Hoe is de genocidewet ontstaan?

In de media wordt de wet van 16 juni 1993 veelal aangeduid als ’genocidewet’. In oorsprong bestrafte de wet echter geenszins genocide. De wet van 16 juni 1993 voorzag enkel de bestraffing van de zgn. ‘oorlogsmisdaden’, meer bepaald de ernstige inbreuken op de Conventies van Genève van 12 augustus 1949 en de twee aanvullende protocollen bij deze Conventies. In concreto gaat het om misdrijven (b.v. opzettelijke doodslag) tegen zgn.’beschermde personen’(burgers, krijgsgevangenen en gewonden), gepleegd tijdens een internationaal of intern gewapend conflict. Met de wet van 1993 wilde de Belgische wetgever (na meer dan 40 jaar) voldoen aan zijn internationale verplichting om de strafbepalingen in de Conventies van Genève om te zetten in het interne recht. De eigen rechters moesten bevoegd worden gemaakt om de inbreuken op de Conventies te berechten. Artikel 7 van de wet voorzag in een zgn.’universele rechtsmacht’ voor de Belgische rechter: de Belgische rechtbanken zijn bevoegd om kennis te nemen van de in de wet omschreven misdrijven, ongeacht de plaats waar deze gepleegd zijn.

Bij de implementatie van de Conventies van Genève ging de wetgever verder dan strikt juridisch noodzakelijk: de Belgische wet plaatst de internationale (tussenstaatse) gewapende conflicten immers op gelijke voet met de interne conflicten (burgeroorlogen). In de Conventies zijn de beschermde personen veel minder beschermd in een intern conflict dan in een internationaal conflict. Ook in het oorspronkelijke wetsontwerp werd dit verschil behouden. Het is maar na een amendement van de senatoren Lallemand, Erdman, de Donnea, Wintgens en Mahoux in de Senaat dat het principe van de gelijke bescherming ongeacht de aard van het conflict, in de wet werd ingeschreven.¹ De oorlog in het voormalige Joegoslavië - die tijdens de parlementaire besprekingen in volle hevigheid woedde - maakte duidelijk dat interne burgeroorlogen, wat wreedheden betreft, niet moeten onderdoen voor hun klassieke tussenstaatse tegenhangers. Met deze uitgebreide bescherming knoopte België opnieuw aan bij zijn traditie als voorloper in het internationaal strafrecht. De toon was gezet…

In de zomer van 1998 werd in Rome een grote diplomatieke conferentie gehouden die, na zes weken onderhandelen, resulteerde in de aanvaarding van een statuut voor een toekomstig permanent internationaal strafhof (hierna ’verdrag’(van Rome) of ’statuut’(van Rome)).² Niet minder dan 120 staten (o.m. België) keurden het statuut goed, slechts een handvol landen - waaronder de Verenigde Staten en China - stemde tegen. Wanneer 60 staten het Verdrag van Rome hebben geratificeerd, kan het permanente internationaal strafhof van start gaan. België heeft zich reeds van zijn ratificatietaak gekweten: op 1 december 2000 verscheen de goedkeuringswet van het Statuut van Rome in het Staatsblad.³ Ons land was daarmee de dertiende staat die het verdrag ratificeerde. Ondertussen kreeg België het gezelschap van een veertigtal andere staten. Eén van de basisprincipes van het toekomstige strafhof is het zgn. ‘complementariteitsprincipe’. ⁴ Volgens dit beginsel zal het toekomstige strafhof pas optreden wanneer de nationale staten onwillig of onkundig zijn om tot de berechting van de vermeende oorlogsmisdadigers over te gaan. Het Hof - dat zal zetelen in Den Haag - zal dus pas in tweede instantie optreden. De ’eerstelijns berechting’ zal door de staten moeten gebeuren. Het is maar wanneer deze niet kunnen - bijvoorbeeld omdat het justitiële apparaat door de oorlog niet meer functioneert - dat de rechters en de openbare aanklager in Den Haag tot berechting kunnen overgaan. Omdat de eerste verantwoordelijken de staten blijven, zijn deze ertoe gehouden om hun eigen rechters rechtsmacht te geven voor de vermeende misdrijven. De complementariteitsgedachte komt immers enkel tot haar recht wanneer nationale rechters bevoegd zijn om de internationale misdaden te berechten. Daarenboven zal het toekomstige strafhof zelf geen universele rechtsmacht hebben: behalve wanneer de zaak door de Veiligheidsraad wordt aangebracht, zal het strafhof enkel bevoegd zijn wanneer de feiten zich voordeden op het grondgebied van een verdragsstaat of wanneer de dader ervan een onderdaan is van zulk een staat. De wereld van de toekomstige ’wereldstrafrechter’ zou dan ook wel eens kleiner kunnen zijn dan gedacht. De grootte ervan hangt immers af van de staten die het Verdrag van Rome ratificeren. De kans is zeer reëel dat enkele grootmachten de ratificatie-stap niet snel zullen zetten. De Verenigde Staten, bijvoorbeeld, stellen zelfs alles in het werk om de komst van het toekomstig strafhof te verhinderen. Ze deinzen er niet voor terug wetten te stemmen waarin staten die het Verdrag ratificeren bedreigd worden met militaire sancties.⁵ Er kunnen dus grote gaten ontstaan in het bevoegdheidsterritorium van het toekomstige strafhof, die enkel maar kunnen worden opgevuld via de toekenning van universele rechtsmacht aan nationale rechters. Naast het principieel complementaire karakter van het strafhof, vormt dit een tweede argument om de eigen rechters bevoegd te verklaren voor de berechting van de internationale misdaden opgenomen in het statuut.
Met de wet van 10 februari 1999 heeft de Belgische wetgever deze stap gezet: via een uitbreiding van de oorspronkelijke Wet Oorlogsmisdaden van 1993 werden de Belgische rechtbanken ook bevoegd verklaard voor genocide en misdaden tegen de mensheid.⁶ Deze uitbreiding van de wet van 1993 vond haar oorsprong in een wetsvoorstel van de PRL-fractie in de Senaat, dat zich weliswaar beperkte tot de toevoeging van de misdaad genocide. Gelet echter op de recente evoluties en - meer in het bijzonder - de aanvaarding van het Statuut van Rome, achtte minister Verwilghen (VLD) het wenselijk om meteen ook een definitie van misdaden tegen de mensheid in de nieuwe wet op te nemen. Tevens werd ook een ander beginsel in de wet opgenomen, m.n. de niet-tegenwerpelijkheid van enigerlei immuniteit van de verdachte. De officiële positie van iemand en de daaraan verbonden strafrechtelijke immuniteit geldt niet bij de misdaden opgesomd in de genocidewet. De derde alinea van artikel 5 stelt in algemene termen dat de immuniteit, welke verbonden is aan een officiële hoedanigheid, de toepassing van de wet niet in de weg staat.

De invoeging van deze derde alinea kwam niet echt uit de lucht gevallen. Ten tijde van de parlementaire besprekingen werd de internationale actualiteit beheerst door de mogelijke uitlevering van de Chileense oud-dictator Augusto Pinochet door het Verenigd Koninkrijk aan Spanje. Daarbij had het House of Lords - het hoogste Britse rechtscollege - reeds beslist dat de immuniteit die Pinochet genoot als ex-staatshoofd niet gold voor de misdaden waarvan hij verdacht werd, m.n. folteringen.⁷ De immuniteit dekt immers enkel officiële handelingen, terwijl (het bevel geven tot) folteringen nooit officiële handelingen kunnen zijn. Deze beslissing heeft de Belgische wetgever geïnspireerd om ook bij de internationale misdaden in de genocidewet de immuniteit als vervolgingsbeletsel uit te sluiten.

Op 23 maart 1999 verscheen de nieuwe wet in het Staatsblad: de oude Wet Oorlogsmisdaden van 1993 werd meteen omgedoopt tot de ’Wet van 16 juni 1993 betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht’, door velen verkort geciteerd als de genocidewet. De nieuwe wet is uniek in de wereld: de universele rechtsmacht in artikel 7, gekoppeld aan de niet-tegenwerpelijkheid van immuniteiten in artikel 5, geven de Belgische rechtbanken een quasi onbeperkte bevoegdheid. Daarbij komt dat de Belgische strafprocedure de klacht met burgerlijke partijstelling kent, hetgeen slachtoffers in staat stelt om bij de onderzoeksrechter een klacht in te dienen die niet meer zomaar kan worden geseponeerd. De onderzoeksrechter moet een onderzoek starten en zijn resultaten uiteindelijk voorleggen aan de raadkamer. Deze cocktail van universele rechtsmacht, niet-tegenwerpelijkheid van immuniteiten en de mogelijkheid tot een klacht met burgerlijke partijstelling, bezorgden minister Michel al snel diplomatieke maagstoornissen.

De pijnpunten van de genocidewet: de universele rechtsmacht en de niet-tegenwerpelijkheid van immuniteiten

Dat de misdaden opgesomd in de genocidewet bestraft moeten worden zal niemand betwisten. Het gaat om zowat de ergste misdaden die een mens kan plegen. Wat echter wel betwist wordt is dat de Belgische rechter bevoegd kan worden verklaard voor deze misdaden wanneer ze niet in België werden gepleegd, door een niet-Belg en waarbij ook geen Belgen het slachtoffer werden. Klassiek geldt in het strafrecht immers het territorialiteitsbeginsel: de strafrechtelijke bevoegdheid van de autoriteiten beperkt zich tot de feiten gepleegd op het eigen grondgebied. Toch kent ons strafrecht ook het zgn. actieve en passieve personaliteitsbeginsel: de Belgische rechter is - onder bepaalde voorwaarden - ook bevoegd voor feiten gepleegd buiten het eigen grondgebeid wanneer ofwel de dader Belg was, ofwel het slachtoffer. Daarnaast is er ook nog het universaliteitsbeginsel: overeenkomstig dit principe is een staat ook bevoegd voor de berechting van ernstige misdaden, ongeacht de plaats van het misdrijf, de nationaliteit van de dader en de nationaliteit van het slachtoffer. Waar er voor het actieve en passieve personaliteitsbeginsel nog duidelijke aanknopingspunten bestaan, zijn deze voor universele rechtsmacht veel vager. Het aanknopingspunt ligt hier in de aard van de handeling: het gaat om ernstige misdrijven die een aanslag vormen op de internationale orde zelf.⁸
Vele staten stellen zich terughoudend op bij het toekennen van een universele rechtsmacht aan hun rechters. België niet: genocide, misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden, diefstal van kernmateriaal, vliegtuigkaping en luchtvaartsabotage, zeepiraterij, drugdelicten, sekstoerisme, mensenhandel en corruptie kunnen door de Belgische rechter - al dan niet onder bepaalde voorwaarden - worden vervolgd waar ook, door wie ook en tegen wie ook gepleegd. In tegenstelling tot b.v. Duitsland wordt daarbij niet vereist dat de (vermeende) dader ook op Belgisch grondgebied aanwezig zou zijn. De vraag rijst echter of het internationaal recht een dergelijke uitgebreide bevoegdheid voor de Belgische rechter toelaat. Voor de misdaden in de genocidewet kan deze vraag bevestigend worden beantwoord: zowel voor genocide, als voor oorlogsmisdaden en misdaden tegen de mensheid lijkt het internationaal recht voldoende juridische basis te geven om voor deze misdrijven te voorzien in een universele rechtsmacht.⁹ België speelt hier ook niet soloslim: ook andere staten hebben hun rechtbanken universele bevoegdheid verleend voor één of meerdere van deze misdaden. Zwitserland, Duitsland, Canada, Nieuw-Zeeland… het zijn maar enkele voorbeelden. Het is echter wel juist dat ons land zowat de meest verregaande vorm van universele rechtsmacht heeft gekozen. Andere staten zijn iets restrictiever door, bijvoorbeeld, de uitoefening van de universele rechtsmacht te koppelen aan de voorwaarde dat de verdachte aanwezig moet zijn op het eigen grondgebied. Het stellen van deze voorwaarde vormt echter geen internationale verplichting. Dit zou trouwens ook afbreuk doen aan het doel van een universele rechtsmacht: elke safe haven wegnemen voor oorlogsmisdadigers.¹⁰ Slechts wanneer alle staten - zonder uitzondering - hun rechters bevoegd zouden maken voor de misdaden in kwestie zou men deze bijkomende voorwaarde kunnen stellen en dit om tot een efficiënte verdeling van de ’werklast’ te komen. Dit is echter een illusie en zolang er ’veilige havens’ blijven bestaan is het gebruik van een onbeperkte universele rechtsmacht voor de meest verschrikkelijke misdrijven toegelaten. Artikel 7 is dan ook juridisch verdedigbaar.

Hetzelfde kan ook gezegd van artikel 5, derde alinea van de genocidewet. Zoals hoger reeds gezegd houdt deze bepaling het principe in van niet-tegenwerpelijkheid van immuniteiten. De nieuwe paragraaf heeft een algemene draagwijdte: alle immuniteiten, nationale of internationale, worden erdoor geviseerd. Dit betekent dat ook de immuniteiten die in de Belgische Grondwet staan vermeld, volgens deze nieuwe wet niet kunnen worden ingeroepen in geval van ernstige misdaden tegen het internationaal humanitair recht. Daarmee is de nieuwe wet strijdig met de grondwet. Zowel de (absolute) immuniteit van de Koning, als de (ophefbare) immuniteiten van (federale en regionale) parlementsleden en ministers, komen met de nieuwe wet in aanvaring. Een grondwetswijziging dringt zich dan ook op.¹¹ Hoewel de zaak-Pinochet tijdens de parlementaire besprekingen van de nieuwe wet de actualiteit beheerste, was deze zaak - naar de eigen woorden van de wetgever - niet de rechtstreekse aanleiding voor de invoeging van de derde paragraaf in artikel 5. Het was veeleer de aanvaarding van het Statuut van Rome en, meer in het bijzonder, artikel 27 van dit statuut, dat de wetgever ertoe heeft aangezet de immuniteiten uit te sluiten bij ernstige misdaden. Artikel 27 stelt duidelijk dat wie voor het toekomstige strafhof moet verschijnen, zich niet kan beroepen op enigerlei immuniteit om aan bestraffing te ontkomen: staatshoofden, regeringsleiders, ministers en diplomaten kunnen zich niet achter hun immuniteit verschuilen. Dit principe was niet nieuw. Reeds het Verdrag van Versailles - het vredesverdrag tussen de oorlogvoerende partijen na de Eerste Wereldoorlog - voorzag in de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de Duitse Keizer. Sindsdien is de gedachte dat staatshoofden voor hun daden ter verantwoording kunnen worden geroepen, ongeacht hun immuniteit, verder ontwikkeld en bevestigd.¹² In 1996 vaardigde de International Law Commission een ontwerp uit van internationaal strafwetboek: de Draft Code of Crimes. Artikel 7 van dit ontwerp laat niets aan onduidelijkheid over: ’The official position of an individual who commits a crime against the peace and security of mankind, even if he acted as head of State or Government, does not relieve him of criminal responsibility or mitigate punishment.’ In haar commentaar bij artikel 7 stelt de International Law Commission dat de gezagsdragers een grotere verantwoordelijkheid dragen voor gepleegde internationale misdaden dan hun ondergeschikten. Het zou daarom paradoxaal zijn om personen die de grootste verantwoordelijkheid dragen, toe te laten zich te beroepen op staatssoevereiniteit en zich te verschuilen achter een immuniteit welke verbonden is met hun positie.¹³
Artikel 27 van het Statuut van Rome was dus een zoveelste bevestiging van een gevestigde regel. Toch heerst er nog twijfel omtrent de draagwijdte van deze ’immuniteitsneutralisering’. Geldt ze enkel voor internationale tribunalen, of mag men deze regel ook toepassen voor nationale rechters? Gelet op het hoger reeds aangehaald ’complementariteitsprincipe’ van het toekomstige strafhof moet de enige nuttige conclusie zijn dat ook voor nationale rechters de immuniteiten niet kunnen worden opgeroepen bij de misdaden in kwestie. Mocht dit wel zo zijn, dan zou de complementariteitsgedachte worden uitgehold. En deze complementariteitsgedachte is gebaseerd op twee overwegingen: een theoretische en een praktische. Theoretisch vormt elke internationale misdaad een aanslag op de internationale gemeenschap in haar geheel, waardoor elke staat bevoegd is om tot berechting over te gaan, en dus niet enkel het internationaal strafhof. Praktisch gezien is het quasi onmogelijk dat het toekomstig strafhof alle vermeende oorlogsmisdaden zal kunnen behandelen. De rol van het toekomstig strafhof is eerder symbolisch van aard, hooguit dienstdoende als ’stok achter de deur’ wanneer staten hun verantwoordelijkheid niet opnemen. De vervolging voor nationale rechtbanken blijft dus cruciaal.

Daarenboven kan men uit een heel reeks internationale teksten afleiden dat de immuniteit voor staatshoofden en ministers niet absoluut is: voor internationale misdaden primeert de individuele strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de betrokkene. Dit geldt ook voor nationale rechtbanken: de ’immuniteitsneutralisering’ werd bijvoorbeeld ook toegepast door de Israëlische (!) rechtbanken bij de berechting van Nazi-kopstuk Eichmann. In deze zaak voerde de verdediging van Eichmann aan dat hij immuniteit genoot voor de gepleegde feiten daar het hier ging om officiële daden, voor rekening van de staat, en dus gedekt door staatsimmuniteit. O.m. verwijzend naar het statuut en de rechtspraak van het Nürnberg-tribunaal, veegden de rechters dit argument echter van tafel. Daarnaast moet ook worden verwezen naar artikel 7 van de Draft Code 1996 van de International Law Commission: dit (ontwerp)wetboek bevat principes die gelden onafhankelijk van het forum dat ze toepast: een nationale of internationale rechter. Tenslotte kan ook melding worden gemaakt van het Furundzija-arrest van het Joegoslavië-tribunaal. In dit arrest wordt gesteld dat artikel 7(2) van het statuut - dat de immuniteit die gekoppeld is aan een officiële hoedanigheid uitsluit - behoort tot het internationaal gewoonterecht. In zijn rapport over universele rechtsmacht, besluit de gezaghebbende International Law Association hieruit dat ’the rule therefore apparently also applies in proceedings before domestic courts’.¹⁴ De conclusie is dan ook dat de niet-toepasselijkheid van immuniteiten bij internationale misdaden behoort tot de internationale normatieve standaard, welke niet varieert naargelang het forum dat hem moet toepassen. Artikel 5, derde paragraaf, is dus eveneens juridisch verdedigbaar.

De zaak-COBE voor het Internationaal Gerechtshof in Den Haag

Momenteel ligt de genocidewet op de tafel van de rechters van het Internationaal Gerechtshof. In de zaak-COBE moeten zij oordelen of de toepassing van de wet t.a.v. een Congolese oud-minister veroorloofd is. In het bijzonder zullen de rechters moeten oordelen of de universele rechtsmacht in de wet en de niet-toepasselijkheid van immuniteiten, in overeenstemming zijn met het geldende internationaal recht. Dat de genocidewet in Den Haag aan de beoordeling van de rechters werd voorgelegd is een gevolg van een klacht vanwege Congo tegen België en dit naar aanleiding van de uitvaardiging van een internationaal aanhoudingsbevel door onderzoeksrechter Vandermeersch tegen Yerodia, de (toenmalige) Congolese Minister van Buitenlandse Zaken. Yerodia wordt ervan verdacht in de zomer van 1998 publiekelijk te hebben opgeroepen tot het plegen van oorlogsmisdaden en misdaden tegen de mensheid. Meer in het bijzonder zou hij de bevolking van Kinshasa ertoe hebben aangezet om de Tutsi’s in de stad te vermoorden. Volgens Congo schendt het internationaal aanhoudingsbevel het internationaal recht op twee vlakken. Enerzijds houdt de universele rechtsmacht in artikel 7 van de genocidewet - waarop het aanhoudingsbevel is gebaseerd - een schending in van de soevereiniteit van Congo doordat België rechtsmacht wil uitoefenen over iemand die geen Belg is, niet tegen België heeft gehandeld en die zich niet in België bevindt. Anderzijds negeert het aanhoudingsbevel de (diplomatieke) immuniteit die Yerodia als minister van Buitenlandse Zaken geniet. Naar verwachting zal het Internationaal Gerechtshof zich in het voorjaar van 2002 uitspreken over deze twee punten. Naar dit oordeel zal reikhalzend worden uitgekeken door mensenrechtenbewegingen: gaat het Internationaal Gerechtshof mee de weg op van een grotere aandacht voor grove mensenrechtenschendingen, of blokt het de nieuwe beweging af door terug te grijpen naar het 19e-eeuwse concept van absolute immuniteiten voor diplomaten, staatshoofden, regeringsleden en -leiders? Hoger werd reeds geargumenteerd dat er vandaag voldoende juridische basis bestaat om voor de misdrijven in kwestie een universele rechtsmacht toe te laten en eventuele immuniteiten niet als absoluut te beschouwen.

Moet de genocidewet worden aangepast? En hoe?

De principiële uitgangspunten van de genocidewet lijken dus juridisch in orde. Toch worden door sommigen (o.m. minister Michel, de voorzitter van de Kamercommissie Buitenlandse Betrekkingen, Pierre Chevalier (VLD) en oud-minister van Buitenlandse Zaken, Eric Derycke (SP)) ernstige vraagtekens geplaatst bij de onbeperkte toepassing van deze beginselen in de Belgische strafprocedure. Tegen de wet pleiten de grote praktische problemen bij de toepassing ervan. De feiten werden immers gepleegd in het buitenland en wanneer de verdachte een hoog gezagsdrager is in dit land, is het weinig waarschijnlijk dat het Belgische gerecht enige medewerking zal verkrijgen, wellicht integendeel. Daarenboven brengen de klachten de veiligheid van Belgen in het buitenland in gevaar: na de klacht tegen Sharon werd het Belgische consulaat-generaal in Jeruzalem reeds bekogeld met stenen.¹⁵ Tegenstanders van universele rechtsmacht voor nationale rechters en de niet-toepasselijkheidsverklaring van (internationale) immuniteiten wijzen echter vooral op het gevaar van politieke misbruiken. Het zou inderdaad niet al te ver gezocht zijn om te stellen dat de klachten tegen de Israëlische premier en de ’tegenklachten’ tegen de Palestijnse leider Arafat vooral politieke bedoelingen hebben, zeker gelet op de nieuwe recente spanningen in het gebied. Hierbij spreken we ons uiteraard niet uit over de gegrondheid van deze klachten - een taak die uitsluitend weggelegd is voor de onderzoeksrechter. De klachten hebben in ieder geval hevige reacties uitgelokt, vooral dan van Israëlische kant. Mede doordat ons land nu voorzitter is van de Europese Unie zit onze diplomatie er ten zeerste mee verveeld, zodanig dat er stemmen opgaan om de genocidewet aan te passen. In de media en het parlement werden reeds enkele opties gesuggereerd.
Een eerste optie is het volgen van enkele buitenlandse voorbeelden en de toepassing van de universele rechtsmacht door de Belgische rechter te onderwerpen aan de vereiste dat de betrokkene in ons land aanwezig moet zijn. Een variant hierop is het voorstel om de onderzoeksrechter te verplichten de betrokkenen eerst te ondervragen vooraleer verdere stappen kunnen worden gezet. Hoewel sommige auteurs inderdaad stellen dat enkel de zgn. judex deprehensionis - de rechter die de betrokkene effectief bij de kraag heeft gevat - universele rechtsmacht kan uitoefenen, wordt toch vrij algemeen het tegendeel aanvaard. Hoger werd reeds gesteld dat het mechanisme van de judex deprehensionis enkel maar kan dienen om tot een efficiënte verdeling van de werklast te komen, maar dan wel op voorwaarde dat alle staten voorzien in een universele rechtsmacht. Wanneer aan deze voorwaarde niet is voldaan, zullen er steeds safe havens blijven bestaan en zullen oorlogsmisdadigers ongestraft kunnen blijven. Andere voorstellen zijn er meer op gericht de immuniteiten van verdachten meer te respecteren. Zo werd voorgesteld om - in navolging van de regeling voor parlementsleden en ministers - het parlement te laten beslissen over een opheffing van een eventuele immuniteit. Dit voorstel lijkt juridisch moeilijk verdedigbaar: wanneer men inderdaad waarde hecht aan een internationale immuniteit - ondanks de ernst van de misdrijven - is het Belgisch parlement niet de juiste instantie om de internationale immuniteit op te heffen. Daarenboven wordt de genocidewet op deze wijze helemaal gepolitiseerd: Belgische parlementsleden riskeren te worden betrokken bij buitenlandse politieke conflicten. Het argument dat vandaag nog door onze diplomatie wordt gehanteerd - de onafhankelijkheid van onze rechterlijke macht - gaat dan niet meer op. Een ander voorstel bestaat erin om de klacht met burgerlijke partijstelling te laten opschorten zolang de betrokkene de functie bekleedt waaraan de immuniteit is gekleefd. Dit voorstel doet echter afbreuk aan de geest van de genocidewet: de derde paragraaf van artikel 5 stelt immers dat de immuniteit de toepassing van de wet niet in de weg staat. Hoger zagen we reeds dat bij genocide, misdaden tegen de mensheid en oorlogsmisdaden een immuniteitsuitsluiting juridisch mogelijk is. Meer nog, wil men de complementariteitsgedachte van het toekomstig strafhof enige inhoud geven, zijn staten er zelfs toe verplicht om immuniteiten uit te sluiten bij deze misdaden. Een opschorting van het onderzoek wanneer immuniteiten in het gedrang komen zou dan ook afbreuk doen aan deze verplichting.

Tenslotte denken sommigen aan de uitsluiting van de mogelijkheid voor slachtoffers om klacht met burgerlijke partijstelling neer te leggen bij de onderzoeksrechter wanneer het gaat om de toepassing van de genocidewet. Overeenkomstig het Belgisch strafprocedurerecht kunnen benadeelden een dergelijke klacht bij de onderzoeksrechter neerleggen. De zaak wordt alzo bij de onderzoeksrechter aanhangig gemaakt en moet verder de weg van een gerechtelijk onderzoek volgen. Dit betekent dat de zaak niet meer eenvoudig geseponeerd kan worden. Er moet een onderzoek worden opgestart en de onderzoeksrechter moet zijn resultaten voorleggen aan de raadkamer. Het sluiten van deze deur wanneer de genocidewet om de hoek komt kijken, zou op gespannen voet staan met het gelijkheidsbeginsel. Het lijkt daarenboven moeilijk vol te houden dat een slachtoffer van een ’ordinaire’ winkeldiefstal deze mogelijkheid behoudt, terwijl, bijvoorbeeld, vrouwen en meisjes die slachtoffer zijn van massale verkrachtingen en andere gruwelijkheden deze mogelijkheid ontzegd worden.
Het is onverstandig om nu overhaast te werk te gaan en - pour les besoins de la cause - de genocidewet snel te wijzigen. Het is juist dat de huidige wettelijke toestand te weinig waarborgen biedt tegen politiek misbruik, maar de schuld daarvoor leggen bij de wet zelf is niet correct. Wanneer men het risico op misbruik van ons juridisch apparaat wil inperken, moet veeleer gedacht worden aan een algemene hertekening van de Belgische strafprocedure. Meer in het bijzonder kan men zich afvragen of het Belgische systeem van klacht met burgerlijke partijstelling - zowat uniek in de wereld - wel in zijn huidige vorm moet behouden blijven. Reeds eerder - buiten de context van de genocidewet - werd erop gewezen dat met het huidige systeem gelijk wie zich als slachtoffer kan komen aanmelden, ook eventuele daders. Met de Wet Franchimont - die heel wat nieuwe rechten heeft toegekend aan slachtoffers en verdachten tijdens het gerechtelijk vooronderzoek (o.m. het recht op inzage van het strafdossier) - werd het risico op ’inbraken in het strafdossier’ door malafide burgerlijke partijen nog verhoogd. De ontvankelijkheid van de burgerlijke partijstelling wordt vandaag immers pas beoordeeld op het einde van de rit, door de vonnisrechter. De onderzoeksrechter is niet bevoegd om een onderzoek te verrichten naar de ontvankelijkheid. Het lijkt echter aangewezen om reeds vroeger een ontvankelijkheidsonderzoek door te voeren. Hierbij kan eventueel de Kamer van Inbeschuldigingstelling - sinds de Wet Franchimont verheven tot algemene controleorgaan van het gerechtelijk onderzoek - worden ingeschakeld. Wanneer een slachtoffer bij de onderzoeksrechter een klacht neerlegt en zich burgerlijke partij stelt, moet de onderzoeksrechter het dossier eerst voorleggen aan de Kamer van Inbeschuldigingstelling. Slechts wanneer deze - na een kort onderzoek - oordeelt dat de burgerlijke partijstelling ontvankelijk lijkt, mag de onderzoeksrechter zijn onderzoek aanvatten. Op deze wijze wordt een waarborg ingebouwd in de huidige strafprocedure die moet verhinderen dat al te lichtzinnig klachten worden ingediend en dat het justitiële apparaat onnodig (over)belast wordt. Een dergelijke filter bestaat - weliswaar in een andere vorm - overigens ook in andere landen, waaronder Nederland. Met een dergelijke aanpassing wordt niet enkel de genocidewet ’geviseerd’, maar wordt ook meteen verholpen aan mogelijke misbruiken in de ’gewone’, dagdagelijkse strafprocedures.
Naast deze algemene wijziging van het procedurerecht, kan worden overwogen om ook wanneer er’ slechts’ een gewone klacht wordt geformuleerd bij de politie of het parket, eerst een ontvankelijkheidsonderzoek te laten verrichten door de Kamer van Inbeschuldigingstelling, wanneer toepassing wordt gemaakt van de genocidewet. Ter verantwoording van deze afwijking van de klassieke procedure kan worden gewezen op de ernst van de misdrijven en dus de ernst van de betichting ten aanzien van de betrokkene. Met deze soort van misdrijven mag niet lichtzinnig worden omgegaan en vooraleer een grondig strafonderzoek aan te vatten lijkt een ontvankelijkheidsonderzoek door de Kamer van Inbeschuldigingstelling (K.I.) geen overbodige luxe. Daarbij zou de K.I. ook contact moeten nemen met de buitenlandse autoriteiten om te informeren naar hun opmerkingen bij de klacht. Rekening houdend met hun antwoorden kan de K.I. dan oordelen of de klacht voldoende ernstig lijkt en verder moet worden onderzocht.

Besluit

De genocidewet staat vandaag ter discussie. De klachten tegen de Israëlische premier Sharon en de Palestijnse leider Arafat hebben de Belgische diplomatie in verlegenheid gebracht. Het is dan ook vooral uit deze hoek dat aangedrongen wordt op een inperking van de wet. Toch ligt de oorzaak niet onmiddellijk bij de wet zelf. De principes van de wet - universele rechtsmacht voor de Belgische rechter en de niet-erkenning van immuniteiten - zijn voor de ernstigste internationale misdaden juridisch aanvaardbaar. De vervelende diplomatieke bijwerkingen van de wet gebruiken om deze principes af te zwakken is onnodig en zou een verkeerd signaal zijn. De oprichting van twee internationale straftribunalen voor het voormalige Joegoslavië en Rwanda, de aanvaarding van het Statuut van Rome in 1998 en de beslissingen in de zaak Pinochet zijn slechts enkele getuigen van een beweging die sinds het einde van de Koude Oorlog opnieuw ademruimte heeft gekregen en zich dan ook verder ontwikkelt: mensenrechten op de voorgrond plaatsen en de daders van grove mensenrechtenschendingen voor hun daden ter verantwoording stellen. De Belgische genocidewet wordt in dit kader gezien als een voorbeeldwet voor elke staat die effectief werk wil maken van een groter respect voor de mensenrechten.
Dit betekent echter niet dat met de toepassing van de wet niet omzichtig moet worden omgesprongen. Ze is een machtig wapen, dat evenwel niet te pas en te onpas mag gebruikt worden. Het is in het belang van de wet zelf dat er meer garanties worden ingebouwd tegen (politiek) misbruik. Via een louter procedurele filter door de Kamer van Inbeschuldigingstelling, die de ernst van de zaak naar waarde moet schatten, kan vermeden worden dat de genocidewet slachtoffer wordt van haar eigen vooruitstrevendheid. Daarenboven zal een dergelijke filter de wet meer aanvaardbaar maken in andere staten, waardoor haar exporteerbaarheid alleen maar zal toenemen. En dit moet toch het uiteindelijke doel zijn: zoveel mogelijk staten ertoe overhalen het Belgische voorbeeld te volgen, zodat het aantal ’veilige havens’ (of ’schurkenstaten’) voor oorlogsmisdadigers zeer klein wordt.

Tenslotte ook nog dit: velen zien in het toekomstig strafhof de oplossing voor de huidige problematiek. De redenering luidt: wanneer er een dergelijk strafhof is, moet België zich niet meer bezig houden met klachten tegen voormalige en zetelende staatshoofden en andere notabelen. Deze redenering is echter onjuist, want in strijd met het complementaire karakter van het toekomstig strafhof. De staten blijven de eerste verantwoordelijken. Daarenboven zal het strafhof zelf geen universele rechtsmacht hebben: de rechters in Den Haag zullen slechts bevoegd zijn wanneer de feiten werden gepleegd op het grondgebied van een verdragsstaat of door een onderdaan van zo een staat. Het is wellicht een illusie te veronderstellen dat elke staat partij zal worden bij het toekomstige strafhof. Het Hof is dan ook geen volwaardig alternatief voor de universele rechtsmacht zoals die in de genocidewet aan de Belgische rechtbanken wordt verleend. Wachten op de komst van het strafhof biedt dus geen soelaas. Zo eenvoudig is het internationaal strafrecht nu ook weer niet…

cartoon: © Arnout Fierens

Noten
1. Zie hierover A. Andries, E. David, C. Van den Wyngaert en J. Verhaegen,’Commentaire de la Loi du 16 juin 1993 relative à la répression des infractions graves du droit international humanitaire’, Rev. dr. pén. 1994, 1114-1184.
2. Voor een korte bespreking van deze tekst, zie T. Ongena,’Een internationaal strafhof: kan Sisyphus eindelijk rusten?’, Panopticon 1999, 230-263.
3. Wet 25 mei 2000 houdende instemming met het Statuut van Rome van het Internationaal Strafgerechtshof, gedaan te Rome, op 17 juli 1998, B.S. 1 december 2000.
4. Artikel 1 van het Statuut stelt duidelijk dat het internationaal strafhof’shall be complemetary to national criminal jurisdictions’. Voor de tekst van het Statuut, zie o.m. www.un.org/icc.
5. Zie de American Servicemembers’Protection Act zoals deze op 10 mei 2001 werd goedgekeurd door een meerderheid binnen het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden. Momenteel ligt de wet ook ter bespreking voor in de Senaat.
6. Sommigen hanteren het begrip misdaden tegen de menselijkheid in plaats van misdaden tegen de mensheid. Zowel de (officieuze) Nederlandse vertaling van het Statuut van Rome, gepubliceerd in het Staatsblad als bijlage bij de goedkeuringswet, als de Genocidewet spreken echter van ‘mensheid’. Als jurist houd ik het daarom bij de wettelijke term: misdaden tegen de mensheid.
7. Zie het (derde) arrest van de House of Lords: House of Lords, Regina v. Bartle and the Commissioner for the Metropolis and others, ex parte Pinochet, All. E.R. 1999, 97. Voor een bespreking zie o.m. E. de Vos,’Een zwaluw maakt nog geen zomer: Pinochet en het probleem van immuniteiten voor voormalige staatshoofden’, Themis 2000, 251-264; F. Naert,’Zijn (ex-)staatshoofden immuun inzake misdaden tegen de menselijkheid? Kanttekeningen bij de zaak Pinochet’, R.W. 1998-99, 1500-1505 en J. Verhoeven, ’Les décisions’ Pinochet’au Royaume-Uni’, J.T. 2000, 226-228.
8. Zie hierover C. Van den Wyngaert, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 1999, 125-128.
9. Zie T. Ongena en I. Van Daele,’De zaak COBE voor het Internationaal Gerechtshof: gaat onze Wet Oorlogsmisdaden te ver?’, T. Strafr. 2001, ter perse. Zie ook International Law Association (Committee on International Human Rights Law and Practice), Final Report on the Exercise of Universal Jurisdiction in respect of Gross Human Rights Offences, 2000, 5-7.
10. Zie T. Ongena en I. Van Daele, l.c., ter perse.
11. Zie ook het advies van de Raad van State bij de goedkeuringswet van het Statuut van Rome: Wetsontwerp houdende instemming met het Statuut van Rome van het Internationaal Strafgerechtshof, gedaan te Rome op 17 juli 1998, Parl. St. Senaat 1999-2000, nr. 2-329/1, 96-98.
12. Zie o.m. artikel VII van het zgn.’Nürnberg-Charter’, het Statuut van het gelijknamige tribunaal; artikel IV van het Genocideverdrag van 9 december 1948 en de artikelen 7(2) en 6(2) van de Statuten voor de Tribunalen voor het voormalige Joegoslavië en Ruanda.
13. Zie International Law Commission, 1996 ‘Draft Code of Crimes Against the Peace and Security of Mankind’, tekst (met commentaar) opgenomen in Yearbook of the International Law Commission 1996, volume II(2). Tekst ook te raadplegen op het internet: http://www.un.org. Zie in het bijzonder de commentaar bij artikel 7, nr. 3.
14. International Law Association (Committee on International Human Rights Law and Practice), o.c., 13.
15. ‘Belgisch consulaat-generaal in Jeruzalem bekogeld met stenen’, Belga, 5 juli 2001.

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 10 (december), pagina 37 tot 47

• genocidewet
• rechtspraak
• Israël