere levensfase een veel te grote druk is ontstaan op gezinnen met opgroeiende kinderen. Tot deze voor de hand liggende conclusie is men overal in de westerse wereld gekomen, ook in landen waar - naar onze maatstaven - relatief veel ouderen aan het werk zijn. Ze geldt a fortiori voor België waar de activiteitsgraad bij 50-plussers bijzonder laag ligt. De ervaring leert echter dat de doelstelling om langer te werken niet makkelijk bereikt zal worden. Op enkele succesvolle voorbeelden na (Finland is een interessante case) zijn de pogingen in het buitenland om ouderen te ‘activeren’ niet erg hoopgevend. Daar zijn verschillende redenen voor. Ten eerste brengt de afbouw van systemen van vervroegde pensionering vaak louter verschuivingen teweeg, naar werkloosheids- of invaliditeits­uitkeringen bijvoorbeeld. Om effectief te zijn moet een activeringsbeleid daarom betrekking hebben op het geheel van de uitkeringsstructuur, niet alleen de brugpensioenen. De tweede reden voor het matige succes van het activeringsbeleid ligt bij de bedrijven: zolang ondernemingen geneigd blijven (of gedwongen worden) om de uitstoot van oudere werknemers te gebruiken als goedkoop instrument van personeelsbeleid en zij geen gebruik maken van het potentieel van oudere werknemers, blijft aan de aanbodzijde een belangrijke hindernis bestaan om mensen langer aan het werk te houden. De derde reden verwijst naar het traditionele loopbaanprofiel waarbij de meeste mannen en vrouwen een ononderbroken jobgeschiedenis combineren met het grootbrengen van kinderen. Buiten adem maar welvarend kijken zij halsreikend uit naar ‘meer tijd voor zichzelf’. Mede daarom is vervroegde pensionering uitgegroeid tot een nieuwe levenswijze: opinieonderzoek leert dat zo goed als nergens in de rijke geïndustrialiseerde wereld een meerderheid van de bevolking nog bereid is om tot 65 jaar te werken. Er bestaan dus geen wonderoplossingen. Maar de tijd dringt. Daarom is een coherent beleidsplan nodig dat uitgaat van een levensloopperspectief en aandacht heeft voor zowel de ‘pull-factoren’, d.w.z. de incentives binnen de sociale zekerheid en daarbuiten om vroegtijdig de arbeidsmarkt te verlaten, als de push-factoren die neerkomen op het - voor de oudere werknemer - ronduit onvriendelijke ondernemingsklimaat.

De lasten rechtvaardig verdelen, binnen en tussen generaties

Twee vaststellingen zijn hier van belang: de sterke nivellering van de intergenerationele inkomensverdeling en de zeer grote (en toenemende) ongelijkheid binnen de groep van ouderen. Vanwege de stijging van het inkomen van gepensioneerden gedurende de voorbije decennia zijn de ouderen nu gemiddeld bijna even welvarend geworden dan de jongeren. Met andere woorden: een ongecontroleerde toename van de transfers van jong naar oud zou op termijn wel eens kunnen leiden tot een scheeftrekking van de intergenerationele welvaartsverdeling, ten nadele van jongeren en gezinnen met kinderen. Hoewel ik denk dat het draagvlak van de solidariteit tussen generaties erg stevig is (zie de uitleiding) zou deze solidariteit dan wel eens té zwaar op de proef kunnen worden gesteld. Daarnaast is het ook van belang in te zien dat de ongelijkheden binnen de groep van ouderen erg groot zijn (veel groter dan bij de actieven) en dat het armoederisico bij ouderen nog steeds veel hoger ligt dan gemiddeld. Er moet dus nagedacht worden over de vraag hoe de inkomensbescherming voor ouderen in de toekomst kan gewaarborgd blijven, hoe de pensioenen kunnen verbeterd worden voor de zwaksten onder hen en hoe de verouderingslasten moeten gespreid worden over de bevolking, binnen én tussen generaties. Ik geloof niet dat het erg nuttig is om te zoeken naar een boekhoudkundige generatiebalans waarin opgeteld wordt wat opeenvolgende generaties voor elkander doen, gedaan hebben en zullen doen. Generaties leven in verschillende tijdperken; ze hebben andere waarden, andere levenslopen en andere arbeidslevens. Dat maakt hen principieel onvergelijkbaar. Bovendien zijn de verschillen binnen generaties groot en deze ongelijkheden verschuiven doorheen de tijd. Hiermee is natuurlijk niet gezegd dat de schuldafbouw niet de hoogste prioriteit moet krijgen. We mogen de volgende generatie niet opzadelen met een dubbele schuld, die van het verleden en die van de toekomst.
Bij het streven naar een rechtvaardige verdeling van de lasten gaat het in hoofdzaak om de verhouding tussen de eerste, tweede en derde pensioenpijler en om de financieringswijze van de sociale zekerheid. De eerste pijler moet de centrale as blijven van de inkomensbescherming voor ouderen. Dat is het uitgangspunt. Een behoorlijk wettelijk pensioen moet de basis blijven voor iedereen. Zolang iedereen erbij gebaat is zal deze pijler sterk blijven. Het belangrijkste hier is ongetwijfeld het veilig stellen van behoorlijke en welvaartsvaste minimumpensioenen. Deze minima zijn vandaag nog ontoereikend, vooral - maar niet uitsluitend - bij de zelfstandigen. Vanwege de scheeftrekking tussen het aantal actieven en niet-actieven is het ook nodig om voortdurend de verhouding tussen lasten (bijdragen) en baten (pensioenbedragen) in het oog te houden. In het stelsel van de werknemers zijn de instrumenten voorhanden om kostenstijgingen af te remmen. Bij de zelfstandigen daarentegen zijn er autonome kostenstijgingen ingebouwd die niet gedekt worden door evenwaardige stijgingen aan de inkomstenzijde. Hier zijn op korte termijn belangrijke structurele ingrepen nodig, wil men de pensioenen voor zelfstandigen op een duurzaam spoor krijgen. Ook de ambtenarenpensioenen zouden moeten worden doorgelicht tegen de achtergrond van een billijke verdeling van lasten en baten.
De tweede pijler is een belangrijk, zij het bijkomend, hulpmiddel om de gevolgen te ondervangen van de afremming van de bovenminimale pensioenen in de eerste pijler. Voorwaarden voor de ontwikkeling van deze pijler zijn, ten eerste, behoorlijke wettelijke minima (hoger dan nu) en, ten tweede, het feitelijk gebruik ervan door allen (niet alleen de top). Aan de financieringszijde (van de pensioenen en van de sociale zekerheid in het algemeen) moet dringend werk gemaakt worden van een structurele verruiming van de basis (niet alleen arbeidsinkomens). Dit is nodig, eensdeels om te vermijden dat door bijdrageverhogingen in de toekomst eenzijdig de arbeidskosten zouden toenemen en, anderdeels, om ook de intergenerationele solidariteit te laten spelen. Gelet op de grote inkomensongelijkheden binnen de groep gepensioneerden en hun gemiddeld hoog welvaartsniveau is het niet meer dan normaal dat ook deze leeftijdsgroep een gepaste bijdrage zou leveren tot de sociale zekerheid in het algemeen en de gezondheidszorgen in het bijzonder.

Goede en betaalbare zorg voor iedereen

Over de gevolgen van de veroudering voor de kosten van de gezondheidszorgen zijn de meningen verdeeld. Volgens sommigen neemt met de veroudering het aantal ongezonde levensjaren sneller toe dan de gezonde. Anderen menen dat gezonde en ongezonde levensjaren elkaar in evenwicht zullen houden, omdat de komende generaties ouderen hoger geschoold zullen zijn, minder en in betere arbeidsomstandigheden zullen gewerkt hebben, meer aan preventie zullen doen en betere medische behandelingen zullen gekend hebben dan hun voorgangers. Vaststaat dat er belangrijke verschuivingen zullen optreden binnen het pakket van gezondheidszorgen - geriatrie zal evident belangrijker worden - én dat de kosten die verband houden met zorgafhankelijkheid snel zullen toenemen.
Thuiszorg verdient voorrang. Omdat de mogelijkheden van verwanten (vaak ‘verborgen patiënten’ genoemd) begrensd zijn, moet de informele thuiszorg ondersteund worden door formele extra- en transmurale zorg en door een behoorlijke financiële ondersteuning van formele en informele hulpverleners. En natuurlijk moeten voldoende betaalbare en kwaliteitsvolle intramurale voorzieningen worden gecreëerd. De aandacht moet vooral uitgaan naar de coördinatie van het traject ‘op maat’ dat de zorgbehoevende ouderen zullen moeten kunnen doorlopen en waarmee het vandaag wel meer dan eens misloopt.
Om het zorgrisico te ondervangen zijn er 4 beleidsmodellen voorhanden: het aanbod van diensten, de bijstand, de verzekering en de (financiële) ondersteuning van zorgverstrekkers. In de Vlaamse zorgarchitectuur is elk van deze modellen aanwezig: er is een ruim (zij het nog ontoereikend) aanbod van kwaliteitsvolle zorgvoorzieningen, gaande van thuiszorg over extra-, semi- en transmurale zorg. Het bijstandsmodel wordt gehanteerd in het systeem van Hulp aan Bejaarden en in de OCMW-tussenkomsten. Met de nieuwe zorgverzekering beschikt Vlaanderen ook over het verzekeringsinstrument om zorgkosten te ondervangen: ongeacht de bestaansmiddelen kunnen alle zorgbehoevende verzekerden een kostendekkende uitkering krijgen. Het tijdskrediet biedt - binnen het kader van de algemene sociale zekerheid - een inkomensvervangende uitkering aan informele zorgverleners. En de dienstencheques zullen tenslotte de markt van persoonlijke diensteneconomie verder tot ontwikkeling laten komen. De instrumenten zijn er dus, maar het zorgenplaatje is noodzakelijkerwijze erg complex, zowel voor de regisserende overheid als voor de hulpbehoevende ouderen. Planning en coördinatie zijn hier absoluut noodzakelijk.

In een masterplan moet de zorgverzekering bijzondere aandacht krijgen. De Vlaamse zorgverzekering zorgt voor een belangrijk bijkomend structureel financieringskanaal. Ze heeft bovendien de intrinsieke meerwaarde het zorgrisico (althans gedeeltelijk) uit de sociale bijstandssfeer te hebben gehaald. Evenwel is duidelijk dat de jonge zorgverzekering nog lang niet is uitgekristalliseerd. Er zijn immers goede redenen om aan te nemen dat de huidige vormgeving noch financieel zeker noch sociaal doelmatig is. Hier ligt trouwens de oorzaak van het enorm labiele karakter van de regelgeving sedert haar ontstaan.
Het basisstramien van de zorgverzekering gaat terug naar het Beveridgeaanse model van sociale zekerheid: forfaitaire bijdragen door iedereen te betalen en forfaitaire uitkeringen. De geschiedenis van de Engelse sociale zekerheid heeft echter geleerd dat dit model niet kan werken. De reden daarvoor is erg simpel: wil men een verzekering hebben waaraan iedereen kan participeren dan moeten de forfaitaire bijdragen erg laag gehouden worden. Derhalve blijven de inkomsten voor het stelsel beperkt en kunnen ze nooit tot een volwaardige sociale bescherming leiden. Bovendien is het blind verdelen van forfaitaire vergoedingen (enkel rekening houdend met de graad van zorgbehoevendheid) niet erg doelmatig: er wordt geen rekening gehouden met de soort en dus de kost van de zorg die moet worden aangekocht (dat kan nogal verschillen van geval tot geval), er is geen kwaliteitscontrole op de aangekochte zorgen en de overheid heeft geen sturingsmechanisme op de markt van zorgverlening. De zorgverzekering zit ook gekneld tussen België (de Vlaamse bevoegdheid terzake wordt door Wallonië betwist) en Europa (die vindt dat de verzekering, zoals alle sociale verzekeringen, moet opengesteld worden voor al wie in Vlaanderen werkt, en niet alleen aan diegenen die er wonen). Mede daarom moet nagedacht worden over de bijsturing van de Vlaamse zorgverzekering, zowel aan de zijde van de financiering als aan de zijde van de verstrekkingen. Een ook hier is een globaal plan nodig om het geheel van de zorgarrangementen op de verschillende beleidsniveaus op een coherente wijze te laten evolueren.

Bij wijze van uitleiding

Ik geloof niet dat de solidariteit van jong naar oud in de toekomst zal bezwijken. Deze solidariteit heeft immers een zeer bijzondere dimensie: de dimensie van ‘nabijheid’ en ‘reciprociteit’. Ouderen zijn ouders en bijna iedereen zal/hoopt ooit wel eens oud te worden. Oud en jong zijn dus geen vreemden voor elkaar; altruïsme, loyauteit, schuld en liefde binden elkaar, kleuren en domineren de transfers van jong naar oud. Overigens geeft ook het welbegrepen eigenbelang de gecollectiviseerde intergenerationele transfers een belangrijke ondersteuning. Een ontoereikende collectieve bescherming van ouderen wordt immers onmiddellijk gereflecteerd op de jongeren - omdat zij dan zelf hetzij in geld, hetzij in tijd de nodige zorgen voor hun ouders gaan moeten opnemen. Bovendien zijn intergenerationale transfers ook intertemporele transfers tussen verschillende levensfasen. Dat is de sterkte van de repartitie. Tot slot mag ook niet vergeten worden dat de solidariteit ook in omgekeerde richting loopt, d.m.v. erfenissen, schenkingen en zorg voor de kleinkinderen. Dit alles geeft aan de intergenerationele solidariteit een veel grotere legitimiteit dan b.v. de transfers tussen werkenden en werklozen. Mede daarom moet de onderhoudsplicht van jongeren naar ouderen (en omgekeerd) principieel bewaard blijven.

Bea Cantillon
Gewoon hoogleraar aan de Universiteit Antwerpen en directeur van het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck

sociale zekerheid - sociale bescherming - vergrijzing - nieuwjaarsbrief

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 1 (januari), pagina 4 tot 8

• nieuwjaarsbrief
• sociale zekerheid
• vergrijzing
• sociale bescherming