Trappen we een open deur in met de stelling dat een klimaatfinancieringsstrategie het best coherent wordt afgestemd op sociale, economische en ecologische maatschappelijke doelstellingen? Het is echter niet wat nu gebeurt. Maar net door de ambitie laag en het beleidsontwerp fragmentarisch te houden, worden onnodige, dure en draagvlakondermijnende trade-offs gecreëerd. Hoe de klimaattransitie wordt gefinancierd, bepaalt de contouren van de toekomstige economie. Daarmee hoort het financieringsdebat in het hart van de rechtvaardige transitieagenda.

WAT WE WETEN

We mogen ons niet laten afleiden door uitvergrote schijntegenstellingen: een scherpere sociaal-ecologische analyse wijst vooral naar de vele onbenutte mogelijkheden om fiscale, budgettaire, en regulerende hefbomen te herijken op de doelstelling van een rechtvaardigere samenleving binnen planetaire grenzen. Voortbouwend op de financiële hoofdstukken van het wetenschappelijk rapport van het Hoog Comité voor een Rechtvaardige Transitie[i], beginnen we met drie uitgangspunten voor het debat.

1. De kostprijs van een opgewarmd klimaat is meerdere malen hoger dan de kostprijs van de omschakeling naar een koolstofvrije economie.

Een ontwricht klimaat zet onze economische en sociale systemen op meerdere manieren onder druk: gezondheidskosten, materiële schade, dalende productiviteit, misoogsten, enzovoort. Puur economisch bekeken, is doortastende klimaatactie een nobrainer. De min of meer kwantificeerbare schadeposten bijeenbrengend, komen de meest recente kosten-batenstudies erop uit dat de voordelen van vermeden klimaatschade de kosten van de noodzakelijke beleidsactie en investeringen tot 4 maal overtreffen.

Voor België berekende de Europese Commissie dat één enkele extreme weersgebeurtenis de Belgische overheidsschuld met 1% van het bbp zou kunnen verhogen, door de impact van directe kosten zoals onverzekerde schade en de indirecte impact op de economische groei. Dit bovenop de meer zichtbare – en eveneens aanzienlijke – verzekerde materiële schade: voor de overstromingen in de zomer van 2021 bedroeg deze bijvoorbeeld al 2,8 miljard euro of 0,5% van ons bbp – torenhoog boven de geplafonneerde verzekeringsmaxima.

Deze schattingen houden nog geen rekening met belangrijke schadeposten die echter amper te kwantificeren zijn. Menselijke kosten – de impact op lichamelijke en geestelijke gezondheid, het risico op precariteit door inkomens- of jobverlies – maar ook biodiversiteitsverlies, onvoorspelbare extreme gebeurtenissen met hoge mate van onzekerheid, en de dynamische cascade-effecten die dit alles met zich meebrengt.

2. De ramingen van de noodzakelijke investeringen om de Belgische economie tegen 2050 koolstofneutraal te maken, convergeren op zo’n 2 tot 3% van het bbp per jaar.

Waar de kosten van klimaatadaptatie omgeven zijn door hoge onzekerheidsmarges, kennen we de grootteorde van de mitigatie-uitdaging vrij nauwkeurig. Deze inschattingsoefeningen berekenen de prijs van het vervangen van fossiele kapitaalinfrastructuur door koolstofneutrale alternatieven. De isolatie van gebouwen, koolstofneutrale industriële processen, productie van hernieuwbare energie en infrastructuur voor mobiliteit vormen de grote werven.

Voor België zijn verschillende (gedeeltelijke) ramingen beschikbaar, die de extra investeringen voor koolstofneutraliteit in de periode 2020-2050 tussen 2 en 3% van het bbp inschatten (11 tot 16 miljard euro/jaar in huidige prijzen). Hoewel ze in FIGUUR 1 worden samengebracht, zijn de studies niet perfect vergelijkbaar omdat ze verschillen in de sectoren die ze meenemen, de variabelen in het model, het vooropgestelde ambitieniveau en de gehanteerde tijdlijn, maar ze liggen verhoudingsgewijs in lijn met uitkomsten voor onze buurlanden.

Deze uitdaging ís zonder precedent. Maar meer omwille van het systemische antwoord dat ze vergt, dan omwille van de astronomische kostprijs. Waar ‘de kosten van de klimaattransitie’ al eens in één adem worden genoemd met ‘de coronauitgaven’ (3,5% van het bbp in 2020) of de ‘kosten van de vergrijzing’ (de verwachte stijging van +5,2 procentpunten van het bbp in 2050 tegenover vandaag), gaan zulke vergelijkingen niet echt op.

Ten eerste zijn dit investeringen in kapitaalgoederen (productietechnologie, infrastructuur, gebouwen, wagens), die ook – op korte, middel- of (zeer) lange termijn – zullen opbrengen. Ten tweede zijn de geschatte investeringsnoden niet enkel voor de rekening van de overheid. Specifiek Belgische cijfers zijn niet beschikbaar, maar voor Europa maakten overheidsinvesteringen anno 2022 ongeveer 40% van de klimaatfinanciering uit, terwijl private actoren 60% voor hun rekening nemen. Een achterkant-van-een-bierkaartje berekening komt zo op ongeveer 1% van het bbp aan investeringsnoden te ledigen door de overheid. Dit is niet min, maar in het bredere begrotingskader – waar bijvoorbeeld 6,7% van het bbp wordt gespendeerd aan economische zaken, waaronder zo’n 17 miljard aan door Nationale Bank als onproductief bestempelde loonsubsidies – evenmin onoverkomelijk.

In een recent advies over de Belgische overheidsfinanciën hamert ook de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven op de noodzaak voor hervormings- en investeringsdoelstellingen om voldoende investeringsruimte te voorzien voor de klimaattransitie, en pleit in deze context voor ‘een grondig debat over (de toekomst van) de overheidsfinanciën, met inbegrip van alle Belgische regeringen en stakeholders’.[vii]

Ook aan private kant lopen deze investeringen niet vanzelf. De doelstelling van korte termijn aandeelhouderswinstmaximalisatie staat haaks op de uitdagingen die de transitie met zich meebrengt. Niet alleen in termen van tijdshorizon (er is behoefte aan duurzame investeringen met hoge kapitaalkosten op korte termijn, die pas op lange termijn vruchten zullen afwerpen), maar ook qua risico (wanneer de commerciële toepassing van nieuwe technologie nog onzeker is), rendement (noodzakelijke investeringen zijn niet altijd winstgevend), toegankelijkheid (met name voor actoren die niet het kapitaal hebben of de prikkels krijgen om te investeren – zoals  oudere, weinig vermogende of verhurende huiseigenaren), en marktfalen (de markt biedt geen antwoord op vraagstukken waarop het antwoord collectief is, zoals infrastructuur voor mobiliteit of energie). Zo komen een veel te groot deel van de publieke en private investeringen nog steeds terecht bij economische activiteiten die gewoon niet verenigbaar zijn met de internationale klimaatdoelstellingen.

Het IPCC concludeerde dan ook in zijn recentste rapport over deze investeringskloof (tussen dat wat momenteel wordt geïnvesteerd en dat wat nodig is om de doelstelling van anderhalve graad te behalen) niet te wijten is aan schaarste aan middelen, maar eerder aan een verkeerde toewijzing van middelen. 

3. De overheid heeft de rol het kader te scheppen waarbinnen geldstromen zich verleggen: weg van wat schadelijk is, naar dat wat nodig is.

De overheid weegt op verschillende manieren op de bewegingen van geldstromen. Een effectief financieringsbeleid vormt zich in coördinatie met de maatschappelijke doelstellingen die het ruimer beleid wil vervullen. Onhoudbare praktijken dienen te worden afgebouwd (zoals nieuwe fossiele energie-infrastructuren, privévluchten en hun eigen gesubsidieerde luchthavens, verdere inperkingen van de plaats voor natuur) of vervangen door beter (hernieuwbare energie, duurzame industriële processen, renovatie van gebouwen, infrastructuur voor fossielvrije en collectieve mobiliteit).  

Meest in het oog springt de omvang van de subsidies voor fossiele brandstoffen in België, geraamd op 13 miljard euro per jaar.

De beleidsopties om die geldstromen te verleggen, zijn legio. Meest in het oog springt de omvang (en daarmee ook de budgettaire ruimte voor heroriëntatie) van de subsidies voor fossiele brandstoffen in België, geraamd op 13 miljard euro per jaar (of 2,8% van het bbp).[viii] Het gaat vooral om verlaagde belasting- en accijnstarieven, voornamelijk op diesel en gas. Deze vloeien naar de sectoren gebouwen (via de verlaagde accijnzen op aardgas), vervoer (rechtstreeks via de professionele diesel, tankkaarten en vliegtuigkerosine; en onrechtstreeks ook via de regelingen voor salariswagens), industrie en landbouw. Het leeuwendeel werd toegekend voor het verbeteren van concurrentieposities, maar vandaag werken ze vooral milieu- en klimaatdoelstellingen tegen, houden economieën gevangen in koolstofintensieve technologieën, ondermijnen het concurrentievermogen van klimaatbestendige sectoren, en zijn uitgesproken sociaal onrechtvaardig. 

Om private investeringen te beïnvloeden, kunnen slimme belastingregelingen (accijnzen, BTW, en vrijstellingen) milieuschadelijke praktijken ontmoedigen ten bate van duurzame productie en consumptie(efficiëntie). De hervorming van de energiefiscaliteit was een uitgelezen kans om duurzame incentives te combineren met sociale gevoeligheid; de nieuwe accijnsregeling gaf bijvoorbeeld de mogelijkheid om tarieven te differentiëren naar gebruiksniveau. Het werd een slag in het water.

Het nationale energie en klimaatplan dat België indiende bij de Europese Commissie, gaf op zijn beurt geen aanzet om helder in kaart te brengen of op te volgen welke financiering nodig is, reeds gebeurt, en nog moet gebeuren, laat staan dat er een basis van antwoord kon worden geformuleerd om de ombouw van bijvoorbeeld woningen en energie-infrastructuur op een doortastende én sociaal rechtvaardige manier aan te pakken. België formuleerde geen standpunt omtrent de hervorming van de Europese begrotingsregels waar een adequaat onderscheid tussen kosten en (klimaat)investeringen nochtans essentieel is om ervoor te zorgen dat we toekomstige generaties niet opzadelen met een peperdure investeringsachterstand. We zijn één van de enige lidstaten die nog niet aan de slag gingen met de green budgetting tools die de Europese Commissie ontwikkelde. Het debat lijkt te blijven hangen op een retorisch ‘Waar moet het geld vandaan komen?’. De vraag stellen is valide, het antwoord schuldig blijven niet.

WAT WE MOETEN DOEN

Momenteel bewegen we ons eerder in incrementele cirkelbewegingen rondom de oplossingen, in plaats van in een planmatig traject ernaartoe. Met financiering als onderbouw voor een systemische aanpak van een systemisch probleem, is het geenszins de technische aangelegenheid waarvoor het nog steeds soms wordt aanzien. De verschillende beleidsopties die overheden ter beschikking hebben om de investeringskloof te overbruggen, zijn sociaal niet equivalent: wie betaalt, wie heeft eigenaarschap, wie behaalt voordeel, en wie maakt de beslissingen over de koers van de economie van de toekomst?

De energierenovatie van 2.586 overheidsgebouwen (samen 3,2 miljoen m²) waarover De Standaard begin december berichtte[ix], kan dienen als illustratie: aangezien de begrotingsregels verhinderen dat de overheid zelf de noodzakelijke investeringen in haar vaak verouderde en energieverslindende patrimonium financiert, wordt naar het privékapitaal gekeken. In het voorlopige contract met het investeringsfonds dat 3,2 miljard euro bijeenbrengt, garandeert de regering een rendement van 5%. Deze wordt deels betaald met de gerealiseerde energiebesparing, maar omdat dit onvoldoende zal zijn, wordt er ook jaarlijks (gedurende 43 jaar) zo’n 35 miljoen euro uit de begroting bijgelegd. Wat hier eigenlijk gebeurt, is dat publieke middelen dienen om het rendement van private beleggers te garanderen: een gesubsidieerde toename van de vermogensongelijkheid, in feite.

Vermogens maken nochtans ontegensprekelijk deel uit van het bredere plaatje. De Franse economen Pisani-Ferry en Mahfouz stellen in een macro-economische studie over de klimaattransitie voor de Franse regering[x] onder andere de piste van een tijdelijke klimaatcrisisbelasting op kapitaal voor, die alleen de 10% hoogste vermogens treft. Ook voor België tonen simulaties hoeveel opbrengst zelfs een bescheiden eenmalige vermogensbelasting kan vertegenwoordigen (tussen de 6 en de 43 miljard euro), al doen deze de vermogensongelijkheid amper afnemen.[xi] Het voorstel van een vermogensbelasting om klimaatinvesteringen te financieren, wint enkel aan pertinentie wanneer het naast een sociale verdelingsanalyse staat van de verantwoordelijkheid voor de uitstoot van broeikasgassen.

Ook de Europese begrotingsregels dienen aan de kaak gesteld. Zelfs het IMF stipt aan dat een te grote rem op de overheidsschuld niet compatibel is met de noodzakelijke investeringen voor de klimaat-, energie- en digitale transitie. Ook op monetair vlak kunnen we beginnen met erkennen dat de keuzes in het systeem hoe geld wordt gecreëerd nooit neutraal zijn en ingrijpende verdelingsgevolgen hebben: obligatiehouders en aandeelhouders van de bedrijven wier activa worden opgekocht, zien hun waarde stijgen.

Maar het is niet het langzame tempo van voortschrijdend inzicht op Europees vlak dat ons in België verhindert om werk te maken van een nationale strategie van duurzame financiering. De efficiëntie van de overheidsuitgaven kan gevoelig worden verhoogd door een meer geïntegreerd perspectief te hanteren: conflicten en compromissen die worden gecreëerd tussen sociale en milieudoelstellingen (hetzij door sociale uitgaven die schadelijk zijn voor het milieu, hetzij door ongelijkheidsverhogende milieu-uitgaven) naar het verleden worden verwezen.

Het expliciet sociale oogmerk van de sociale energietarieven vertegenwoordigde in 2020 zo'n 165,6 miljoen euro, of amper 1,3% van de totale fossiele subsidiemassa.

Zo moeten we niet te veel sociale schrik hebben voor de afbouw van de fossiele brandstofsubsidies. Ja, ze komen voor een deeltje ten goede aan huishoudens die verwarmen met aardgas of stookolie, maar er zijn veel manieren denkbaar om gezinnen adequaat te ondersteunen om net komaf te maken met fossiele verwarmingstechnologie. Het expliciet sociale oogmerk van de sociale energietarieven vertegenwoordigde in 2020 165,6 miljoen euro, of amper 1,3% van de totale fossiele subsidiemassa, steun die in volle energietransitie broodnodig zal blijven en zou kunnen uitbreiden. ‘Green budgetting’ oefeningen ogen veelbelovend, maar hoe kunnen we de sociale verdelingsdimensie toevoegen in de nuttige instrumenten die het biedt? Een aanzienlijk deel van de vereiste investeringen heeft directe gevolgen voor huishoudens (bijvoorbeeld op het gebied van huisvesting en energie). Het reeds lang aangekondigde maar vooralsnog uitblijvende overzicht van de maatschappelijke financieringsbehoeften en knelpunten, zouden ook sociale doelstellingen beter in zicht kunnen brengen, zodat er expliciet en pro-actief rekening mee kan worden gehouden, in plaats van deze te misbruiken voor vertraging.

KLEINE STAPJES ZIJN NIET GENOEG

De kennis is er, het geld is er, en de waaier aan bestudeerde beleidskeuzes is breed. Het kan. Begrijp me niet verkeerd: kleine stapjes zijn niet genoeg. De omwenteling die nodig is, is radicaal. Het gaat wel degelijk om een transformatie van hoe we wonen, ons voeden, verplaatsen, in een flitstempo van enkele decennia. De vergelijking met de industriële revolutie doet recht aan de omvang van de uitdaging maar miskent de natuur ervan: we worden nu niet gedreven door technologische ontwikkeling, maar door een zeer goed gedocumenteerde, urgente, existentiële bedreiging waarvoor de historische parallellen ontbreken. Maar we hoeven het niet op te nemen tegen onhaalbaarheid of onbetaalbaarheid, wel tegen de inertie van het status quo. Zouden we niet kunnen geloven dat een politiek die onomwonden de kaart trekt van eerlijkere, schonere, gezondere en veiligere vooruitgang, hiertegen het meeste kans maakt?

EINDNOTEN

1. Fransolet, A. & Vanhille, J. (eds.) (2023) Just Transition in Belgium: Concepts, Issues at Stake, and Policy Levers. Scientific report on behalf of the High Committee for a Just Transition, Brussels: November 2023.↑
2. Koks, E. E., van Ginkel, K. C. H., van Marle, M. J. E., & Lemnitzer, A. (2022). Brief communication: Critical infrastructure impacts of the 2021 mid-July western European flood event. National Hazards Earth System Science, 22(12).↑
3. Bekaert, F., Clauwaert, T., Denis, N., Dossche, M., Janssens, M., Somers, K., Vandenberghe, F., & Vroman, T. (2023). Net zero or growth? How Belgium can have both. McKinsey.↑
4. Devogelaer, D., & Gusbin, D. (2018). Insights in a clean energy future for Belgium. Impact assessment of the 2030 Climate & Energy Framework. Federal Planning Bureau.↑
5. Cornet, M., Duerinck, J., Laes, E., Lodewijks, P., Meynaerts, E., Pestiaux, J., Renders, N., & Vermeulen, P. (2013). Scenarios for a low carbon Belgium by 2050. Climact, Vito. ↑
6. Devogelaer, D., Duerinck, J., Gusbin, D., Marenne, Y., Nijs, W., Orsini, M., & Pairon, M. (2012). Towards 100% renewable energy in Belgium by 2050. BFP - FPB, ICEDD, & VITO.↑
7. Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (2023) verslag - Stand van zaken Belgische overheidsfinanciën, blz.15.↑
8. FOD Financiën & FOD Gezondheid & Leefmilieu. (2023). Federal inventory of fossil fuel subsidies.↑
9. De Standaard, 4/12/2023, Regering-De Croo zet met privégeld versnelling op renovatie overheidsgebouwen.↑
10. Pisani-Ferry, J., & Mahfouz, S. (2023). Les incidences économiques de l’action pour le climat. France Stratégie.↑
11. Apostel, A., & O'Neill, D. W. (2022). A one-off wealth tax for Belgium: Revenue potential, distributional impact, and environmental effects. Ecological Economics, 196.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 1 (januari), pagina 62 tot 69

• welvaartsstaat
• klimaat
• transitie