Hoe kunnen we deze recente gebeurtenissen in de Belgische arbeidsverhoudingen duiden? En welke zullen de eventuele gevolgen zijn voor het nakende interprofessioneel overleg? Om hierop een begin van antwoord te geven, spelen we even leentjebuur bij onze noorderburen. In hun publicatie Een Nederlands Mirakel. Beleidsleren in de verzorgingsstaat (1998) stellen de Nederlanders Jelle Visser en Anton Hemerijck, respectievelijk arbeidssocioloog en bestuurskundige, een theorie van beleidsleren op en brengen deze vervolgens in de praktijk bij het beschrijven en analyseren van de Nederlandse ontwikkelingen van de voorbije vijftien jaar binnen drie beleidsdomeinen: het loon-, sociale zekerheids- en arbeidsmarktbeleid. Dit is een hele hap. Gezien het korte bestek concentreren we ons enkel op die elementen van belang voor ons opzet. We doen daarbij zonder twijfel te kort aan de talrijke nuances en kanttekeningen die Visser en Hemerijck ten aanzien van hun eigen beleidstheorie maken.
Het conceptueel kader van Visser en Hemerijck biedt de mogelijkheid om de voorbije en recente evoluties binnen de Belgische arbeidsverhoudingen en loonvorming te analyseren. Zonder aan een uitgebreide exegese te willen doen, is het toch noodzakelijk om deze theorie even toe te lichten. We passen ze vervolgens toe op de naoorlogse Belgische arbeidsverhoudingen.

Beleidsleren als combinatie van puzzelen en poweren

Visser en Hemerijck betogen dat de verhoogde interne en externe probleemdruk op de naoorlogse verzorgingsstaat deze noodzaakt tot institutionele verandering. De bestaande onderzoeken over hoe de verzorgingsstaat met deze probleemdruk omgaat, achten ze echter ontoereikend. Deze academische studies beklemtonen vooral de politieke inertie binnen de verzorgingsstaat en de institutionele hardnekkigheid ervan en niet de pogingen tot kentering van het beleid en institutionele aanpassing. Via hun theorie van beleidsleren trachten Visser en Hemerijck de inspanningen tot institutionele verandering van de verzorgingsstaat te verklaren.
Allereerst beklemtonen ze dat ook actoren zelf inhoudelijke strategieën kunnen ontwikkelen om instituties in hun voordeel te veranderen. Daarmee zetten ze zich af tegen de onderschikking van het menselijk handelen aan allesoverheersende instituties of institutioneel determinisme. Daarenboven argumenteren ze dat institutionele verandering niet per definitie radicaal-episodisch van aard is. Institutionele hervormingen kunnen ook geleidelijk geschieden door bijvoorbeeld instituties voor andere doeleinden in te zetten (institutionele transpositie) of van bijkomende spelregels te voorzien (flankerend beleid).

In het verlengde hiervan is institutionele verandering het resultaat van puzzelen en poweren van beleidsactoren. Enerzijds betekent puzzelen een poging om beleidsproblemen intellectueel te beheersen en stukjes van potentiële oplossingen te vinden. Anderzijds verwijst poweren naar machtsvorming door het mobiliseren van maatschappelijke en politieke krachten in functie van een bepaalde diagnose van een beleidsprobleem en oplossing ervoor. Beleidsleren is aldus de interactie tussen puzzelen en poweren door rationeel beperkte beleidsactoren die onder tijdsdruk staan. Visser en Hemerijck stellen dat vooral beleidsfalen leidt tot beleidsleren.
Ze maken een onderscheid tussen drie soorten beleidsaanpassingen: instrumentele aanpassing (eerste orde); institutionele hervorming (tweede orde) en paradigmaverandering (derde orde). Bij instrumentele aanpassing steunen beleidsmakers sterk op bestaande instituties en reeds vroeger gemaakte beleidskeuzes. Wanneer dit niet volstaat, zullen riskantere veranderingen noodzakelijk zijn. Bij institutionele hervormingen sleutelen beleidsactoren aan de verantwoordelijkheden van en tussen de staat en de belangenorganisaties. Wanneer een echte beleidsimpasse dreigt, zal een nog zwaardere aanpassing nodig zijn. Bij een verschuiving in het beleidsparadigma wijzigen de inhoudelijke beleidsprioriteiten op basis van een nieuw begrip van de bestaande beleidsproblemen. Beleidsleren is evenwel verankerd binnen een specifieke politiek-institutionele context. We schetsen even deze context voor België.

Flexibiliteit door coöperatie

België is een klein land met veel buitenland. De geringe afzetmogelijkheden voor de Belgische industrie op de eigen binnenlandse markt en de nood van sommige industrieën aan schaalvoordelen om rendabel te zijn, verklaren de grote openingsgraad. Door de afhankelijkheid van de wereldmarkt en de eventuele negatieve gevolgen ervan zijn kleine landen kwetsbaar. Om de risico’s van de wereldmarkt te compenseren en de hieraan gekoppelde onzekerheid te overstijgen, zoeken vooral deze kleine landen hun toevlucht tot een strategie van flexibele aanpassing aan de internationale concurrentieverhoudingen. Een corporatistisch beleidsbestel is zo’n strategie.

Dit beleid houdt, volgens Visser en Hemerijck, verband met de bijzondere verhouding tussen de staat en maatschappelijke organisaties. Onder bepaalde voorwaarden delen particuliere belangengroepen de ‘politieke ruimte’ met de staat. Ze verwerven zo een semi-openbare status met betrekking tot de ontwikkeling en uitvoering van sociaaleconomisch beleid. In ruil voor deze politieke invloed bieden belangengroepen via het mobiliseren van hun achterban hun maatschappelijke steun aan. Vanuit doelmatigheidsoverwegingen is het voor de overheid immers niet onbelangrijk dat brede en representatieve maatschappelijke belangengroepen instemmen met het gevoerde beleid.¹ Het buitenparlementaire karakter van het corporatistisch beleid verhindert ten slotte niet dat dit beleid uiteindelijk onderworpen is aan de parlementaire besluitvorming en bijgevolg is ingebed in de publiekrechtelijke soevereiniteit van de democratische rechtstaat.

Volgens Visser en Hemerijck draagt de institutionele inbedding van het corporatisme bij tot een aantal positieve leereffecten. Volgens de theorie van het beleidsleren is het voornaamste leereffect ‘(…) de mogelijkheid dat georganiseerde belangen worden verleid de inhoud van hun beleidsvoorkeuren en strategieën van collectieve actie te heroverwegen, opnieuw te benoemen en op een maatschappelijk verantwoorde (…) wijze bij te schaven’.² Door het medebeleid moedigt de overheid de belangengroepen m.a.w. aan om hun particuliere belang te overstijgen en zich in te schakelen in universele belangen (binnen het kader van de vrijemarkteconomie) als volledige werkgelegenheid en prijsstabiliteit. Dit is niet het resultaat van een miraculeus altruïsme, maar wel van een ‘voor-wat-hoort-wat’-logica of een ‘norm van wederkerigheid’.³ Of anders gesteld: actoren rekenen er onderling op dat huidige toegevingen in de toekomst gehonoreerd zullen worden. Aan deze logica of norm is echter een voorwaarde verbonden. Zonder participatie in zogenaamde ‘netwerken van burgerlijke betrokkenheid’ lukt de instandhouding van de ruilrelatie niet. Precies hierin schuilt de kracht van corporatistisch beleid: de geïnstitutionaliseerde samenwerking verplicht de actoren om elkaar frequent te ontmoeten en zo de vertrouwensbanden aan te halen. Dit georganiseerd vertrouwen kan echter kantelen en veranderen in georganiseerd wantrouwen. Corporatistisch beleid maakt het nu eenmaal eenvoudiger voor belangengroepen om obstructie te voeren tegen sociaaleconomische beleidshervormingen. Hoewel corporatistisch beleid in economische tegenspoed quasi inherent stabiliteit garandeert, is beleidsverstarring tot zelfs beleidsimpasse de keerzijde van de medaille. Deze neiging van corporatistisch beleid tot institutionele sclerose in tijden van sociaaleconomische cholera is meestal de focus bij de heersende corporatistische theorievorming. Ook de neo-institutionele theorieën besteden veel aandacht aan behoudsgezindheid bij beleidsactoren en institutionele status quo. Gebrekkige benaderingen, oordelen Visser en Hemerijck, want het dynamische element ontbreekt.

Om het corporatistische stelsel doorheen de tijd te schetsen, ontwerpen Visser en Hemerijck, zoals ze het zelf omschrijven, een betrekkelijk eenvoudig conceptueel kader. Precies dit analytisch concept zullen we hanteren bij ons overzicht van het ontstaan en ontwikkeling van het Belgisch sociaal overleg. Hoe ziet dit dynamisch conceptueel kader er nu uit?

Corporatistisch beleidsleren als conceptueel kader

Aan de hand van de twee voornaamste dimensies van corporatistische theorievorming stellen Visser en Hemerijck een matrix op. Enerzijds kenmerkt corporatistisch beleid zich door ‘de mate van institutionele integratie van georganiseerde belangen in de beleidontwikkeling en uitvoering’ en, anderzijds, door ‘de mate van maatschappelijke steun voor corporatistisch beleid bij de deelnemende belangenorganisaties’. Beide dimensies - institutionele integratie en maatschappelijke steun - preciseren we even.
De institutionele integratie markeert het relatieve belang van de regulerende overheid. Zowel naar vorm als inhoud zet de overheid de krijtlijnen uit van het corporatistische bestel. Vormelijk bepaalt de overheid de formele zeggenschap - adviserend, medebesturend of zelfstandig - van de belangenorganisaties en de bi- en tripartiete organen op de beleidsontwikkeling, -bepaling en -uitvoering. Daarnaast bakent de overheid de inhoudelijke reikwijdte of het werkdomein af van het corporatistisch beleid. Corporatistisch beleid veronderstelt aldus een sterke staat die niet alleen de institutionele structuur creëert en bestendigt, maar ook hiërarchisch ingrijpt om in verdelingsconflicten te bemiddelen. Toch is de overheid niet almachtig. De institutionele integratie kan enkel belangorganisaties aanzetten om hun particuliere belangen te overstijgen en verdelingsconflicten bij consensus te beslechten.
Zonder maatschappelijke steun en instemming van belangenorganisaties lukt de corporatistische ruil echter niet. De capaciteit en bereidheid hiertoe hangen af van de ‘omvattendheid’ van de belangenorganisaties. De ledensamenstelling van omvattende organisaties is zo heterogeen dat de ledenbelangen quasi samenvallen met het ‘algemeen belang’. Of omvattende organisaties daadwerkelijk het ‘algemene belang’ boven interne deelbelangen plaatsen, is afhankelijk van twee elementen. Enerzijds van het vermogen om tot een interne consensus te komen en in onderhandelingen met anderen deze te vertegenwoordigen en te verdedigen. Anderzijds van het vermogen om de leden intern te verzoenen met het bereikte onderhandelingsresultaat.

Figuur 1 - Maatschappelijke en institutionele veranderingen van het corporatisme

Institutionele integratie en maatschappelijke steun zijn aan verandering onderhevig. Het corporatistische beleid kan op beide indicatoren of dimensies laag of hoog scoren.⁴ Dit resulteert in een matrix met vier mogelijke types van corporatistisch beleid: ‘innovatief corporatisme’, ‘responsief corporatisme’, ‘immobiel corporatisme’ en ‘corporatistische ontvlechting’. De innoverende analyse van Visser en Hemerijck zit precies in het dynamische karakter - de interactie tussen institutionele integratie en maatschappelijke steun - van hun conceptueel kader. Dit kader is bijzonder geschikt om het sociaal overleg in België in de tijd te analyseren. De auteurs opperen ten slotte dat paradigmatisch beleidsleren binnen de politiek-institutionele context van het corporatistische beleidsbestel op twee manieren mogelijk is. Ten eerste kan de staat een nieuwe vorm van beleidsleren opleggen aan maatschappelijke organisaties. De invoering van een nieuw beleidsparadigma is aldus gekoppeld aan externe interventie en het neerhalen van achterhaalde corporatistische instituties. Ten tweede is er een verschuiving mogelijk in het machtsevenwicht tussen de maatschappelijke organisaties. Dit verbroken machtsevenwicht leidt de verzwakte organisatie tot proactief leren in de richting van de inhoudelijke voorkeuren van de dominante organisatie. Of deze twee hypothesen voor België opgaan, toetsen we in de onderstaande paragrafen. We vangen aan met de fase van het innovatief corporatisme.

Moeizaam innovatief corporatisme, 1945-1959

Innovatief corporatisme slaat op een fase van corporatistische vernieuwing. In deze ‘formatieve’ periode komen allerhande bi- en tripartiete structuren tot stand die pogen de publieke en particuliere belangen met elkaar duurzaam te coördineren. De institutievorming kan rekenen op een breed maatschappelijk draagvlak en valt samen met een paradigmaverschuiving. Als institutioneel ‘leermoment’ kenmerkt deze paradigmaverschuiving zich door nieuwe beleidsmiddelen en -doelen en een nieuwbakken overkoepelende beleidstheorie.
Het is niet moeilijk om hierin de naoorlogse juridische verankering en institutionele uitbouw van de naoorlogse arbeidsverhoudingen in België te herkennen.⁵ Vooral het Ontwerp van Overeenkomst tot Sociale Solidariteit of Sociaal Pact uit 1944 staat symbool voor de gewijzigde houding tussen patronaat en vakbeweging. Samen met de ervaringen uit de jaren dertig en die uit de Tweede Wereldoorlog vormt het Sociaal Pact een inspiratiebron voor de ontwikkeling van een nieuwe institutionele structuur. Niettemin had de institutievorming nog heel wat voeten in de aarde. Pas wanneer de zogenaamde ‘modernistische’ fracties in 1952 de overhand haalden, was het Belgische patronaat ideologisch bereid tot samenwerking met de staat.
Net zoals na de Eerste Wereldoorlog dreigt het inflatiespook de economische wederopbouw en sanering van de Belgische economie stuk te doen lopen. Geleerd uit het verleden voert de staat een centraal geleide loonpolitiek om een nieuwe inflatiespiraal te vermijden. Via de Nationale Arbeidsconferenties verkrijgen de vakbeweging en het patronaat een semi-publieke status. Zo probeert de staat zich tegelijkertijd te verzekeren van steun voor het gevoerde beleid. De oprichting van de paritair samengestelde Nationale Arbeidsraad in 1952 betekende het (voorlopige) hoogtepunt van de corporatistische innovatie.

De vrije loonvorming ving terug aan in 1948.⁶ De klemtoon ervan lag op het bedrijfsniveau en stakingen dwongen desnoods hogere lonen af. Omwille van deze ongecoördineerde loonacties en de uitbreiding van de sociale lasten pleitte het patronaat voor een centralisatie van de loonvorming. Bovendien was de concurrentiepositie van België begin de jaren vijftig verzwakt.⁷ Dit groeiend besef van economische kwetsbaarheid bij patronaat en vakbeweging vertaalde zich in 1954 in de Gemeenschappelijke Verklaring over de Produktiviteit als teken van maatschappelijke solidariteit. Deelbelangen weken voor het ‘algemeen belang’. Het patronaat en de vakbonden verklaarden loyaal de krachten te bundelen om de productiviteit op te voeren. De hieruit voortvloeiende winst zou verdeeld worden tussen de onderneming, de arbeiders en de verbruiker. De uitwerking van het protocol verliep echter niet van een leien dakje. De vakbonden konden hun achterban niet overtuigen. Die verkoos nog steeds het conflictmodel boven het consensusmodel. De Belgische concurrentiepositie werd er niet beter op. Uiteindelijk betrok de staat de belangenorganisaties nog nauwer bij het economisch beleid. Naast de expansiewetgeving werden nieuwe tripartiete instituties gecreëerd zoals het Bureau voor Economische Programmatie in 1959 en het Nationale Comité voor Economische Expansie een jaar later. De hernieuwing van de productiviteitsverklaring in 1959 versterkte bovendien het maatschappelijk draagvlak. Beide voorwaarden tot responsief corporatisme waren nu vervuld.

Onvolmaakt responsief corporatisme, 1960-1974

Responsief corporatisme duidt op corporatistisch beleid met een solide verankering van corporatistische structuren waarbij de publieke status van belangenorganisaties en hun deelname in de beleidsontwikkeling niet in vraag wordt gesteld. De combinatie van sterke institutionele integratie en een breed maatschappelijk draagvlak resulteert in een corporatistisch beleid dat zich effectief en efficiënt aanpast aan veranderingen in de beleidsomgeving. Deze aanpassing van beleid aan de veranderende economische en sociale context resulteert in een groeiend onderling vertrouwen tussen de sociale partners. De navenante stijgende legitimiteit van corporatistisch beleid veroorzaakt daarenboven een uitbreiding van het toepassingsgebied ervan. Correspondeert de Belgische situatie met dit plaatje? Ja, maar niet helemaal. Toegegeven, de sociale programmatie-akkoorden in de periode 1960-1974 dragen een zweem weg van responsief corporatisme. Nieuwe sociale voordelen liepen in de pas met productiviteitsverhogingen. Toch was de verhoogde coördinatie al bij al beperkt. Enerzijds ontbraken de economische maatstaven om de marges voor de sociale voordelen exact te berekenen. Anderzijds legden de sociale programmatie-akkoorden slechts de minimale lonen en arbeidsvoorwaarden vast. Hoewel de loonsverhogingen op het bedrijfsniveau beperkt bleven, was dit niet het geval op het sectorale vlak.
Pogingen van de staat om tot een grotere synchronisatie van het loonbeleid te komen, mislukten. Het initiatief van bijvoorbeeld de regering-Lefèvre-Spaak om de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven met de NAR te fusionerendraaide op niets uit. Vooral de linkervleugel van het ABVV was een echte ‘inkomenspolitiek’ naar Nederlands model, niet genegen. De mogelijke onderwerping van de syndicale actie aan de uitvoerende macht kon niet door de socialistische vakbondsbeugel. De vrees voor een groeiende kloof tussen vakbondstop en basis vormde eveneens een obstakel.
Vanzelfsprekend was ook het patronaat de overheid liever kwijt dan rijk. Patronaat en vakbonden vonden elkaar in hun verzet tegen de verhoging van de bijdragen voor de sociale zekerheid. Om een grotere looncoördinatie te bekomen, beriep de staat zich uiteindelijk op het algemeen bindend verklaren van interprofessionele CAO’s. Via de CAO-wet van 1968 verwierven private belangen een publieke status. Het maatschappelijk draagvlak brokkelde echter reeds af op het einde van de jaren zestig. Spontane stakingen kwamen er als reactie op het verhoogde arbeidsritme. Het onvolmaakte responsief corporatisme kon nauwelijks een antwoord bieden. Wanneer de gunstige economische conjunctuur stokte, lag de precaire consensus over een beleid van externe aanpassing helemaal aan diggelen.⁸

Over beleidsimpassen en immobiel corporatisme, 1975-1989

De periode 1975-1989 kenmerkt zich door immobiel corporatisme. Lage maatschappelijke steun gaat gepaard met hoge institutionele integratie. Anders gezegd: overleg zonder consensus. Slechts sporadisch komen er sociale akkoorden tot stand met gepolitiseerde besluitvorming tot gevolg. Patronaat en vakbonden proberen elkaar en de overheid de schuld voor de beleidsimpasse in de schoenen te schuiven. Niemand wil echter als eerste de handdoek in de ring gooien. Uit schrik de zwarte piet te worden toebedeeld, is de exitoptie slechts een theoretische optie.

Na 1975 zijn de hoogdagen van het Belgisch responsief corporatisme definitief achter de rug. Het fordistisch compromis was niet meer. De geest was uit de fles: de economische fundamenten wankelden waardoor het toekennen van sociale voordelen steeds moeilijker verliep. De concurrentiepositie van België stond terug op de politieke agenda: het (loon)kostenverhaal werd dominant. Aangezien de sociale partners er niet meer in slaagden interprofessionele akkoorden te sluiten, trad de staat terug op de voorgrond. In eerste instantie ging de regering nog op zoek naar een consensus bij de sociale partners. Het interprofessioneel akkoord van 1981 kwam slechts tot stand onder druk van regering en het parlement. Het is in deze periode dat de staat zich bewust wordt van de omvang van de economische crisis en de gevolgen voor de Belgische open economie. De opeenvolgende regeringen stuurden aan op een economisch herstelbeleid en er kwam een verregaande inmenging in de loonvorming en de arbeidsvoorwaarden. De devaluatie van de Belgische frank in 1982 vormde een scharniermoment. De machtspositie van de sociale partners brokkelde af. Een beleidsimpasse was nabij.

Vanaf 1986, na het einde van de bijzondere machten, veroveren de sociale partners opnieuw wat meer ruimte op de regering. Er is een korte heropflakkering van het interprofessioneel overleg. Tot een volledig herstel komt het echter niet. De sociale partners willen vooral hun autonomie herbevestigen. De onderhandelingen verlopen stroef en komen er mede onder druk van de regering. De afgesloten interprofessionele akkoorden hebben vooral een hoge symboolwaarde en de inhoud ervan verschilt opmerkelijk met vroeger. Het symbolisch gehalte van de akkoorden sinds 1986 - veelal raamakkoorden met een grote invulling weggelegd voor de sectoren - valt institutioneel te verklaren. De corporatistische traditie en de omvangrijke institutionele beleidsstructuren schuiven de sociale partners niet zomaar aan de kant. De hoge uitstapkosten en de daaraan verbonden onzekerheid houden risico’s in en, bovendien, zijn de sociale partners gehecht aan hun verworven autonomie. Inhoudelijk maakt het verlonen van de gestegen arbeidsproductiviteit plaats voor loonmatiging ter versterking van de concurrentiekracht. De wet ter vrijwaring van de concurrentiekracht van 1989 past perfect in dit scenario. De regering voorziet een bestaande institutie - de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven - met bijkomende spelregels. Na consultatie van de CRB kan de overheid op elk moment ingrijpen in de loonevolutie en de automatische loonindexering wanneer de concurrentiekracht van de ondernemingen in het gedrang komt. De beleidsimpasse is (schijnbaar) doorbroken. Wat komt ervoor in de plaats?

Reactivering van responsief corporatisme en corporatistische ontvlechting als alternatieven voor beleidsimpasse

Een reactivering van responsief corporatisme ofwel corporatistische ontvlechting, antwoorden Visser en Hemerijck. Naast de positieve leereffecten zijn er ook negatieve effecten en risico’s verbonden aan een corporatistisch besluitvormingssysteem. Het gevaar van beleidsimmobiliteit ligt steeds op de loer wanneer de sociale partners er niet in slagen tot een consensus te komen. Het uitblijven van overeenstemming over de waarden en beleidsdoelen leidt tot een zogenaamde joint decision trap of gedeelde besluitvormingsval. Hoewel herhaaldelijk overleg zonder consensus dus in structureel beleidsfalen kan uitmonden, hoeft dit niet het einde van het corporatistisch beleid in te luiden.
Om een gedeelde besluitvormingsval ongedaan te maken, is het soms voldoende dat de druk op de sociale partners van buitenaf - lees van de regering - toeneemt. De staat draagt immers de eindverantwoordelijkheid. Naast de omvattendheid van belangenorganisaties is ook de potentiële dreiging van overheidsinterventie, of de schaduw van de hiërarchie, van groot belang voor het slagen van corporatistische besluitvorming.⁹ Sinds het begin van de jaren tachtig is de Belgische staat - zij het met variërende intensiteit en met inzet van uiteenlopende middelen - een rechtstreeks betrokken partij in het interprofessioneel overleg. Daar waar de sociale partners tekort schieten, grijpt de staat in. Vanaf 1989 is de staat een volwaardige derde partner. Vraag is nu voor welke structurele oplossing de staat zal kiezen. Enerzijds kan de staat ervoor opteren om het immobiel corporatisme in te wisselen voor een ‘dynamischere’ vorm van corporatisme of het reactiveren van een responsief corporatisme. Anderzijds kan de overheid ervoor kiezen om volledig afstand te nemen van elke vorm van corporatistische besluitvorming. Corporatistische ontvlechting heet zoiets.

Het reactiveren van responsief corporatisme staat voor het aanbieden van een hoger niveau van institutionele integratie aan één of beide sociale partners. In ruil activeren ze op hun beurt de maatschappelijke steun voor het corporatisme bij de achterban. Wanneer maatschappelijke steun erodeert, denken regeringsfunctionarissen dat ze voor de gewenste beleidsaanpassingen méér consensus nodig hebben en bijgevolg méér concessies moeten aanbieden aan de direct bij het beleid betrokken belangenorganisaties. Zowel maatschappelijke steun als institutionele integratie bereiken dus een hoger niveau in vergelijking met het immobiel corporatisme.
Bij corporatistische ontvlechting daarentegen zet de overheid de sociale partners op afstand. De staat tracht zich van zijn afhankelijkheid van de corporatistische beleidsvervlechting te bevrijden. Meestal gaat het om een ‘vernieuwingsgezinde’ politieke elite die moedwillig het initiatief neemt om door de bestaande beleidsverlamming heen te breken. Aan deze autonome strategie van terugtrekking van de staat uit de corporatistische beleidskaders hangt echter een aanzienlijk prijskaartje. Corporatistische ontvlechting brengt nu eenmaal grote politieke risico’s en beleidsonzekerheid met zich mee. De institutionele integratie bij corporatistische ontvlechting ligt duidelijk op een lager niveau dan bij immobiel corporatisme. De belangrijkste vraag is natuurlijk welke richting het Belgische corporatistisch beleid uitgaat.

Reactivering van responsief corporatisme of corporatistische ontvlechting?, 1990-

De jaren negentig kenmerken zich door ambiguïteit. Maar één ding is zeker: vanaf 1989 is de tendens tot regeringsingrijpen een vast gegeven. De regering Dehaene I zet ook in de jaren negentig de sociale partners onder druk. Ze poogt vooral de maatschappelijke steun voor het sociaal overleg een duwtje in de rug te geven. Meermaals refereert de regering expliciet aan (het mythisch verworden) Sociaal Pact uit 1944 om het responsief corporatisme terug aan te zwengelen. Dit mislukte door het afknappen van het ABVV. Uiteindelijk stelde het Globaal Plan (1993) van de regering een loonstop in voor de jaren 1995-96. De uitholling van het automatische indexmechanisme door de zogenaamde gezondheidsindex is een ander middel om de Belgische concurrentiepositie te verbeteren. In 1996 streeft de regering - ondertussen Dehaene II - opnieuw naar het hervatten van een responsief corporatistisch beleid. Aanvankelijk lukte dit ook. Het Toekomstcontract voor de werkgelegenheid loopt echter opnieuw op de klippen. De achterban van zowel patronale organisaties als vakbonden reageert lauw op de inhoud van het contract. De definitieve doodsteek komt van het ABVV die de waarborg voor de creatie van nieuwe jobs te gering acht.¹⁰ De reactie van het ABVV hoeft niet te verbazen. Vooral na 1982 vinden de vakbonden steeds moeilijker gehoor bij de opeenvolgende regeringen. De neoliberale beleidsbenadering sluit aan bij de eisen van het patronaat. Met loonmatiging en een grotere klemtoon op flexibiliteit ziet deze een deel van zijn eisenpakket ingewilligd. De verzwakte positie van de vakbonden door de hoge werkloosheid, de monetaire eenmaking van de EU en de reële én vermeende mondialisering spelen uiteraard in het voordeel van de werkgevers. De staat heeft dan ook meer oor voor patronale dan voor syndicale verzuchtingen. Bovendien staan er weinig concrete engagementen van het patronaat tegenover de eisen die ze stellen aan de werknemers. Op die manier hebben vakbonden het natuurlijk moeilijker om zich te verantwoorden tegenover hun achterban. Het verwerpen van het Toekomstcontract in 1996 door het ABVV valt in dit licht beter te begrijpen.

Opnieuw via volmachten zet de regering het Toekomstplan om in drie basiswetten. De wet van 26 juli 1996 tot bevordering van de werkgelegenheid en tot preventieve vrijwaring van het concurrentievermogen tekent de nieuwe competitiviteitsregeling uit. Deze loonnorm is niet nieuw, maar in hogere mate geïnstitutionaliseerd. De loonontwikkeling komt aldus in een nog strakker keurslijf te zitten. Wanneer een interprofessioneel akkoord uitblijft, komt de regering zelf tussen en bepaalt ze eigenhandig de loonmarge en de maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid. In verband met dit laatste treedt de staat definitief als derde partner op in 1996. Sindsdien adviseert de Hoge Raad voor de Werkgelegenheid, als academisch orgaan, de CRB en de NAR inzake werkgelegenheidsmateries.

De mislukte pogingen tot reactivering van responsief corporatisme (in 1992 en 1996) noodzaken de staat blijkbaar tot het kortwieken van het corporatistische beleid. De dreiging met corporatistische ontvlechting is niet meer zover af. Net als op het terrein van de sociale zekerheid waar de overheid zich via het globaal beheer direct met het bestuur inlaat, verkleint ook op het gebied van de arbeidsverhoudingen de marge van afgestane verantwoordelijkheid aan de sociale partners. De volgende interprofessionele onderhandelingen (1998 en 2000) lukken wel, maar slechts moeizaam en onder druk van potentieel regeringsingrijpen. Belangrijk hierin is dat de regering telkenmale de loonlasten verlaagt. Dit maakt een overeenkomst tussen de sociale partners uiteraard gemakkelijker.
Niet toevallig weerklinkt in het beleidsdiscours van de huidige regering Verhofstadt I de roep om het zogenaamd ‘primaat van de politiek te herstellen’. De onwennigheid van sommige groene en liberale excellenties met het sociaal overleg wakkert bovendien de onvrede aan bij de sociale partners. De desinteresse van premier Verhofstadt voor het sociaal overleg en de manoeuvres van de vooral groene ministers om met zoveel mogelijke belangengroepen tegelijkertijd te praten, staan haaks op de ‘radendemocratie’ van de sociale partners. Toch slagen de sociale partners er zelf niet in om hun autonomie ten opzichte van de regering te herbevestigen. De politieke aanval op het corporatisme slaagt er voorlopig niet in het wederzijdse wantrouwen te doorbreken. Het zogenaamde ‘herenakkoord’ maakt dit duidelijk.

Het in februari moeilijk verworven akkoord, afgesloten met de hulp van Minister van Tewerkstelling Onkelinx, zorgde begin juli opnieuw voor perikelen. Het ABVV en ACV leidden uit het niet-bindend advies van het Europees Comité voor de Sociale Grondrechten af dat het Belgisch stakingsrecht te restrictief is en dus in tegenspraak is met het Europees Sociaal Handvest. Het VBO reageerde verontwaardigd. Als de vakbonden het herenakkoord willen opblazen, dan dreigt het VBO er op zijn beurt mee een wettelijke regeling te eisen over de voorwaarden waaronder stakingen zijn toegelaten. Een ander onderdeel van het herenakkoord, het vereenvoudigen van banenplannen, lukt anderzijds wel. We maken even de eindbalans op.

Besluit: een dubbeltje op zijn kant

We brengen nog even in herinnering dat Visser en Hemerijck twee vormen van (paradigmatisch) beleidsleren in een corporatistisch beleidsbestel onderscheiden. Beleidsleren treedt enerzijds op wanneer de machtspositie verschuift tussen patronaat en vakbonden. De verzwakte partij schikt zich naar de belangen van de versterkte partij. De sterkere partij benut evenwel niet haar volledig machtsvoordeel. Dit is wat in Nederland gebeurde bij de ondertekening van het Akkoord van Wassenaar in 1982. De Nederlandse vakbeweging ging akkoord met de beleidsprioriteit van winstherstel als voorwaarde voor investeringen en herstel van de werkgelegenheid. Het Nederlandse voorbeeld is echter niet zaligmakend. Met de jaren wordt duidelijk dat in het zogenaamde Nederlandse Poldermodel niet alles koek en ei is.¹¹ Het Nederlandse voorbeeld wijst er wel op dat corporatisme krachtige signalen van de markt nodig heeft om zich van immobilisme te ontdoen. Hoe minder die signalen worden opgemerkt, des te donkerder de ‘schaduw van de hiërarchie’ moet zijn om uit de beleidsimpasse te geraken.
De ‘schaduw van de hiërarchie’ of de oplegde consensus door de staat aan belangenorganisaties is de tweede vorm van beleidsleren. Net hier rijst het probleem. De traditioneel zwakke Belgische staat is onvoldoende aanwezig om een schaduw van hiërarchie te kunnen opwerpen; hij slaagt er niet in de sociale partners tot een consensus te laten komen. Niet onbelangrijk in deze is dat, aan patronale zijde, de maatschappelijke steun voor het interprofessioneel overleg op een laag pitje staat. Het patronaat blijft vragende partij om het overleg zoveel mogelijk op sectoraal en bedrijfsniveau te concentreren en om gaandeweg het interprofessionele ‘loket’ te sluiten. De decentralisering zal niet bijdragen tot een grotere responsiviteit van het corporatistisch beleid en werkt, integendeel, contraproductief.¹²
En dit terwijl de vakbondsconfederaties zich wel degelijk willen inschakelen in pogingen tot responsief corporatisme. Twee voorbeelden daarvan. In zijn doctorale scriptie Het belang van overleg. CAO-onderhandelingen in België. toont de Leuvense onderzoeker Joris Van Ruysseveldt aan dat de achterban van vakbonden wel degelijk bereid is om maatschappelijke doeleinden (werkgelegenheid) boven particuliere belangen (koopkrachtverbetering) te plaatsen.¹³ En inzake loonontwikkeling is het net in die sectoren (onroerend goed en communicatie) die de loonnorm overschrijden dat er geen structureel sociaal overleg plaatsvindt.
Net als de (pogingen tot) centralisatie en de interne herschikkingen binnen het ABVV wijst de verkiezing eind mei van ‘studax’ Mia De Vits tot voorzitster op het belang dat het ABVV aan een groter coördinatievermogen hecht. Het komende interprofessionele overleg zal moeten uitwijzen welke richting het Belgische beknotte corporatistisch beleid verder zal uitgaan. Het gesternte waaronder het overleg van start gaat, ziet er momenteel niet zo positief uit. Indien er echter geen akkoord komt en dus de sociale partners opnieuw een stukje autonomie aan de regering moeten prijsgeven, zal dit de tendens tot corporatistische ontvlechting verder versterken.

Noten
1. Enige nuancering is hier op zijn plaats. Niet iedereen is het eens met de causale relatie tussen neocorporatisme en economische doeltreffendheid. Voor een inleiding tot dit debat, zie bijvoorbeeld in OECD, Employment outlook. July 1997. Paris, OECD, 1997, 190p.
2. Visser, Jelle, Hemerijck, Anton, ‘Een Nederlands mirakel’. Beleidsleren in de verzorgingsstaat. Amsterdam, Amsterdam University Press, 1998, p.98.
3. Visser en Hemerijck halen hier (inderdaad) de mosterd bij Robert Putnam. Zie bijvoorbeeld Stouthuysen, Patrick, ‘Gemeenschapszin en sociaal kapitaal. Over Robert Putnam’. In: Samenleving en politiek, 4, 1997, 3, pp.36-43.
4. Er is geen direct verband tussen de mate van institutionele integratie en maatschappelijke steun. Eveneens kan de ontvankelijkheid voor verandering verschillen. Het is aannemelijk dat institutionele modificatie trager verloopt dan maatschappelijke verandering.
5. Luyten, Dirk, Sociaaleconomisch overleg in België sedert 1918. Brussel, VubPress, 1995, p.123 ev.
6. Ten gevolge van de Koreacrisis kwam de staat nog een laatste keer tussen in de loonvorming in 1951.
7. Dankzij de Galopindoctrine was het Belgische productieapparaat quasi heelhuids uit de Tweede Wereldoorlog gekomen. De wet van de remmende voorsprong noodzaakte echter tot een vernieuwing van het productieapparaat en een verhoging van de arbeidsproductiviteit.
8. Overigens bestaat er geen directe relatie tussen enerzijds een hoge score op de maatschappelijke steun en institutionele integratie en, anderzijds, tussen sociale stabiliteit en economische doelmatigheid. Corporatistische institutievorming stimuleert en ontmoedigt bepaalde handelingen, maar bepaalt niet de mate van succes.
9. Ebbinghaus, Bernhard, Hassel, Anke, ‘The role of tripartite concertation in the reform of the welfare state’. In: Transfer, 1/2, 1999, p.64.
10. Nochtans was de meerderheid bij het ACV ook niet erg groot.
11. Jones, Erik, ‘Is ‘competitive’ corporatism an adequate response to globalisation? Evidence from the Low Countries’. In: West European Politics, 22, 1999, 3, pp.159-181.
12. Van Ruysseveldt, Joris, Het belang van overleg. CAO-onderhandelingen in België. Leuven, Acco, 2000, pp.337-338.
13. Van Ruysseveldt, o.c., pp.318-319.

Bibliografie
- CRB, Persmededeling woensdag 6 februari 2002. ‘Loonontwikkeling: stand van zaken’. Brussel, CRB, 2002, 5p.
- Ebbinghaus, Bernhard, Hassel, Anke, ‘The role of tripartite concertation in the reform of the welfare state’. In: Transfer, 1/2, 1999, pp.64-81
- Jones, Erik, ‘Is ‘competitive’ corporatism an adequate response to globalisation? Evidence from the Low Countries’. In: West European Politics, 22, 1999, 3, pp.159-181.
- Katzenstein, Peter, J., Small states in world markets. Industrial policy in Europe, London, Cornell university press, 1985, 267p.
- Luyten, Dirk, Sociaaleconomisch overleg in België sedert 1918. Brussel, VubPress, 1995, 207p.
- Van Ruysseveldt, Joris, Het belang van overleg. CAO-onderhandelingen in België. Leuven, Acco, 2000, 349p.
- Vilrokx, Jacques, Van Leemput, Jim, ‘Belgium: the great transformation’. In: Ferner, Anthony, Hyman, Richard, Changing industrial relations in Europe. Oxford, Blackwell Publishers, 1998, pp.315-347.
- Visser, Jelle, Hemerijck, Anton, ‘Een Nederlands mirakel’. Beleidsleren in de verzorgingsstaat. Amsterdam, Amsterdam University Press, 1998, 261p.

Samenleving & Politiek, Jaargang 9, 2002, nr. 7 (september), pagina 18 tot 28

• sociale bescherming
• interprofessioneel overleg
• vakbond